导入项目法管理变革新农村建设中的政府投资方式

导入项目法管理变革新农村建设中的政府投资方式

一、问题的提出

建设社会主义新农村，是党的十六届五中全会作出的重大战略部署，并概括了“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的总体要求，要实现新农村建设的每项目标，都需要增加大量的资金投入。尽管目前没有规范的政府投资模式可供人们选择，但各地政府还是采用了不同的投资方式，相继加大对新农村建设的投资力度，取得了一些可喜的成绩。但也存在一些不能忽视的问题。

1．政府在加大投资决策时缺乏明确的投资对象。中央提出建设社会主义新农村以来，有数据表明国家财政和地方财政逐年都在增加新农村建设资金，这应当是可喜可贺之事，但我们发现这些资金的投入和追加一般都是在总结当年工作、布置来年工作之时，由行政领导人在作报告时宣布来年要增加多少资金用于新农村建设，一般没有明确建设的主体以及建设的具体区域。这就为众多期盼资金来源的地方，特别是给贫困地区留下了悬念。人们为了获得更多建设资金一方面使出浑身解数跑部、跑省、跑市、跑县要求试点，试点就会得到资金投入；另一方面企盼有领导和部门来视察，一般来讲，只要有高官视察就有要钱的机会，而且他们所到之处一般会留下数量可观的资金。这就使新农村建设苦乐不均，“会叫的孩子有奶吃”，没有门道的只有等到菩萨开恩、阳光普照之时。

2．挤占了政府部门的正常运行费用。政府机构改革以来，各部门资金也是有定额的，一般只能维持日常工作运行。新农村建设开始后，各地政府为了加大新农村建设的力度，要求各部门对口支援相关村寨的新农村建设，并制定了相应考核指标。各部门为了达标不得不挤占自身办公经费并花费大量时间去完成任务。湖北省恩施市在新农村建设中除政府对新建沼气池按每户500元的标准捆绑资金750万元，补助1吨水泥、1根进料管、1套宣传资料，并对沼气池用地减免有关费用外，还要求各部门加大支持力度。髙拱桥村新农村建设得到了州民委、妇联、接待办等投入15万元对该村农户进行庭院整治；市发改局投资修建经济环形路3公里、通组到户公路15公里、架设桥梁4座；市建设局投资安装该村小区路灯23盏，垃圾桶41个；市文体局投资做固定对联97户，购灯笼100个，体育器材一套。九根树村的新农村建设也得到了政府相关部门的大力支持。市林业局扶持12万元，市交通局扶持10万元，市劳动局扶持10万元，市新村办扶持8万元，州林业局扶持5万元，州建设局扶持2万元。应该说加大政府和部门的支持力度是好事，但问题是政府部门没有这笔专项费用，能拿出钱来要么说明政府部门的运行费用核定有问题，要么就有挪用经费之嫌，从而影响政府部门的正常运行。

3．政府投入资金的使用和管理缺乏科学性。一是新农村建设资金涉及多个部门掌控和管理，由于资金支付方式为层层划拨，资金很难及时到位。但是，在实施基础设施建设、文明村庄整理建设、生态环境保护等方面，都需要大量的资金来支持和维系有序运转。由于资金短缺，各地不得不东挪西凑，甚至让农民垫支，许多农民心有余悸，不知政府猴年马月能够归还。湖南省永顺县是一个老、少、边、穷地区，原生贫困人口2．68万人。交通不畅、信息闭塞、财源建设滞后，县域经济增长缓慢，财政运转十分困难。该县负责人称，为了维持正常运转，为了进行新农村建设，“多数乡镇领导整天把主要精力用于向上跑资金、争项目。为维持财政运转，违规挪用挤占支农资金，拆东墙补西墙，举债保运转已经成为乡镇的一道通病。”目前该县新农村建设资金还有相当一部分没有到位，仅乡村公路改造资金一项就欠2　398．8万元。二是新农村建设资金按中央的要求，其承担方为中央财政、地方财政、农民自筹以及社会募捐，为此造成资金整合使用难。绝大多数地方的新农村建设资金多为分散使用，各部门对所实施的项目标准和监督管理不一致，没有形成整合效应。在参与新农村建设中，基本是各自为政确定帮助或建设内容，有些项目并非符合农村实际生活的需要。例如恩施地区有关部门给帮扶村寨的农民家庭每户门前安装1～2盏5个头的大花立杆路灯，比城里许多公共场所的路灯都气派，看似好看，但笔者担心农民是否用得起。三是对建设资金的运作过程监督管理机制不健全，以权谋私、贪污挪用、截留挤占支农资金的现象较多，造成建设资金的大量流失、浪费。例如2001年底，黑龙江省桦川县被列为国家级贫困县，并且申请到了扶贫开发资金。2003年年初，768万多元的扶贫款划拨到了桦川县扶贫办，其中，有450万元要按指标分配到户。为了防止农民挪作他用，桦川县扶贫办决定大搞生猪生产，用扶贫资金直接购买生猪分发给农民，结果扶贫办自己从中截留了占半数的资金。又如曾轰动一时的广西挪用扶贫资金案，仅1997—1998年，就对国家投入的10．3亿元资金违纪挪用2　314万元。发人深省的是，违纪行为大多发生在主管扶贫工作的政府部门，上级用于消费，下级用于发工资、平衡预算。广西壮族自治区扶贫办、世行办、异地安置办，违规使用扶贫资金1 154万元，区配套资金112万元；区计委振山公司将81万元扶贫款转贷给酒楼、夜总会；河池地区凤山县违规使用扶贫资金582万元；百色地区平果县违规挪用267万元。凤山县异地安置办，挪用15万元修综合楼；平果县世行办，挪用36万元修综合楼；还是平果县，扶贫办挪用46万元用于建宿舍和培训中心。平果县扶贫办挪用26万元用于机关经费支出；16万元用于发放奖金；38万元扶贫款和44万元企业上缴利润用于修建宿舍、培训中心；21万元购买本田小车；为自办实体注入资本金20万元。

二、导入项目法管理变革政府投资方式

新农村建设是一项长远的战略工程，随着国家财力的增大，投资会逐年增加，建设面会越来越广，这就特别需要设计一项好的政府投资制度，使这项伟大工程多快好省的顺利进行，造福子孙后代。笔者认为应该导入项目法管理来变革政府投资方式。

1．新农村建设的每项工程都要实行项目管理法。项目是指一定约束条件下（限定资源、限制时间、限定质量）具有特定明确目标的一次性事业。项目法管理是指以工程建设项目为对象，以项目经理负责制为基础，以施工图预算为依据，创优质工程为目标，承包合同为纽带，最终产品的最佳效益为目的，实行从项目开工到竣工验收交付使用的一次性全工程施工经营管理，它是由项目经理为首的管理层全权组织施工生产诸要素，对于工程项目工期、质量、安全、成本、综合效益进行高效益、有计划的组织协调和管理的一种系统管理手段和方法。项目法管理是改革开放后从国外引进的一种先进工程建设管理方法，多年的实践已经证明在国家重大项目建设中都取得了巨大成效。当前正在实施的新农村建设是一项涉及面广（包括农村基础建设项目、农村村容村貌整理工程等）的伟大的不可重复的巨大工程，更应将项目管理法导入到这一工程建设之中。

2．新农村建设的每项工程都要实行招投标制。招标是建设业主优选工程承包者的一种方式和过程，即建设业主通过招标文件，标明其拟发包工程的内容要求，以招引或邀请某些愿意承包、并合乎投标资格的承包者，通过比价及实施方案对比达成交易的过程。投标是与招标相对应的活动，是指建设企业为获得工程承包权而进行的经济活动。招标制要求政府应向社会公开新农村建设所要投资建设的项目，包括建设项目目标、项目建设期限、承担该建设项目的单位应该具有的条件和标准，以及资金的筹融资情况，给一切合格的投标单位或投资商平等的竞争机会。投标制要求投标人提供财务实力和资信证书，实施进度计划，进度保证措施、质量及质量保证措施以及投标人需要的优惠条件和投标项目的风险等。新农村建设的每项工程都要实行招投标制，它的前提条件是政府必须事先确定每项工程（修路、架桥、沼气、文明新村整容）的具体内容，并将各类资金集中使用，才有可能将这项好的制度落实到实处。

3．新农村建设的每项工程都要实行项目经理制。项目经理制，就是实行项目高效率的计划、组织、指导和控制的责任人制度。新农村建设中的项目经理是在政府的授权下全面行使政府在新农村建设项目中的职能，代表政府行使权利和义务，即政府的全权委托代理人，并向政府负责仼的项目经理责仼制度。责任是项目经理负责制的核心，权力是确保项目经理能够承担责任的条件与手段，降低项目的建设成本应该是项目经理的动力，而不应单纯在项目中追求企业利润最大化。

4．新农村建设的每项工程都要实行项目管理监理制。项目监理制是指对项目的招投标过程、项目资金的利用、建设所需原材料、项目的质量等过程实施全方位监督控制的一种管理制度。对新农村建设项目实行监理，就是指政府应从项目的准备工作开始就成立项目监理工作组，对政府投入资金使用安全实行严格监控，对项目质量实施“三检制”（隐蔽工程报验制、工程质量事故和安全事故报告制）监控，从而确保新农村建设的每项资金都用在刀刃上，每项工程质量符合设计要求和满足农民生产和生活的实际需要。

5．新农村建设的每项工程都要实行项目验收奖惩制。项目验收奖惩制度是对项目建设的结果进行评价的一种管理制度。新农村建设的每项工程实行项目验收奖惩制，就是为了规范新农村建设项目投资主体的管理行为，以及对建设主体的责仼评价，确保项目工期、成本、质量符合相关要求。一般来说，项目验收奖惩应以监理组的报告为标准，在预定期限完成的或者耗费的费用低于预算的，质量又符合要求的应当给予奖励；不能按时完成或者超过预算费用的，应给予惩罚。

三、结论

新农村建设的伟大决策是正确的，但由于理论准备不足，可操作层面上还存在政府投资主体不明确、资金渠道多元且分散使用、管理监督不到位和滞后等诸多问题。为了把新农村建设的伟大工程真正做成民心工程、实用工程，而不是政绩工程，必须导入项目法管理对政府投资方式进行变革。

1．导入项目法管理变革政府投资方式，有利于事先规范政府对新农村建设的目标选择，明确投资对象和具体项目，克服跑部要钱、关系进账、截留挪用等弊端。

2．导入项目法管理变革政府投资方式，有利于集中资金并有效使用资金，既能体现政府和政府部门对新农村建设的重视，又能实现资金所有权和使用权的分离，使政府非农部门集中精力做好自己分内的事情。

3．导入项目法管理变革政府投资方式，有利于新农村建设项目运作过程中的管理科学化，缩短建设项目的时间，确保建设项目的质量，提升建设项目的效益。

4．导入项目法管理变革政府投资方式，有利于推进民主管理的进程，让农民享有更多的知情权、参与权和监督权。从而使农村各项资源的配置合理化、制度化、规范化，有力促进农村经济社会的和谐发展。

参考文献

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（2007年11月）