云南新农村建设中政府公共投资的重点和投入方式研究

云南新农村建设中政府公共投资的重点和投入方式研究

一、课题研究的目的和意义

农业丰则基础强，农民富则国家盛，农村稳则社会安。长期以来，我国农业基础薄弱、农村经济落后、农民收入低下，加之二元化的经济发展之路导致城乡差距日益扩大。为了解决这一问题，中央明确提出了要建设社会主义新农村，大力发展农村经济，提高农民生活水平。建设社会主义新农村，需要国家财政的大力扶持和公共财政阳光的沐浴。对于新农村建设下的政府公共投资研究，是新农村建设系统工程中的一个重要部分，建立健全财政支农资金稳定增长机制，创新财政支农资金的管理机制，是积极发挥财政的职能作用，让公共财政的阳光逐步照耀农村，大力支持现代农业发展和社会主义新农村建设的重要内容。云南省地处祖国边疆，多民族，经济发展水平仍低于全国平均水平，更低于东中部地区，这样的经济背景和特殊的地理、人文条件，加大了云南省新农村建设的难度和政府公共投入的压力，在政府财力不充裕的条件下，公共投资的重点和方式选择尤为重要，从而带来了对公共投资重点和方式研究的迫切需要，这正是本课题研究的立项依据和选题的意义。

二、研究成果的主要内容、重要观点或对策建议

1.为新农村建设政府公共投资重点和方式选择寻找充分的理论依据

(1)新农村建设中政府的角色定位。新农村建设，面对的问题和难点很多，这些问题的解决似乎都离不开政府，都离不开政府投入的增加。因此，探讨政府和财政在新农村建设中的地位和角色，是确定新农村建设中政府公共投资重点与投资方式的重要理论前提。本课题以市场经济理论为依据，明确了政府公共投资的理论边界：新农村建设中政府的角色定位必须与我国现行的市场经济体制相吻合，即以市场失灵领域为政府的作为区域。而政府公共投资的实践边界，应以成本与效率为标准。具体讲，新农村建设中，政府公共投入的范围和方式取决于交易成本的高低。如果公共品由政府提供的交易费用低于私人提供，就应由政府提供;如果公共品由私人提供的交易费用低于政府提供，就应由私人提供;如果公共品由政府和私人联合提供的交易费用低于任何一方单独提供，最佳的选择应是政府和私人联合提供。

(2)政府公共投资范围、重点与方式的理论确定。解决政府公共投资范围、重点与方式，必须与公共财政制度相吻合，弄清哪些属于财政全额提供的农村公共品，哪些属于市场提供的农村私人品，哪些属于由财政和市场共同提供的农村混合品。同时，由于任何政府都拥有双重的身份，即既是一个经济人，又是一个强制性和服务性机构，在新农村建设中，一方面农业的特殊性(粮食安全及扩大内需等公共产品的需要)要求政府加大投入，另一方面又由于政府失灵的存在，要求加大对政府行为的制度约束，还须加强对农村财政投入监督和绩效评价等制度建设。

(3)二元经济理论与城乡统筹发展为新农村建设政府公共投资提供理论支撑。一个国家要加速现代化进程，要求改造传统农业，提高农业生产率，实现二元经济结构向一元经济结构的转变。针对现阶段我国农村公共产品的供给存在着严重的供给不足(缺位)和供给过剩(越位)并存、供给与需求错位的失衡现象以及财政资金有限的现实，要求重视对农业的财政投入，确保财政支农资金总量的稳定增长，积极探索和创新“民办公助”等财政支农资金投入机制，尤其面对当前国际金融危机的影响，扩大内需，增加国内消费的关键是必须设法提高农村居民收入水平和其消费支出能力，缩小城乡收入差距，根本出路在于通过加大投资促进农业的全面振兴与发展。

(4)解决新农村建设中政府公共投资的效率保障问题，需求层次理论要求建立农村公共品需求表达机制;新公共管理和新公共服务理论要求政府通过吸纳农村居民对新农村建设方案的参与，激发农民重新恢复原本应有的公民自豪感和公民责任感，引入竞争机制，提高公共投入效率等。

(5)较为系统地梳理和总结了国内外农村公共投资和新农村建设理论和实践探索的经验。在对国内外学术界政府农村公共投资理论与政策研究前沿进行全面综述的基础上，重点对国外部分国家新农村建设经验作了较为详细的总结、介绍和评述，为云南新农村建设政府公共投资重点和方式模式选择及设计提供了可借鉴的经验和启示。

2.对云南省多年来农村公共投资与促进农村和农业发展的实践进行了较为深入的实证分析

(1)通过数据的分析，我们看到，多年来，云南省委、省政府及财政对农业和农村义务教育的投入在逐年增大，尤其近年来，支持农业农村发展的力度在加大，相比全国或四川省，云南省农业及农村义务教育公共投资占一般预算支出比重较高且稳定性较好，说明云南省已形成了较稳定的支农保障机制。

(2)对云南省农村公共投资重点选择和投资效率存在的问题及成因作了全面的分析，指出了云南省农村公共投资总体水平仍不高，更多地表现在农村基本设施建设、农村科技、乡镇企业扶持等投入严重不足，直接影响云南省农业的可持续发展。同时，农村民生投入不足，主要突出在农村义务教育基础条件尤其校舍、食堂等硬件的投入严重不足，以及农村医疗卫生和公共卫生、社保、交通、饮用水、用电、通信等方面仍和城市有着相当大的差距。在公共投入主体上，投入的责任更多地落在了财政极为困难的县、乡、镇级政府和财政，中央与省级政府和财政承担的投入责任过少。云南省农村公共投入效率的低下与投入不足相伴而生。这些问题的产生主要根源于我国长期形成的二元经济结构、财政管理体制、监督体制、决策机制、激励机制的不完善。

3.确定了云南新农村建设中政府公共投入重点和投入方式的模式选择

(1)公共投入重点选择。首先，确定了长短期目标。短期目标为加快农业自身发展，带动农村经济水平提高;提高农民收入，扩大国内需求;缩小城乡差异，减少社会摩擦。长期目标为促进农村经济发展和社会稳定，构建和谐社会。其次，须遵循公平原则、效率原则、可持续发展原则、经济发展水平原则、需求原则。最后，依据公共产品理论和农业的特性，划定了重点范围：一是重点加强制度、政策等“软公共品”的提供，即为新农村建设提供优化的制度环境和政策环境。在新农村建设大背景下，农民、农村、农业已产生了新的潜在的制度变迁需求，为适应这种需求，政府要做的事是通过制度变迁和制度创新，改善农村发展的制度环境。在政策环境优化方面，政府要做的是政策目标设计环境的优化，政策执行、实施环境的优化，政策评估、监控环境的优化。二是“硬公共品”提供的重点范围，将投入重点放在农业可持续发展和民生上。前者包括农村基础设施建设、生态环境保护、农村科技发展、农村人力资本的积累、农村文化的发展，其中，大中小型骨干水利工程、农业基础科学研究、气象、农业区域规划、江河治理、水土保持工程、救灾、农村环境保护属于纯公共品，理应由政府和财政全额提供。其他的属于准公共品，政府有着部分投入的责任，政府可以采取加强引导，吸引多方力量，用较少的财政资金引致社会资金的方式支持农业的可持续发展。后者包括农村义务教育、农村基本生活条件、农村公共卫生医疗、农村社会保障机制、农村公共安全。其中，农村义务教育、农村公共卫生、农村公共安全属于纯公共产品，应由政府全部承担;农村公共医疗、农村社会保障机制属于准公共品中公共性很强的一类，绝大部分应由政府承担投入;其他都为准公共品，政府需要部分承担，其余部分应交由社会承担。

(2)“民办公助”公共投入方式模式的选择。首先，“民办公助”财政支农资金投入的范围是农村的准公共品，即农村高中及职业教育，农村水利灌溉系统，中低产田改造，农村医疗，农村道路建设，乡村电网建设，农村文化馆，村庄整治和美化乡村环境，农村电信、电视，成人教育，自来水，农业机械设备投入，湖泊的渔业资源利用，种植、养殖供产销联合体，农业综合开发，农产品加工和流通等。其次，云南省“民办公助”公共投入方式模式建立的总体思路是：充分发挥财政补贴、专项贴息、减免税等政府补助方式，以各级政府财政资金投入为引导，以国内外公司资本和村集体及村民资金投入为主体，以金融支农为支撑，以其他社会资金投入为补充，建立多元化、多层次、多渠道的支农资金投入体系与机制。最后，“民办公助”财政支农的具体方式：通过直接补助资金、补助原材料或“以奖代补”、以物抵资、先建后补等形式，依靠农民自己投工投资改善农村生产生活条件，如乡村道路、农村文化馆、村庄整治和美化乡村环境等;探索建立农业保险机制，鼓励保险公司开展农业保险业务;通过招标与投标或承包的方式让私人提供农村水利灌溉系统、中低产田改造、乡村电网建设等公共品;采取补贴、贴息贷款、减免税等政府补助方式，结合付费制、竞争与合同制、特许权拍卖、合同外包等确保农村道路、桥梁、湖泊的资源利用，种植、养殖的供产销联合体，农产品的加工和流通等;采取补贴、贴息贷款、减免税等政府补助方式，推进农业综合开发、龙头企业科技创新和技术改造;采用包括民间投资、吸引外资和BOT、债券融资、产业投资基金等多种方式，实现农村公共产品产权多元化或民营化;通过农村公共基础领域股份制改革，鼓励引进社会资本，构筑多元化产业格局与市场竞争格局;制定较优惠的农业财税投资政策，调动和引导各投资主体增加农业投入。

4.云南省政府公共投入重点和投入方式模式实现的建议

(1)提供良好的制度环境。一是转变政府职能，明确政府在新农村建设中的角色定位。树立公共服务理念，构建农村公共服务体制及管理规程，完善农村公共产品供给决策机制。积极探索和推进农村土地流转制度的改革，加快农村土地使用权保护和建立农民私有财产保护制度以及农民利益维权机制。二是合理界定各级政府财政农业投资的职责范围。通过界定各级政府在农业投入上的事权和财权关系，建立与分税制财政体制相适应的财政支农新的管理体制，明确各级政府对农业投入的责权利。三是继续研究规范省以下财政管理体制和财政转移支付制度，进一步缓解县乡财政困难，促进城乡和谐发展。四是建立和完善农村市场经济体制。加大培育农村市场经济体制的力度，搞活农村市场，发展村级集体经济，促进农民增收。培育并建立农村市场运行机制，调动各经济利益主体供给农村公共产品的积极性。

(2)创新可行的政策支持体系。一是财政政策支持体系。积极争取中央财政资金;整合现有财政支农资金，创新财政支农投入政策;建立财政支农资金投入的稳定增长的长效机制;优化政府资金投入结构和方式，建立健全绩效评价、资金管理制度和高效的公共投资管理机构与协调机制;制定出《云南省政府鼓励并支持农村基础设施项目(纯公共产品、准公共产品)目录》和《云南省政府鼓励并支持农村基础设施项目(纯公共产品、准公共产品)财政预算和财政补助办法》，引导财政资金合理使用和鼓励民间资金向农村基础设施工程项目的投资。二是税收政策支持体系。研究出台小水利等农村“民办公助”项目建设的税收优惠政策。三是金融政策支持体系。充分发挥农业政策性银行监管作用，建立资金回流农村的长效机制，允许农发行直接利用一部分国债资金，增加对农业和农村政策性信贷资金的投入。四是城市居民支持农村建设体系。运用税收优惠政策、财政贴息政策等措施，鼓励城市企业资金捐助“三农”及农村事业发展，或直接投资农村“民办公助”建设项目。五是农业科技开发支持体系。财政资金、银行金融资金应大力支持节能、省工、降耗的高效生态农业模式。六是法律法规保障体系。建议国家制定《关于“三农”发展及农村事业发展保护法》，赋予农村和城市居民平等的公民权利。

(3)建立科学的公共投资审批和评审制度。包括规范的政府公共投资可行性论证制度、政府公共投资评审制度和政府公共投资审批制度。

(4)充分调动社会资金投入的积极性。一是通过改进政府补助方式，引导企业资金投入新农村建设。二是积极引导外商重点投资农产品精深加工项目、农产品出口创汇项目、地方企业的重组改造项目。三是通过组建省级农村合作银行，建立行业互助自救机制和金融支农风险财政补偿基金，完善金融支农贷款担保机制，发挥政策性银行的支农保障作用，进一步完善金融支农体系。四是建立完善的财政支农资金投入和使用监督制度。建立完善的法律监督机制，发挥政府各监督机构的积极性，确保财政支农资金投入与使用的规范性;完善财政支农资金“自主管理”投入与使用制度，增强制度化监督意识;充分发挥财政监督的作用，加强对财政支农资金的监管，确保资金安全有效使用;完善财务管理制度，加强监督，提高支农资金的使用效益;制定财政支农资金公共投入监督管理及责任追究制度。

三、研究成果的学术价值和应用价值及社会影响和效益

(1)本课题对国内外理论与实践研究和探索进行了较大篇幅的总结和介绍，尤其对国外农村建设的实践探索，不仅对本课题的研究有很大的借鉴价值，而且对云南省相关部门的决策将提供极具价值的参考意义。

(2)本课题通过对新农村建设涉及的市场经济、成本与效率、公共财政和公共选择、公共服务均等化、二元经济结构、需求层次、公共管理等基础理论的研究，为云南新农村建设政府公共投入重点和方式的选择提供了较为扎实的理论依据，准确确定了政府在新农村建设中的角色定位和理论与实践的具体边界，不仅为本课题的研究，尤其在投入重点范围的选择和投入方式模式的创新方面奠定了理论基础，而且能为云南省各级政府的职能确定提供较好的理论指导。

(3)本课题根据选择目标、原则、理论依据的确定，重点设计了云南省新农村建设中政府公共投入重点范围和“民办公助”投入方式模式，具体翔实地划分了政府需全额承担投入责任的农村公共品和需政府部分承担但须采取“民办公助”投入方式，吸引社会资金共同承担投入责任的准公共品，这些将对云南省委、省政府及相关决策部门在调整云南新农村建设中的投入重点和投入模式的决策方面提供既具体又有很强操作性的指导。

(4)本课题在对云南省农业和农村义务教育公共投入的实证分析的基础上，系统地梳理了存在的问题，剖析了存在问题的成因，提出了有较强针对性和操作性的改进措施和对策，这些成果将为云南省新农村建设的推进提供具有较大价值的参考。

(5)本课题中有关“民办公助”支农方式的研究已于2007年作为云南省财政厅课题完成验收，并已应用于省财政厅农业处的政策制定和实际工作的指导，取得了较好的效果。同时，该成果也在2007年云南省首届社会科学学术年会作学术交流，并以论文的形式收录年会文集。另有一篇论文《新农村建设中的政府角色》发表于财政学科最高刊物《财政研究》2007年第2期。

课题名称：云南新农村建设中政府公共投资的重点和投入方式研究

课题负责人：张丽华

所在单位：云南财经大学

主要参加人：吴　署　杨树琪

结项时间：2009年6月28日