电子政务建设战略规划的内容

10.2.2　电子政务建设战略规划的内容

通常主要从以下几个方面来完成电子政务建设的战略规划报告：

1. 系统需求分析

通过需求分析，政府要确定是否要实施电子政务，如何实施，何时实施。通过全面分析研究政府在信息化建设和管理中存在的问题，以确定通过电子政务建设能解决哪些问题。

需求分析是指在充分了解政府业务和管理情况后，制定出一套电子政务系统的需求方案。需求分析是完全以政府的需要及实际情况为出发点，可按照由顶到底、由大到小、由粗到精的过程分步进行。需求分析是整个电子政务实施过程中至关重要的一步，是否确定出合理的需求决定了以后整个系统实施的成败。

需求分析从宏观和微观两个方面来分析。宏观上的需求分析是从国家整体战略的高度出发，全面分析新经济对政府的需求和国家发展电子政务的总体规划，这是政府制定本部门或本地区电子政务实施目标的基础。

需求分析的内容包括：国家在电子政务建设方面的法律法规、总体规划和意义；本部门或本地区政府目前的管理方式是否适应新经济发展的要求；理清政府管理业务的流程；分析政府信息化的基础设施建设现状；本部门或本地区政府改革的目标是什么；政府一般工作人员的信息化应用水平；本地区企业和社会公众的信息化应用水平；现有的信息系统是否满足新业务的发展要求；本部门管理业务所涉及的数据是什么，处理是否准确及时；等等。

2. 确定系统总体目标和建设原则

总体目标是：优化政府管理工作的各核心业务流程，提高工作率，更好地发挥政府宏观管理、综合协调与服务的职能。

总体目标可以分解为具体实施的几个阶段性目标进行，最终形成功能强大的电子政务综合应用系统。在系统总体目标确定的过程中要注意处理好地区性目标与国家总体目标、长远目标与阶段性目标、先进性与可实现性的关系。

从国内外电子政务建设的情况来看，电子政务建设有两个主要的根本目标，即通过电子政务建设达到为公众提供更好的服务和对政府的运行进行有效监管的目的。

以美国和欧盟为代表的西方国家无一例外的都将为社会公众提供更优质的服务，作为电子政务建设的目标，而我国的国情和政府改革的目标与西方国家不同，因此在经过科学论证的基础上，我国已经明确电子政务建设的首选目标为通过电子政务建设实现对政府业务的运作进行有效监管，在此基础上进一步达到为社会公众提供更优质服务的目标。

3. 总体方案设计

根据电子政务系统的总体目标和阶段目标，结合电子政务系统应用的特点，综合考虑网络支撑体系、安全支撑体系、应用系统构成等电子政务各个组成部分进行系统的总体设计。同时要建立各子系统设计所必须依据的统一技术规范、应用平台、指标体系、信息代码、运行管理制度、各系统之间的接口等，以确保整个政务系统成为高效运行的有机整体。

在系统总体方案中，对系统功能的界定是基于网络和电子信息资源共享的基础上进行的，所以将可能会对原有政府部门的职能和业务做出优化和重组。在推进电子政务建设的过程中，不可能将现有政府管理、运作的框架简单地搬到网络上，或者按照传统的政府管理方式，将电子手段加入其中，而是要按照电子政务的要求，对现行的政府管理职能、组织以及行政流程进行必要的调整和改革。

4. 系统功能分析

对电子政务应用系统功能的分析时要注意：

（1）密切结合机关工作规则，明确用户需求和熟悉业务流程，确保每个应用系统在进行信息处理时信息的输入、输出的结果与正常工作的运转情况一致。

（2）能够实现多种应用系统之间的数据集成，可以相互操作。我国办公自动化网络中的应用系统主要有决策指挥、宏观调控、信息查询等各类相对独立的政府政务管理应用系统，还包括个人办公的各种辅助工具，如文字处理、多媒体处理、浏览器、电子邮件等应用。而行业管理部门的应用系统根据行业的不同而不同。对应用系统进行分析时，必须理清应用系统中每一个业务的详细流程。

5. 数据规划

数据的准确性、一致性和完整性是计算机辅助管理的基本要求。电子政务系统要进行大量的数据处理，数据不准确是推行电子政务失败的重要原因之一。

（1）按照数据在处理过程中的变化情况将各种管理数据归纳为四类：

① 静态数据（或称固定信息）。如法律法规、组织机构设置等，由于社会是不断发展的，客观环境在不断变化，因此静态也是相对的，即使是静态数据也需要定期维护和更新，以保持其准确性。

② 动态数据（或称流动信息）。一般是指不断发生、经常变动的数据，如税收、海关处理的业务管理信息，这些信息随时都处在变动过程中，需要随时维护。

③ 中间数据（或称中间信息）。中间数据是根据用户对管理工作的需要，由计算机系统按照一定的逻辑程序，经过运算处理形成的数据，如正处在等待审批的公文等等。它是一种经过加工处理的信息，供工作人员掌握经营生产状况，并进行分析和决策。

（2）按照数据所属的应用领域，可将电子政务的数据类型分为地理数据、政务数据、专题数据和多媒体语音数据等几种。

① 地理数据：地理空间信息用于电子政务的空间定位，是加载其他政务信息和专题信息的空间载体。分辨率越高、各种要素越多的空间数据所提供的信息越有助于决策分析。

② 政务数据：包括全国、省、地、县概况（历史、自然地理、人口、国民经济等）、资源情况（土地资源、矿产资源、水利资源、旅游资源等）、工农业情况、交通邮电、科教文卫体、财政金融、商业贸易、对外开放、社会发展等数据。

③ 专题数据：包括人口情况（人口总数、自然增长率、农业人口、非农业人口、死亡率、出生率、男性人口数、女性人口数）、国民经济概况（国内生产总值、第一产业总值、第二产业总值、人均国内生产总值、国民生产总值、固定资产投资等）、土地资源（土地总面积、耕地面积等）、工业基本情况（工业总产值、国有企业产值、国有企业产值增长率）、农业基本情况、财政金融、国内贸易、国际贸易、城市建设、人民生活、旅游资源、通信情况、文化、教育等数据。

④ 多媒体语音数据：多媒体语音数据则是上述各种信息的多媒体表达形式。

（3）当前电子政务的构建，必须经历由“以技术为中心”向“以数据为中心”方向的重要转变。数据资源的集成与共享直接决定电子政务的应用成功与否。在传统等级森严的层次管理中，信息的交流经过了层层过滤。某个具体的政府部门只与自己业务密切相关的数据有联系，政府内的各种信息被人为分成了一个个“孤岛”。对数据资源进行集成和共享后，将会把这一个个“孤岛”连成一片“大陆”，实现信息一对多、多对一的瞬间响应，这就为通过电子政务建设实现“扁平式管理”提供了可能性。

通过数据规划，就是要明确电子政务不同应用系统中的数据相互关系和如何共享的问题，实现数据符合“在单一系统中定义和处理，在其他多个系统中共享引用”的原则。数据规划的最终结果是以数据字典的形式表现出来，在数据字典中对每一个数据项本身的属性及与其他数据项的关系进行详细的说明。

6. 网络基础支撑平台

我国电子政务的网络基础支撑平台是以政务内外网结构为特征的统一的网络支撑平台。基于政务内外网结构的网络总体架构，将遵循国家统一的技术标准和业务规范，建立域名管理、目录服务、信息安全服务和政务信息交换等系统，形成结构合理、功能完善、管理规范、安全可靠、灵活实用的基础支撑体系。

网络设计要确保技术的先进性和实用性，不仅需要具有良好的可扩展性和灵活性，提供充裕的核心网带宽和核心节点的信息交换能力，还为可预计的业务提供足够的系统容量，而且要将可靠性、高可用性、安全性和可维护性放在网络构建的重要位置。

从网络建设角度来看，由中央政府集中、统一的规划管理有利于国家电子政务的建设。网络基础支撑平台可遵循“逻辑上集中、物理上分散”的模式。“逻辑上集中”是指国家统一领导、统一规划、统一标准和规范。“物理上分散”是指网络建设由各地方组织根据我国政务部门组织和行业业务管理的双重垂直管理体系。我国的电子政务基础支撑平台从逻辑上看是以星型/总线混合网络拓扑结构为主要特征，不同区域的同级部门之间原则上不能直接联接，如图10-3所示。上述多星型/总线混合网络拓扑结构是从逻辑上基于VPN（虚拟专网，Virtual Private Network）技术来划分的。

7. 技术路线与关键技术解决方案

由于电子政务应用的特殊性，在建设过程中以电子政务应用为导向，选择成熟的技术，在核心关键应用环节确保使用具有自主知识产权的软件硬件产品，全面适应安全支撑体系的要求是一条可行和优先选择的技术路线。

图10-3　我国电子政务网络支撑平台拓朴结构示意图

在某些还没有解决并涉及电子政务核心应用的关键技术，可由国家或相关部委组织强有力的技术开发队伍，集中攻关。若确需要从国外引进，原则上只引进国外的先进技术，而不引进纯粹的产品，引进的技术必须在做到完全消化吸收的基础上才能使用。

8. 风险与控制

电子政务建设中的风险主要有以下几个方面：

（1）选择建设目标的风险。

在选择本部门和本地区电子政务建设目标时，要与国家的电子政务建设总体规划相一致，如我国已经确定的通过电子政务建设要达到的首要目标是对政务进行监督和管理，下一步才是为公众提供更优质的服务。不同的目标选择，将导致对电子政务建设各个环节的不同结果和认识。同时，如果选择的目标过高，在现阶段从技术上实现难度过大，将会导致在技术研发方面投入的时间过长和投入精力过大，从而为电子政务建设带来不必要的风险。

（2）建设组织的风险。

电子政务建设取得成功离不开强有力的领导。电子政务建设过程十分复杂，需要使用各种当前最先进的技术，需要与众多的内外部组织机构进行协调，需要对电子政务建设做定期的检查等等。因此，电子政务最需要的是组织领导，不是技术领导，没有强有力的整体规划、整体协调和组织管理，系统就无法一体化，资源就无法共享，重复建设就无法避免，电子政务在整体上就不可能成功。

（3）安全风险。

安全风险主要来自于技术、管理和人员等几个方面。从技术角度来看，最先进的安全技术掌握在少数几个西方国家手中，而且该类技术由于涉及国防而不向中国出口，因此需要我们在安全技术上要加大研发力度，努力提高技术水平。

安全风险还来自于管理的松散和因工作人员的安全观念不强而疏于防范，技术再完善，也不能不防范人员的风险，因此需要制定严格的安全制度，加强对工作人员安全知识的培训，树立工作人员牢固的安全观念。

（4）数据集成和共享的风险。

如果政务数据没有集成和共享，电子政务就不能算是成功的。因此需要在数据规划方面预先有全局的规划和强有力的领导，否则即使业务关联性较强的政府信息系统之间也无法实现一体化，如银行、税收、财务管理系统的一体化。

（5）技术和产品的风险。

电子政务是一个复杂的系统，电子政务建设对技术研发提出了许多新的要求，有些技术目前还没有成熟，这就需要我们找到其替代方案。由于在这个过程中存在着许多的不确定性因素，在某些信息技术和产品方面我国与国外还存在一定的差距，因此存在技术和产品的风险。

（6）适应管理持续改进的风险。

电子政务系统不是一个静态的信息系统，它建成后需要不断的维护和升级。同样，政府部门也处在不断的管理和持续改进过程中，电子政务如何动态地适应政府在管理方面的持续改进的需求，这个问题需要我们从一开始就要从系统总体建设规划方面来进行考虑。

（7）运营管理的风险。

总体上来看，社会整体信息化水平还是比较低的，而且存在着城市与农村、东部与西部、网民年龄层次、经济收入水平方面的巨大不平衡。电子政务系统建成后，能否服务于尽可能多的社会公众，能否起到预定的效果，需要我们采取有效的措施来降低这些在运营时存在的风险。

（8）标准化方面的风险。

如果政府部门在电子政务建设标准化方面的认知不足，就可能会各行其是，在电子政务建设方面导致混乱，如在网络架构方面的不一致、对国家电子政务总体规划认知不清、数据不能集成和共享等等，为电子政务进一步的发展制造了人为的障碍。

9. 培训计划

培训计划包括两个方面，一是系统实施前的培训，二是系统建成后对新应用系统的使用培训。在确定培训计划时主要考虑培训时间的安排、经费保证、培训方式和确认培训的内容等问题，以保证在不影响政府工作的同时达到预定的培训效果。系统实施前的培训，主要是对电子政府的理念、建设电子政务的意义、电子政务应用的应知应会等方面的培训。

10. 项目进度安排

必须为电子政务建设制定严格的项目进度安排，在项目进度计划中设立检查点，以作为进行阶段性检查的重要依据，也是对电子政务建设进行风险控制的重要手段。

项目进度计划可用适当的方法或辅助工具来制定，这些工具和方法包括项目管理软件、甘特图、关键路线分析等。

11. 经费筹措

经费保障是电子政务建设成功的基本保障。电子政务建设属于国家的基础设施建设，经费可以由财政支出，也可参考国外的经验通过其他多种渠道来筹措。

12. 项目建设队伍组织

由于现在的政府一般都不具备开发电子政务应用系统的实力，因此，电子政务建设的项目队伍由电子政务建设领导小组、外部专家、承担项目建设企业的项目组人员、政府部门的业务专家等组成。如图10-4所示。

13. 项目效益分析

项目效益分析主要是对电子政务建设项目的潜在效益进行分析，以便确定电子政务建设的必要性。电子政务建设的效益主要包括社会效益和经济效益两个方面，其中有些是直接的效益，有些是间接的效益。社会效益主要包括对社会公众提供的优质服务、政府公众形象的提升、促进相关民族产业的发展、政府运行效率的提高、政府更廉洁等诸多方面；经济效益主要包括政府总体运营成本的降低等。

图10-4　电子政务项目建设队伍构成示意图