一、我国城乡结构的现状
（1）城乡人口结构
第五次全国人口普查结果表明，2000年末我国人口已达12.66亿。其中，城镇人口达45866万，所占比例为36.22%；农村人口达80739万，所占比例为63.78%。2002年《中国统计年鉴》数据显示，2001年底我国总人口为12.76亿。其中，城镇人口达4.8亿，所占比例为37.66%；农村人口达7.96亿，所占比例为62.34%。随着经济发展、人口流动加速和城镇化的推进，大量的农村人口将变为城镇人口。据预计，2005年我国人口将达到13.53亿，城镇人口为5.28亿，农村人口为8.25亿，城乡人口比例分别为39%和61%。
（2）城乡劳动力结构
劳动力是指总人口中具有劳动能力的人口，也称劳动力人口。根据国际上的一般定义，主要是指一定劳动年龄以上的人口，这里为16岁及以上人口。根据第五次全国人口普查资料计算，2000年我国劳动力达93766万人。其中，城镇劳动力达到36769万人，所占比例为39.2%；农村劳动力达到56997万人，所占比例为60.8%。近年来，农村劳动力有所减少，城镇劳动力增加较快。这主要是由于我国小城镇建设步伐加快、城镇化水平不断提高及农村劳动力的大量转移所致。近十年来，我国有约1.3亿农村剩余劳动力转移到城镇。按照“十五”规划，到2005年，还将有大约4000万农村剩余劳动力向城镇或非农产业转移。此外，据国家统计局最新推算，2001—2002年我国外出劳动力每年为9000万人左右。从总体上看，我国劳动力将呈进一步增长之势，城镇劳动力将不断增加。
（3）城乡就业结构
《中国劳动统计年鉴》数据显示，到2001年，农村就业人员占总就业人数的比重为67.4%，而在2000年之前此数字一直维持在70%以上。2000年全国就业人数为71150万人，占总人口的56.2%。其中，城镇就业人数为21274万人，所占比例为29.9%；农村就业人数为49876万人，所占比例为70.1%；乡镇企业就业人数达1.3亿，占农村就业人数的26%。2001年全国就业人数为73025万人，占总人口的57.2%。其中，城镇就业人数为23940万人，所占比例为32.6%；农村就业人数为49085万人，所占比例为67.4%。可见，农村就业仍占大头，但城镇就业人数增长势头在加快。再从第一、二、三产业就业比重来看，第一产业已由1990年的60%降到2001年的50%，第二产业由1990年的21.5%提高到2001年的22.3%，第三产业由1990年的18.5%上升到2001年的27.7%。从中可以看出，农业就业比重在不断下降，第三产业就业比重在不断上升。随着城镇化的加快、第三产业的发展和中国制造业的快速扩张，到2005年，城镇就业比重有望达到40%以上。
（4）城乡GDP结构
采用生产法对GDP按三次产业进行分解，得出城镇和农村两大块GDP所占比重，包括城镇第二、三产业和农村第一、二、三产业五个部分。自20世纪90年代以来，城乡GDP基本上各占一半，90年代农村GDP所占比重稍多一点，而近两年来略有下降。从长期看，农业在GDP中所占的比重将持续下降，而农村非农产业在GDP中所占比重则稳定提高，特别是农村工业和建筑业的发展速度一直维持较高的水平，在国民经济中的地位明显提高。
（5）城乡收入结构
因传统计划经济体制遗留下来的城乡居民之间的收入差距是相当大的，曾经高达2.37倍。当我国经济体制改革率先在农村地区展开后，城乡居民收入比率开始下降，到1983年降至1.70倍这一最低点。而后随着城市经济体制改革的启动，从1984年起，城乡居民收入差距开始拉大，尤其是进入20世纪90年代以后，差距进一步拉大。1997—2000年，我国农民收入经历了连续4年的负增长，城乡居民可支配收入差距已达到3.5倍。如果包括国民收入二次分配的内容（如城镇的人均公共设施占有水平、城镇的人均隐性福利供给等），城乡收入的差距将扩大到5—6倍，可以说已经到了十分严重的地步。世界上一般国家的情况是，当经济发展水平在人均GDP为800—1000美元阶段，城乡收入差距大体是2倍以下。通过比较可以看出，作为社会主义的我国，城乡居民实际收入差距却远远高于同期发展水平大体相近的国家。即使城乡居民收入差距按3倍计算（2002年城镇人均可支配收入为7703元，农村人均纯收入为2476元，两者的差距为3.1倍），那么占全国人口63%的农村居民，其收入只占全部居民收入的37%；而只占全国人口37%的城市居民，其收入则占到全部居民收入的63%。也就是说，目前我国城乡居民收入结构现状是：1/3的城市人口，收入占到全部居民收入的2/3；而2/3的农村人口，收入只占到全部居民收入的1/3。从恩格尔系数来看，农村为47.7%，城镇为37.9%，农村高出城镇近10个百分点。到“十五”期末，随着“三农”问题的逐渐解决、收入分配制度的改革和财政转移支出力度的加大，城乡收入差距将呈缩小之势，收入结构将不断改善。
（6）地区城乡差异
我国地域广阔、人口众多，不仅存在着巨大的地区差别，而且存在着突出的地区城乡差异，即中西部地区城乡差异远远大于东部地区，特别是中西部落后地区城乡差异非常大，东部沿海地区则呈明显缩小趋势。1999年东部地区的城乡差距较小且有所缩小，平均为2.15倍；西部地区的城乡差距仍非常大，平均为3.47倍，其中西藏为5.6倍、云南为4.3倍、贵州为3.7倍；中部地区的城乡差距处于两者之间，平均为2.2倍。这是因为，东部地区经济发展快，乡镇企业多，城市化水平高。如广东，尤其是珠江三角洲地区，城乡差别日渐缩小，广大农村人民生活富裕，三资企业、民营企业遍布各个乡镇。而西部与中部相比，其城镇人均收入水平高于中部，而农村人均收入水平低于中部，因此西部城乡差距要远大于中部。到“十五”期末，随着西部大开发战略实施的深入，西部的城乡差异将有所缩小；而随着农村经济的发展和城镇化的推进，特别是党的十六大提出“城乡统筹和城乡协调”的城乡一体化发展战略，将会使东部和中部的城乡差异进一步缩小。
二、影响我国城乡结构演变的主要因素
城乡结构的演变，从世界发展经验来看，它是一个客观规律，主要取决于经济发展水平和工业化的推进。但在我国，更为重要的是取决于制度安排。因为从1950—1978年，在赶超战略和计划经济体制下，政府通过户口迁移制度、粮油供应制度、劳动用工制度、社会福利制度、教育制度等人为地造成了城乡人口的隔绝。而这些制度改革都是影响我国城乡结构演变的重要因素。城乡结构的演变可以通过城市化来体现。城市化水平的由低到高，是城乡结构演变的必然趋势。因此，影响城市化的因素，也就是推动城乡结构演变的重要因素。
（1）经济发展水平
世界城市化的实践证明，城市化是经济发展和工业化的产物。当一国经济进入长期持续稳步增长的时期，城市化也将进入一个快速发展的时期。也就是说，长期的经济发展是城市化进程得以持续的动力机制。保罗·贝洛克研究了经济总量增长与城市化的相关关系。他以人均实际GNP代表总量增长，以19—20世纪14个欧洲城市为样本，计算了两者在5个时期（1800年、1850年、1880年、1900年、1910年）的相关系数，结果证实两者之间存在着很高的、从统计角度看极为重要的相关关系：1800年相关系数最小，为0.68；1900年相关系数最大，为0.89；其他三个时期平均相关系数为0.83。钱纳里等人则研究了1965年90个国家和地区城市化水平与人均GNP的关系，通过描散点图表明，两者存在着明显的正相关关系，即经济发展水平越高，城市化水平也越高。
我国学者对此也作了大量而深入的研究。如北京大学周一星教授对1977年137个国家和地区的城市人口百分比和人均国民生产总值分成40个组（按城市人口比例20%为间隔来分组）进行一元回归分析，其结果是：Y=40.551RX-74.96，上式中Y为城市人口占国家总人口的百分比（%），X为该国人均国民生产总值（美元/人），相关系数R=0.9609，回归方程高度显著（见图5）。周一星认为，这一统计关系表明：城市化水平和国民经济发展水平之间既不符合线性相关，也不符合双曲线模式，而是一种十分明显的对数曲线关系a。它揭示了一国的城市化水平与其经济发展水平之间存在着高度的一致性，两者呈共同增长的趋势；并随着经济发展的进一步提高，城市化水平的提高速度将逐渐放慢，呈现阶段性的特征。
图5 人均GNP与城市化率之间的关系
清华大学谢文蕙教授等也运用对数模型，对1980年153个国家和地区的城市化水平与人均GNP进行了同样的相关分析，也得到了类似的两者高度显著性的结果。并把1989年世界上168个国家和地区按城市化水平从低到高排列分组，则各组人均GNP亦呈现出同样的由低到高的顺序变化，即当城市化水平分别为30%以下、30%—50%、50%—70%、70%以上时，人均GNP分别为1000美元以下、1000—3000美元、3000—7000美元、7000美元以上。
中国人民大学刘利兰用相关回归分析法对我国改革开放以后的1978—1996年的城市化水平与人均GNP间的关系进行了计算分析，其相关系数R=0.8312，表明两者也呈现高度正相关关系。并认为，我国城市化水平与人均GNP之间的相关关系，与世界各国一致，呈现出双曲线形式，其回归方程为：
由此可见，城市化水平与经济发展水平之间存在着十分紧密的关系，可以说，经济发展是影响城市化水平的最主要因素。随着我国经济的不断发展和人均GDP水平的不断提高，我国城乡结构也将加快演变，城市化水平会快速提高。
（2）工业化及其地域集聚
经济是城市发展的基础，工业是城市发展的主导。工业的地域集聚和工业化水平的提高是推进城市化的主要动力。根据世界经验，城市化与工业化之间存在内在联系，在工业化过程中，由于其自身的经济规律所驱使，导致人口与资本有向城市聚集的倾向，使工业化与城市化呈现十分明显的正相关性。据测算，1841—1931年英国工业化和城市化的相关系数为0.985；1866—1946年法国为0.970；1870—1940年瑞典为0.967；整个发达国家在现代化初期和中期（1820—1950年），两者之间的相关系数高达0.997[1]。钱纳里等在《发展的格局：1950—1970》一书中提出了城市化率与工业化率比较的世界模型。该模型指出工业化与城市化经历的是由紧密到松弛的发展过程。发展之初的城市化是由工业化推动的，工业化通过调整生产的供给结构来满足并适应由城市化引起的各种需求，最主要的如非食品类消费需求、非农劳动力就业需求和资本再分配的需求。受到工业化初始推动的城市化，以越来越快于工业化的速度发展着，以至于工业化的速度不断滞后于城市化进程。按其世界发展模型，在工业化率和城市化率共同处于13%左右的水平以后，城市化率开始加速，并明显超过工业化率[2]。
我国学者李青等对中国城市化与工业化的相关关系也作了深入的研究。他们的测算表明，在1952—1975年中，全国城市化与工业化之间的相关系数只有0.602，而在1980—1995年中，两者之间的相关系数已提高到0.847。说明改革开放以来我国工业化与城市化的关联度已经比较显著，并呈现出良性相关的状态。
由此可见，工业化是城市化演变的重要推动力量。其实，在国内外学者对两者存在的数量关系进行实证研究所得出的结论背后，反映的是工业化过程中所要求的规模经济和集聚经济而产生的地域集聚的体现。这是因为，工业发展要依托科学合理的工业布局，而工业布局的合理与否则主要依据市场需求、区位优势和资源优势，注重厂址的优选和可行性研究。在区位优势和资源优势俱佳的地域，由于工业的布点以及逐步形成的工业的集聚，必然带来人口集聚、建筑集聚、商业集聚和人流、物流、商流、信息流的愈加频繁，从而推进城市的发展。此外，任何工业的发展，都需要其他各业的配合和支持，不可能孤立地发展，从有利于节约生产成本、共享能源、电信、交通、环保、给排水等设施方面说，工业发展也必然趋于集中，实现产业集聚，其结果也必然推动城市化发展。也就是说，产业集聚和人口集中导致了持续的城市化过程。但从总体上看，是先有产业集聚，然后才有人口集中与城市化。无论是从中国还是早期西欧的经济社会发展来看，都有一个“先有市，后有城”的发展规律，只有在产业集聚达到一定程度以后，才有可能出现城市化。目前我国长江三角洲及珠江三角洲等地区城市化水平较高，主要是由于工业发展和产业集聚而形成地域集聚，并推动城市快速形成和发展。而其他地区乡镇企业发展“乡乡点火、村村冒烟”的格局，难以形成产业集聚和空间集中，也就难以形成规模经济效应和集聚经济效应，十分不利于城镇化的推进和带动当地经济及就业。
当前我国正处于工业化中期阶段，党的十六大报告又提出了要走新型工业化道路，在加入WTO之后和全球经济一体化的新形势下，发达国家的制造业正加速向中国转移，使中国成为世界制造业基地，这些都将推动我国工业的快速发展及工业化向更高阶段迈进，从而必将有力地推动我国城市化的进程。
（3）产业结构调整
在经济发展中，产业结构的变化是城市化演进的重要条件。第二产业在城市的兴起和发展增强了城市的吸纳能力，导致农村人口向城市流动。为适应第二产业市场开拓服务的发展需要，第二产业的发展推动了第三产业的发展和壮大，从而又进一步强化城市对人口的吸纳力。特别是现代大都市，它是由集中的经济实体、社会实体和物质实体组成的工业生产中心、贸易中心、金融中心、交通枢纽、信息中心、科学教育中心和文化娱乐中心，其经济功能正日益向以第三产业为主的综合性服务体系发展。从某种意义上说，第三产业是城市化和现代化程度高低的重要标志。由于第三产业解决的就业人数比第二产业多，所以，第三产业在城市中有着广泛的发展前景，它代表着工业现代化以后城市推进的方向。目前，我国的产业结构还不够合理，第三产业的发展远不充分，并在一定程度上导致了城市化的滞后（反过来，城市化的滞后也严重影响了第三产业的发展）。据统计，在发达国家工业化初期，每增加1个第二产业的就业岗位，就可以新增2个第三产业的就业岗位。我国第三产业不发达，实际上大大降低了等量工业资本所提供的就业机会，也大大降低了第三产业吸纳农业剩余劳动力的能力，从而限制了农业剩余劳动力的进一步转移。因此，随着国家对产业结构调整力度的加大，特别是鼓励和引导第三产业的加快发展，将会使城市化水平不断提高。与此同时，随着世界劳动密集型制造业向中国的加速转移，中国成为世界制造业加工基地，将大量吸纳农村剩余劳动力，也会推进城市化和城乡结构的演变。但产业结构调整中也有不利的影响因素，如过分强调加强基础设施建设和大力发展高新技术产业、资金密集型产业和技术密集型产业，大大地降低了对农村剩余劳动力的吸纳能力，减少了农村剩余劳动力的转移，使城乡结构矛盾更加突出。
从农村角度来说，农业发展和农业结构调整产生了大量的农村剩余劳动力，因而形成了一种巨大推动力和外部压力，要求必须加快城市化进程，提高城市化水平，以适应加快的城乡结构的变动，原因主要有三点。第一，农业发展使农产品总量相对于市场需求已经过剩，要想使农民人均纯收入继续有较快的增长，就必须从大幅度增加农产品供给的收入增长方式，转向农产品供给平稳增长与农民人数持续减少相结合的收入增长方式。从这个意义上说，要使我国农民收入得到持续增长，奔向富裕的康庄大道，就必须加快剩余农业劳动力的转移步伐。即所谓的要富裕农民，必须减少农民。第二，农业生产率的提高、农业规模经营和农场化以及农业结构的调整（包括按照市场需求调整种植结构、品种结构，发展畜牧业和水产养殖业，加快农业产业化，实施退耕还林等），减少了对劳动力的需求，使更多的农业劳动力游离于土地，比以前形成了更多的剩余劳动力。第三，乡镇企业吸纳农村剩余劳动力的能力越来越弱。改革开放后，乡镇企业曾创造出工业增加值占全国工业增加值一半以上的局面，创造出总人口超过2亿的近2万个小城镇，就地转移了1亿多农业剩余劳动力。但自20世纪90年代中后期以来，乡镇企业发展速度大为下降，加之资本和技术大规模地替代劳动力，其对农业剩余劳动力的吸纳能力明显减弱。如2001年底比1996年减少了500万人。又据国家统计局农调队的抽样调查，1999年在省内转移的农村剩余劳动力，只有13.9%被安置在本乡乡镇企业就业，比前几年减少了50%多。而且，乡镇企业的布局分散，无法形成人口的集聚效应，导致第三产业不能得以相应发展，也减少了第三产业对农业剩余劳动力的吸纳数量。例如，韩国、菲律宾、泰国、印度尼西亚四国通过非农产业吸纳劳动力，第二产业每增加1个就业岗位，第三产业相应地增加1.5—2.9个就业岗位；而我国在乡镇企业高速发展的1979—1996年，第二产业与第三产业新增就业之比仅为1∶0.35。这就是说，分散的乡镇企业在一定程度上也导致了我国城市化的滞后。农村剩余劳动力越来越多，农民流动就业的规模越来越大，对加快城市化的要求越来越强烈。
（4）城镇户籍管理制度
户籍管理制度是影响城乡结构变动的重要制度安排。在城乡户籍严格管制时期，城乡隔离的二元经济状态十分突出，几乎是相互封闭的两个世界。严格的城乡户籍管理制度，人为阻隔了城乡人口的平等、自由交流。不解决这个问题，城镇化很难推进。随着改革开放的不断深入和扩大以及经济的快速发展，特别是城乡经济的日趋融合和大量农村剩余劳动力需要转移，改革城镇户籍制度被提到重要历史日程上来，也是社会发展的必然趋势。《国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》指出，要“改革城镇户籍制度，形成城乡人口有序流动的机制”。根据这一要求，国务院已转发了公安部制定的关于小城镇户籍管理体制改革的意见，放开了县级市以下小城镇对于农民进镇落户的限制。党的十六届三中全会的《决定》也明确提出，“深化户籍制度改革，完善流动人口管理，引导农村富余劳动力平稳有序转移。加快城镇化进程，在城市有稳定职业和住所的农业人口，可按当地规定在就业地或居住地登记户籍，并依法享有当地居民应有的权利，承担应尽的义务。”这些都大大地推进了我国的城市户籍制度改革。目前，一些省会城市相继改革或取消了原来的户籍制度。但是，在中等以上的大城市，特别是省会以上的大城市，户籍制度改革的真正推进和落实到位还需要一段时间。我国户籍制度改革的目标是，逐步建立以居住地划分城镇人口和农村人口，以职业划分农业人口与非农业人口的户籍登记制度，如实地反映公民的居住和身份状况的本来面目，实现城乡户口一体化管理。随着户籍制度改革步伐的加快，对农民进城的限制逐步减少直至取消，必将极大地促进城市化进程，提高城市化水平，改善城乡结构。
（5）城镇就业制度
城镇就业制度也是影响城乡结构变动的重要因素。目前的城镇就业制度或劳动用工制度人为地造成了城乡劳动力市场分割。其表现为：一是同工不同酬。由于某些社会性、制度性因素的歧视作用，从而引起劳动报酬或收入上的悬殊差别，同等劳动不能领取同等报酬。流入城市的农村劳动力大多从事劳动强度大、劳动条件差的非技术性行业，领取比城市劳动者相对低得多的劳动报酬，相对少得多的社会福利。二是行业进入限制。据不完全统计，目前城市限制农民工进人的行业或领域最高的可达60多种，一般中等城市也有40多种。不少发达地区和大城市出台了地方性规章，提高“外来劳动力”就业成本，甚至设置政策性壁垒来限制“外来劳动力”进入的部门。如通常采用行业禁入、岗位证书等政策来限制农村流动劳动力就业。同时，大城市在人口迁入时设立文凭、资金“门槛”的现象也很普遍。
不统一的劳动力市场，不仅影响了城市产品的竞争力，也影响了我国城市化的进程。城市和农村实际上是一体的，人为地把它们分开，可能短期内维护了城市的眼前利益，但从长期来说代价是巨大的。建立公平竞争的、开放的、促进就业的城乡统一劳动力市场，发挥劳动力的资源优势，可以提高企业竞争力和国家竞争力，也有利于提高农民收入和改善城乡结构。
我国是一个人口大国，劳动力就业压力十分巨大，特别是农村剩余劳动力的转移问题。因此，促进就业政策应该是我国政府很长一段时期的核心政策。但促进就业政策不能只是促进城市就业政策，不能靠人为地限制农村劳动力就业，而应是促进城乡统筹的全社会就业政策。实际上，促进就业，不仅是用工制度的改革，还要改进我国目前经济发展的技术路线和调整目前的城市建设方式。鼓励采取资金密集型技术，不鼓励采取劳动密集型技术，是导致就业率降低的一个重要因素。不分条件、不分地域地片面强调高技术，过早、过多地用资金密集型的技术代替劳动密集型的技术，将提高就业的门槛，影响城市化的速度。目前在一些地方存在竞争攀比的、超出城镇经济发展能力的城镇基础设施建设投资，其中不乏政绩工程、形象工程，修大广场，建街心花园和高级豪华楼堂馆所，大搞亮化、美化、绿化工程，极大地抬高了城市基础设施建设的“门槛”，大大地增加了一个农民成为城市人的成本，降低了公共设施的容纳能力，也增加了城市化的难度。所以，随着城镇就业制度的改革和城镇建设方式、经济增长方式的转变，必将极大地提高城市吸纳农村劳动力的能力，提高人口城市化水平，增大农村劳动力的流动，推进城乡结构的快速变动。
（6）城镇教育制度、住房制度与社会保障制度
教育、住房及社会保障制度是影响城镇化进程和城乡结构变动的“三座大山”，也是户籍管理制度的产物。由于建立城镇户籍管理制度，相应地也实行了城乡完全不同的教育、住房和社会保障制度，农村户口不能享有城市的教育、住房和社会保障等待遇，因而严重地影响了农村人口向城市的迁移和农村劳动力的转移。
就教育制度来说，一方面，由于农村教育的滞后，使得多数农村地区的青年在观念和劳动技能上都无法适应现代社会和现代经济，即使进入城市也不能在具有现代技术的经济中有较好的发展。从日本和韩国全社会完成从农业社会向工业社会的转换来看，其过程的快慢取决于现代教育的普及程度和工业化的效率。另一方面，农民进城后不仅自己享受不了城市教育，而且其子女也进不了城里的学校。子女教育问题只能通过其他多种途径解决，要么继续留在农村上学，要么去上私立学校或高收费学校。前者给进城打工的农民留下后顾之忧，后者给打工者增加了教育成本，提高了进城的门槛，两者都影响了农村劳动力的转移和城市化的进程。此外，我国还缺少一种对进城农民的教育培训制度，特别是短期的岗位培训，使打工者往往没有能力定居城市。因此，推进教育制度的改革是势在必行。要进一步调整并完善农村义务教育的管理体制和投入机制，加大中央财政对农村义务教育的投入力度；要解决进城打工者子女的教育问题，使其有学上，又能上得起；要加强对进城打工者的教育培训，提高其在城市的生存能力。
就住房制度来说，过去城镇居民基本上是住房分配制，进城农民不可能有房住，因此限制了其进城。住房制度改革后，实行住房商品化和货币化，但房改的取向是以售为主，这不仅使绝大多数进城打工者买不起住房，即使有买得起的，没有城镇户口也不让买，或者付出更高的价格和更多的费用。在市场经济条件下，劳动力不仅要在企业间流动、行业间流动，而且还要在城区间流动、城际间流动、区域间流动、国际间流动。劳动者只要能租到房子，没有必要有自己的住宅。不求所有，但求所居。因此，应对目前城镇的住房制度作进一步改革，实行“租售并举、以租为主”的政策，为困难的城市居民和进城打工者提供政府廉租房，使之有所居。
就社会保障制度来说，目前国家建立的社会保障制度主要是针对城市的，农民可以说没有，除了土地，就是自己，还有靠子女。农民进城后，没有社会保障，就很可能出现过去发达国家城市化中的“城市病”——贫民窟，出现社会动荡不安定。但是，目前城镇居民的社会保障制度还处在建设过程中，还非常不完善。在目前的国情国力下，要将近8亿的农村人口纳入这个统一的保障体制中，应该说暂时还做不到。但这并不意味着农民工的社会保障不重要，可以无限期地推延下去，而应该积极去做。农民工社会保障制度的建立，可以坚持分阶段、逐步完善的基本原则，优先解决突出的基本保障问题。当务之急是建立必要的工伤保险及大病医疗等救助、补贴制度，这才是当前农民工最需要的社会保险，也是最基本的社会保险要求。其次是解决有稳定工作的农民工社会保障问题，按理说，这部分应当享有与市民一样的社会保障。客观地说，目前社会保障制度虽然会影响农村人口与劳动力向城市流动，但由于仍然保留农民的土地，从短期来说，其影响还不是太大，因为它还没有直接影响其进城及其基本生活。从长期来说，这仍然是一个十分重要的影响因素，因为它影响到城乡协调发展和城乡结构的变动。
所有这些教育、住房和社会保障制度的改革及相关政策落实到位，就会使农村进城的劳动者有一种推翻“三座大山”而得“解放”的感觉，因而会极大地推动城乡结构变动和加快我国城市化进程。
三、“十一五”时期我国城乡结构演变的趋势分析
通过对“十五”时期我国城乡结构现状及影响城乡结构演变因素的分析，特别是对影响城乡结构演变制度因素的改革分析，我们可以预测到“十一五”时期我国城乡结构将呈加速演变之势。
（1）城镇化呈加速推进之势
从过去新中国五十多年的城市化演变过程来看，由于历史和制度因素的影响，我国的城市化严重滞后。它表现为：第一，按照世界各国的普遍规律，城市化水平一般高于工业化水平。一般认为，城市化率与工业化率之比值的合理范围在140%—250%之间。而我国从1978年以来，这一比值虽然有所提高，但直到1999年也仅达到62.66%[3]。也就是说，1999年城市化水平低于工业化水平18.4个百分点；即使到2001年按新口径统计的城市化水平，也低于工业化水平14个百分点。与国际上同等工业化水平国家和地区相比，目前我国城市化水平滞后10—15个百分点，滞后程度为20%—30%。第二，按人均GDP来说，当人均GDP约为1100美元时，其城市化率为40%—49%。我国目前人均GDP为1000美元，而城市化率只有38%。按照世界银行2000年的数据，1998年中国城市化水平只有31%，低于世界平均水平15个百分点，低于中低收入国家的平均水平27个百分点，低于高收入国家平均水平47个百分点。当然，这里有中国的城市化统计口径与世界不同的因素，中国的城市化水平实际上被低估了。造成我国城市化滞后的原因，除户籍等制度因素外，主要是改革开放以前长期推行工业化优先发展（特别是重工业）战略和“非城镇化的工业化”政策，以及改革开放后推行的“离土不离乡、进厂不进城”的农村分散工业的非农化政策。
过去的滞后意味着未来发展加速的可能和巨大潜力。世界银行对全球133个国家的统计资料研究表明，人均GDP低于300美元的低收入国家，城市化水平仅为20%；当人均GDP从700美元提高到1000—1500美元、经济步人中等发展国家行列时，城市化进程加快，城市化水平将达到40%—60%。世界城市发展历史也表明，当一个国家城市化水平达到30%以后，这个国家的城市化将进入快速成长期。美国人口咨询局《1981年世界人口统计表》的资料也证实，人均GDP2000美元以下时，是城市化进程最为迅猛的阶段。以此来判断，目前我国城市化进程也正在进入快速增长的起飞阶段，或者说将呈加速发展之势。近年来在地方政府层面已兴起推进城市化的高潮，把城市化作为重要的发展战略，制定近期和中期发展目标。例如，湖南省1997年就提出“聚集式发展”，培育大型中心城市和壮大县城。广西提出“十五”期间城市化要“采取超常规速度向前发展”，城市人口比重由20%增至28%。河北省拟将城镇人口比重由目前的29.5%提高到2005年的37%和2010年的43%。江苏省计划从1999年的34.3%提高到2005年的45%。湖北省2005年的指标是38%，广东省计划2010年达到50%。随着市场经济体制的完善、户籍制度的改革和大量农村剩余劳动力向城市的转移，滞后的城市化进程将可能实现恢复性加快。“十一五”时期，我国城市化将不可避免地出现快速发展的趋势。
对我国城市化推进的速度，研究界和有关方面有几种不同的估计：
其一，我国政府1996年向联合国第二次人类住区大会提交的《中华人民共和国人类住区发展报告》预测，到2010年，全国城镇人口将达6.3亿左右，城市化水平将达45%。到2010—2020年，我国城市化水平的增长速度还会有所加快，将年均增长1.3个百分点左右，即到2020年城市化水平达到58%左右。这里需说明的是，这一预测是根据全国第四次普查资料进行的，用的是城镇常住户口的老口径，因此对2010年和2020年的城市化水平预测与新口径（即常住在城市半年以上就纳入城市人口统计）相比，可能稍低。
其二，原国家计委宏观院课题组认为，预计到2015年城市化率达45%。这一预计结果显然严重偏低，这是因为，一是用城镇常住户口的老口径测算；二是估计“十五”及今后十年城市化率每年增长不超过1个百分点，其结果是到2005年城市化水平为35%，2015年为45%。即使将其统计口径调整为新口径测算，可能也是较低的。
其三，国务院发展研究中心李善同提出，在未来的20年内，到2020年城市化水平将提高到60%，城市化率平均每年提高1.5个百分点。他主要根据世界银行2000年《世界发展指标》，估计了城市化发展的多国平均模式，并用城市化水平与人均GDP的自然对数呈线性相关关系来测算。其具体测算数据是，2000年中国GDP总量为89404亿元，人均水平在7040元左右，按官方汇率计算达到850美元左右。据有关中国经济增长潜力的分析，2000—2020年中国GDP年均可增长7.2%左右。另据有关人口增长的预测分析，2000—2020年中国人口年均将增长8‰左右。据此估计，2020年中国人均GDP将达到2885美元。届时，城市化水平可达到58.7%。这里不涉及城市人口的统计新老口径问题。应该说，这一预测结果是比较合理的。
其四，国务院人口普查办的估计是，到2010年，城镇化率达到50.5%；到2020年，城镇化率达到61.4%。这是按新口径统计测算的。
比较各种估计，考虑到经济发展、工业化进程、制度变革及统计新口径等因素，笔者认为，到2010年，即“十一五”期末城市化率达到50%左右，2020年达到60%左右。
无论城市化率的数字如何，从目前所处的经济发展阶段和建立完善的社会主义市场经济体制看，“十一五”时期我国都将面临城市化的加速发展，面临巨大的社会变迁。未来的几十年，我国将从一个农民为主体的社会变成一个市民为主体的社会。这一巨大的变化过程，将从硬件方面的基础设施（市政设施、交通系统、物流系统、信息系统等）的设计、投资和建设，到软件方面的管理、培训，都会产生巨大的需求。国内学者王小鲁和夏小林预测，在未来10年城市化加速条件下，城市化对经济增长的贡献为5个百分点，其中劳动力转移的贡献为2个百分点。国务院发展研究中心刘勇认为，城市化的发展速度每提高1个百分点，城市基础设施投资将新增1400亿元。
（2）城乡一体化发展趋势增强，沿海发达地区呈现城市郊区化
党的十六大报告提出了全面建设小康社会的奋斗目标，即到2020年，我国基本实现惠及十几亿人口的更高水平的小康社会。并指出，统筹城乡经济社会发展，建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入，是全面建设小康社会的重大任务。党的十六届三中全会《决定》更加明确地提出了，要按照“五个统筹”的要求，建立有利于逐步改变城乡二元经济结构的体制。因此，农村的发展不能仅仅局限在农村内部，而必须站在城乡一体化立场上，统筹城乡经济发展，将农村内部结构的调整与推进城镇化有机结合起来。随着全面建设小康社会的推进，“十一五”期间城乡一体化发展趋势将会增强，步伐会加快，农村经济社会发展水平将明显提高。特别是农村的道路交通等基础设施条件会有较大的改善。目前东部地区正致力于村村通公路，中部地区致力于乡乡通公路，西部地区致力于县县通公路。每年国家投资于乡村道路建设达150多亿元。
“十一五”时期，沿海发达地区的大城市将进入高级发展阶段，城乡一体化水平较高，率先呈现城市郊区化。据有关专家预测，到2010年，我国城市郊区化在沿海特大城市、大城市将普遍出现；2010—2030年，中部经济发达大城市将出现城市郊区化；2030—2050年，西部少数经济发达大城市开始出现城市郊区化。受经济发展水平及我国人口密集、土地资源短缺等约束因素的影响，我国的城市郊区化不同于西方国家，有自己的特点，即城市郊区化与郊区城市化同时进行。也就是说，伴随着大城市中心区部分人口和产业向近郊区迁移扩散的郊区化的同时，将会出现大城市吸引外来人口和产业经济活动在近郊区集聚、近郊区较稠密的农村人口迅速向非农产业转移和向城镇居民转化、近郊农村地域快速向城市地域转化的郊区城市化现象。这也是符合党的十六大报告提出的“城乡联动、城乡统筹”的发展方向。
（3）城市圈、城市群、大都市连绵区呈快速形成之势
大城市会产生明显的集聚效应，从而带来更高规模收益、更多的就业机会、更强的科技进步动力和更大的经济扩散效应。发展大城市、特大城市和城市群将创造更多的就业机会，导致收入水平的更快提高，缩小城乡差别，不能以“农村病”为代价来避免“城市病”。从世界城市化趋势来看，世界人口更多地向大城市和特大城市集中。特别是发展中国家城市化过程中的一个显著特点，就是大城市增长迅速。目前，世界上1000万人以上的特大城市有19个，预计到2020年将增加到25个。
从20世纪90年代以来，我国经济发达的沿海地区在经济和人口进一步向长江三角洲、珠江三角洲、京津唐地区、辽东半岛、山东半岛以及闽东南地区等经济核心区和核轴带集聚。目前，这些地区已具备大都市连绵区的轮廓。随着我国经济的快速发展，到“十一五”期间，除了这些地区形成城市圈、城市群、大都市连绵区外，湖南长（沙）株（洲）（湘）潭、河南中部、长江中游地区、四川盆地等也有可能变为大城市连绵区。此外，还将形成沿铁路、沿海、沿江城市集聚带，如纵向海岸城市集聚带、京广铁路沿线城市集聚带、京沪铁路沿线城市集聚带、京哈铁路沿线城市集聚带、长江中下游沿岸城市集聚带、沪杭—浙赣铁路沿线城市集聚带、兰烟—胶济—石德铁路沿线城市集聚带等。
不仅如此，以铁路网、高速公路网、空中走廊、港口和信息高速公路等为骨干的快速通道网，对城市经济的发展、城市体系内各城市之间的相互联系和相互作用起着越来越重要的作用。未来城镇体系将随着快速通道网的建设发展，逐步由中心—腹地体系的蛛网系统向联系各个经济重心间的通道网发展转化，形成全国范围内以大中城市为节点的经济网络。在高速公路的交汇点，将会形成新兴的工业城市，使其经济的增长远远超过其他地区的发展速度，因为沿高速公路两侧将有利于产业带的形成。
（4）小城镇将呈快速扩张之势
发展小城镇是中国特色的城市化道路的必然选择。因为它可以使大量的农民迅速非农化，较快地进入低水平的城市化阶段。小城镇的发展可以把城乡两个市场较好、较快地连接起来，迅速促进农村第二、第三产业的发展，由此大量吸纳农村剩余劳动力，同时又可以缓解大城市人口膨胀的压力。现在全国有6万多个乡镇，如果每个小城镇能够吸纳3000—4000个劳动力，全国就能解决2亿多劳动力就业。
我国已把小城镇建设发展作为一项大战略，各地在“十五”规划中也都提出了重点发展或积极发展小城镇。近年来小城镇数量扩大明显，在1990—2001年的11年间，全国平均每年新增小城镇800多个。“十一五”时期，在政策的引导下，小城镇发展还将快速扩张。为引导其正确发展，党的十六大报告指出，“发展小城镇要以现有的县域和有条件的建制镇为基础，科技规划，合理布局，同发展乡镇企业和农村服务业结合起来”。因此，总结和吸取过去发展小城镇的经验教训，今后在加强小城镇建设中，一定要注重吸引乡镇企业集聚，以带动农村第三产业特别是服务业的迅速发展，从而提供更多的就业岗位，更好地发挥就地转移农村剩余劳动力的作用。
（5）城乡结构变动的区域不平衡趋势仍将延续
由于受历史、区位和经济发展水平等因素的影响，目前东部城市化步伐及城市发展快于西部，南方快于北方。在“十一五”时期，我国经济发展的区域不平衡性仍将会延续。同样，地区的城市化与城市发展也将表现出阶段性的差异。这种差异主要表现在：东部沿海地区的城市化较早进入高一级阶段，中西部则晚些进入较高级阶段。从城市实现现代化来看，长江三角洲、珠江三角洲和环渤海地区等经济较发达的东部沿海城市将在2010年左右率先基本实现现代化，而西部的城市到2030年左右才能基本实现现代化。从城市化水平来看，到2010年东部经济较发达地区城市化率将达55%，中部将达45%，而经济欠发达的西部将达35%；到2030年左右，东部进入城市化的成熟发达期，西部逐步进入完善阶段。从城市空间形态来看，东部沿海发达地区的城市区域化和区域城市化现象日趋明显，城市发展已由单体向群体化发展，由散点状形态向相互连结的一体化形态发展，由分散的城镇密集区走向有机网络形成的大城市带；而西部城市在一定时期内仍为散点状形态，向心集聚为主，大城市优先快速发展，表现为集中型城市化形态。
但国家强有力的政策导向作用，特别是党的十六届三中全会《决定》明确提出，要按照“五个统筹”的要求，形成促进区域经济协调发展的机制；要坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，将会使这种区域不平衡增势有所减弱或差距有所缩小。如在实施西部大开发战略的同时，又提出了振兴东北老工业基地的战略。这些都将对缩小地区差距和协调区域经济平衡发展起着重要作用。
四、人口与劳动力流动的趋势和特点
通过上述分析，我们知道，“十一五”时期仍是我国城乡结构变动的重要时期。在这一结构变动过程中，其显著特点之一是农村人口和劳动力将继续快速向城镇和非农产业转移或流动。
（1）农村人口向城镇人口转移呈加快增长之势
人口向城市集聚与生产力的空间集聚是人类社会不断向前发展和城市化过程的必然趋势。
“十一五”时期，随着我国城市化的加速推进，必然是农村人口向城市人口的加快转移。据国务院人口普查办统计，1982—2000年的近20年，我国农村向城镇转移的人口为2亿人左右。其中，20世纪80年代为6510万人；90年代为1.3亿人，年平均为1300万人。随着我国加入WTO，社会主义市场经济体制的建立和完善，农业生产力水平的提高和工业化、城市化进程的加快，在今后相当长的时间内，农村向城镇转移人口的数量将继续增加。2001—2010年，由农村向城镇转移人口的总量将达到1.8亿人，年平均将保持在1800万人左右，超过20世纪90年代。2011—2020年，其转移人口的总量将可能达到1.4亿人，年平均为1400万人左右。转移人口数量开始减少的主要原因是受农村人口年龄结构和人口数量逐年减少的影响。也就是说，今后20年，我国从农村向城镇转移人口的总量将可能达到3.2亿人，其中劳动力资源为2.8亿人，占转移人口的87%（见表35）。
表35 2005—2020年我国城镇人口增长趋势和年增加量变化趋势
资料来源：国务院人口普查办。
（2）劳动力流动规模呈扩大趋势
农村剩余劳动力向非农产业和城镇转移，是工业化和现代化的必然趋势，也是工业化和现代化的重要推动力量。根据世界银行1997年估计，结构变革的进程为中国过去18年的经济增长提供了额外的推动力，劳动力部门转移推动了16%的GDP的增长。在1978—1995年GDP平均年增长9.4个百分点中，农村劳动力转移到工业、服务业而贡献了1个百分点。国内学者王德文等的研究认为，劳动力转移对1982—1997年中国经济增长的贡献率为20.23%。有国外学者则认为，在今后的30年，如果迁移障碍被逐渐拆除，劳动力部门间转移可以对年均增长率贡献2—3个百分点。UNDP的报告指出，新兴的劳动力流动为中国的经济和社会发展作出了重大贡献，人口流动将缩小城乡收入的差距。
由于靠农业生产的增长维持农民收入持续增加的可能性不大，靠乡镇企业的发展也很难解决不断增加的农村劳动力的就业问题，在今后相当长的一个时期内，农村劳动力外出务工经商是解决农民就业和农户收入增长的重要途径。如第五次全国人口普查资料表明，在跨省流动人口4242万人中主要是务工经商人员，达3200万人，占跨省流动人口的75.4%。在城市化的各种体制障碍一时很难消除的背景下，大规模的候鸟式的农村劳动力流动，仍是我国农村劳动力从农村向城市转移的特殊方式。“十一五”时期，这种劳动力流动规模将呈扩大趋势，由目前的0.8亿—1亿人扩大到1.2亿人左右。
这是因为，从农村劳动力供给来说，除农村劳动力自然增长外，农业产业结构调整、农业生产方式的规模化和农场化，以及农业劳动生产率提高，使农业生产本身减少了对劳动力的需求，增加了剩余劳动力；乡镇企业吸纳的农村剩余劳动力在减少，也就等于增加了农村剩余劳动力。目前对我国究竟有多少农村剩余劳动力有不同的估计：低位估计为1亿—1.5亿人；中位估计为2亿—2.5亿人；高位估计为4亿—5亿人。综合有关数据估算，目前我国农村约有1.2亿—1.5亿绝对剩余劳动力，还有约2.3亿处于“两栖”状态的“准城镇化”人口，其中8000万—1亿人进城打工。就农村劳动力需求来说，发达国家制造业向中国的转移，使中国成为世界制造业基地，制造业的发展会增大对劳动力的需求；第三产业的滞后（第三产业没有得到相应发展，使我国从农业转移出去的劳动力主要集中在第二产业领域就业）需要在“十一五”时期加快发展，也会增加对劳动力的需求；城市化的加快会吸纳更多的农村剩余劳动力。
（3）人口和劳动力流动的基本流向仍将是由中西部向东部、由农村向城镇流动
根据2000年第五次全国人口普查资料，全国流动人口为1.2亿，其中跨省流动人口为4242万。其流向特点主要表现为：第一，从距离上看，以近距离的省内流动为主体。在全国1.2亿的流动人口中，省内流动的有7865万人，占65%；跨省流动的有4242万人，占35%。第二，分省看，从经济欠发达地区向经济发达地区流动。在跨省流动的人口中，从四川流出的占16.4%，从安徽流出的占10.2%，从湖南流出的占10.2%，从江西流出的占8.7%，从河南流出的占7.2%，从湖北流出的占6.6%，六省流出人口占全国跨省流动人口的60%。从流入的地区看，流入广东的占35.5%，流入浙江的占8.7%，流入上海的占7.4%，流入江苏的占6%，流入北京的占5.8%，流入福建的占5.1%，六省市流入人口占全国跨省流动人口的68.5%。第三，分城乡看，主要是从农村向城镇流动。在全国1.2亿流动人口中，从城镇流出的有3267万人，占27%；从农村流出的有8840万人，占73%。流入城镇的有9012万人，占74.4%；流入农村的有3095万人，占25.6%。
从目前的趋势看，我国人口和劳动力的流向在2020年前不会有太大的变化。虽然国家实施了西部大开发战略和东北老工业基地振兴战略，但由于东部地区现有基础较好，社会经济综合实力强，因此仍然会成为国内外投资的重点。在市场经济规律的作用下，人口和劳动力流动仍然会维持由中西部农业省份流向东部地区、由农村流向城镇的基本格局。
但是，在跨省流动的劳动力中，务工和经商的流向有所不同。一般来说，发达地区农民外出主要是经商，往往首先流入本省、区的城市，然后流入邻近省、区（包括欠发达地区），最后流动到全国，流动空间不断扩大。如浙江农村劳动力流向比例最高的为上海、福建、江西、江苏等邻近省份，其次才是其他地区，再是遍及全国。这种情况与广东等其他沿海发达地区类似。而东北、西北、西南以及华南等欠发达地区的农村劳动力，主要是流向广东、浙江等沿海发达地区打工。2000年国家统计局农调总队对全国30个省（市、自治区）、800多个县、6万多农户、18万农村劳动力进行的抽样调查显示，1999年我国农村有6.4%的劳动力转移到第二、三产业，其中农村剩余劳动力在本省内转移就业的占79%，转向外省的占21%，而在转向外省当中又有79.8%转向了东部地区。
当然，西部大开发战略和东北工业振兴战略的实施也会使一部分东中部的人口和劳动力，特别是中高级劳动力向西部和东北地区流动。与此同时，随着户籍制度的改革，“十一五”期间，城市间移民，即来自其他城镇地区的劳动力向另一城市（特别是一些大城市和沿海城市）迁移的人口流动会越来越多。但是，这个量不会很大，不会改变人口和劳动力流动的基本走势。
（此文发表于《经济研究参考》2004年第27期，部分内容曾发表于2003年11月11日《中国经济导报》）
【注释】
[1]冯云廷：《城市聚集经济》，东北财经大学出版社2001年版，第110页。
[2]钱纳里等：《发展的格局：1950—1970》，中国财政经济大学出版社1989年版。
[3]李善同：《对城市化若干问题的再认识》，载于《中国软科学》2001年第5期。
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