民族自治地方高等教育财政管理机制与高等教育发展的关系

时间：2022-09-27 理论教育版权反馈

【摘要】：民族自治地方高等教育的发展程度与高等教育管理机制的健全与否息息相关，二者相辅相成，相互促进。本章就是在民族自治地方高等教育发展的理论基础上，分析民族自治地方高等教育发展和高等教育财政管理机制之间的密切关系，介绍本书研究的出发点和切入点。

民族自治地方高等教育的发展程度与高等教育管理机制的健全与否息息相关，二者相辅相成，相互促进。一个科学合理、健全完善的高等教育财政管理机制不仅对当地民族高等教育发展给予充足的资金保障，而且能够充分发挥高等教育资金的使用效益和民族自治地方教育财政自治权的优越性，加快当地高等教育的发展，为民族自治地方提供大量高质量、高水平的优质人才，从而推动当地经济的发展和社会建设水平；反之，一个科学性、合理性、完整性欠佳的高等教育财政管理机制，不仅会造成当地高等教育资金的大量浪费，而且会制约和阻碍高等教育的发展，从而影响民族自治地方社会建设水平和经济发展速度。本章就是在民族自治地方高等教育发展的理论基础上，分析民族自治地方高等教育发展和高等教育财政管理机制之间的密切关系，介绍本书研究的出发点和切入点。

一、高等教育财政管理机制的内涵

高等教育财政管理机制，指的是“国家（政府）、社会机构、私人等参与的一种高等教育事业发展中的分配关系，代表着在某种程度上国家向有关高等教育机构拨付经费、调控高等教育的经费开支，并通过相应的经济手段和法律手段管理和发展高等教育事业”^[36]。

在我国，高等教育财政管理机制是指政府用于维持与发展各类教育事业的经费支出，既包括政府财政预算内教育支出，也包括财政预算外支出，后者包括各级政府征收用于教育的税、费，企业办学的教育经费，校办产业、勤工俭学和社会服务收入用于教育的经费。“民族地区高等教育财政管理机制是指在民族自治地方，政府对发展我国民族地区高等教育事业的财政拨款。包括两项内容，一项是预算内教育经费，这包括教育事业费拨款、基建拨款、科研经费拨款、其他经费拨款；另一项是各级政府征收用于教育的税费，这包括城市教育附加费、农村教育事业费附加、地方教育费附加、企业办学校教育经费、校办产业、勤工俭学和社会服务收入用于教育的经费。”^[37]

高等教育财政管理机制是国家财政中不可分割的重要组成部分，是指为提供具有公共物品性质的那部分高等教育服务国家各级政府部门而筹措、运用和管理经费，保障运行和发展高等教育系统，合理配置教育资源，促进教育公平、效率和自由的一系列专门性管理系统的结构及其运行机理，本质上是高等教育财政投入管理系统的内在联系、功能及运行原理，是决定管理功效的核心问题，具有内在性、系统性、客观性、自动性、可调性五大特征。高等教育财政管理机制关系到高等教育经费的分配和使用，是国家公共财政中一个专门领域，其实质是为扶持和发展高等教育公益事业，国家无偿为教育划拨资源的一种国民收入再分配方式。“高等教育财政具有的功能包括合理配置教育资源、促进高等教育公平、保证高等教育稳定和发展。高等教育财政是基于政府角度提出来的，旨在考察在高等教育经费供给中政府所应承担的责任与义务，其实质是为满足国家扶助和发展高等教育事业的需要，以国家为主体的并运用国家政治权力而进行的一种特殊的分配活动。”^[38]

二、民族自治地方高等教育发展的评价标准

联合国教育科学文化组织颁布的《关于高等教育的变革与发展的政策性文件》中定义了高等教育质量。高等教育质量是将高等教育所有职责和活动的多层面包含在内的一种概念，由教学科研人员、课程与学生的质量，基础设施和学术环境的质量所决定。《21世纪的高等教育：展望和行动》大会宣言提出，高等教育质量是一个多层面的概念，由高等教育的所有功能和活动组成。它不仅仅包括教学与学术计划、研究与学术成就、教学人员、学生、校舍、设施设备、社会服务和学术环境，还包括了国际交往工作、知识交流、相互联网、教师和学生流动、国际研究项目。世界高等教育大会高度关注高等教育质量，重点是关注各自民族的文化价值和各自国家的实际状况，全球各国高等教育专家们对高等教育质量概念达成了共识，重点强调了高等教育质量的多层面、个性化、多样性和特色化。

《中国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》正式提出“使若干高校和一批学科达到或接近世界一流水平”的目标后，国务院发布的统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案，是我国为提升高等教育发展水平、增强国家核心竞争力、奠定长远发展基础做出的重大战略决策，必将加快我国从高等教育大国向高等教育强国跨越的步伐。因此，高等教育发展的评价标准包括软件和硬件设施两部分。

一方面，硬件指标包括教学条件、教学规模、办学设施设备、校舍条件等，这些硬件设施注重真实确凿和数据达标；但另一方面，高等教育的功能包括人才培养、科学研究和社会服务，其中人才培养是最重要的核心功能。优秀的教师队伍，拔尖的创新人才，一流的学术成果，以及科研创新、制度创新、精神文化创新等内涵式软件指标也同样重要，甚至决定了一个地区的高等教育发展的质量和速度。

三、民族自治地方高等教育财政管理机制与高等教育发展之间的关系

宁夏高等教育的发展是宁夏社会建设的重要方面，在为民族地区实施高等人才战略、提高科技水平、促进社会发展等方面发挥了十分重要的作用。高等教育是民族地区科技文化事业发展的主要实施者，具有明显的政府主导特征。在当前高等教育大众化的进程中，高等教育的发展与高等教育财政管理之间有着密不可分、相辅相成的重要关系。

（一）高等教育财政管理机制是实施高等教育发展的资金保障和物质基础

民族地区的高等教育，具有公共产品的属性，主要资金来源于政府、个人、企业等，其发展程度和资金投入存在极其密切的相关性。健全和完善民族自治地方高等教育财政管理机制，可以使高等教育资金发挥最大化的使用效益，为高等教育的发展提供充足的物质保障和资金支持。长期以来，由于历史、地理、文化等原因，民族地区高等教育经费投入不足的问题一直困扰着当地高等教育的发展，这些高校大多与全国其他发达省份之间存在较大差距，面临着严重的教育经费短缺问题，教学条件落后，基础设施简陋，导致学校教育水平无法显著提升。要促使宁夏高等教育快速发展，首先就要解决教育资金来源问题。社会捐赠本来是分担高等教育成本和多元化筹集高等教育经费的重要办法之一，此方法已在国外盛行，为解决紧张的高等教育经费提供了帮助，但由于宁夏的社会团体对高等教育的重视程度不够，观念落后，宁夏高等教育的发展主要依赖于国家财政资金的拨付，捐款、集资等，筹措资金在高等教育经费中的占比相对较低。因此，增强宁夏高等教育财政的投入力度，加强高等教育财政管理机制，是发展宁夏高等教育的前提和基础，也是其当务之急和重中之重。

（二）高等教育的发展促进了高等教育财政投入管理机制的调整和优化

民族自治地方高等教育的发展可为该地区提供大量高层的生产、管理、建设的高水平人才，提高该地区人口的文化水平和公民素质，增强该地区对高等人才的重视程度，从而增加社会捐赠、企业投资的比例，加快建立高等教育资金多元化投入渠道，调整和优化高等教育财政投入管理机制，促使高等教育资金发挥最优化的使用效益。同时，“从个人自身发展角度而言，受更高层次的高等教育，已不再只是传统意义上的教育消费，而更是使受教育者在未来获得较高预期经济收益的个人投资，这种终身制学习、高层次受教育的学习理念促进人们更加主动地寻求、接受各种类型的高等教育财政投入，增强了全社会关注高等教育的积极性和创造性，拓宽高等教育的资金来源；另一方面，高等教育的发展，也提高了该地区从事高等教育资金管理人才的文化素质和管理水平，帮助教育财政管理人员根据社会需求和经济发展需要及时调整管理体制，从而形成高等教育发展与当地高等教育投入管理机制良性循环的状态，为当地民族地区社会发展起到推动和促进作用”^[39]。

四、民族自治地方高等教育财政管理机制与社会建设之间的关系

（一）高等教育财政投入为民族区域自治地方社会建设提供技术保障和人才资源

高等教育财政保障高等教育的正常运行和健康发展，从而为民族区域自治地方社会建设提供先进的科学技术和高层次的人才。科学技术是第一生产力，生产力的发展决定一个民族和区域的发展，尤其对少数民族自治地方来讲，落后的经济文化发展，其根源是优质人才的稀缺，人力资源的发掘支持生产力发展，而培养高层次、实用型人才主要还是靠高等教育的发展。一方面，高等教育财政投入可以为高等教育的发展提供物质基础和资金保障，从而大幅度加快民族自治地方高等人力资源的开发，为当地经济建设输出高效型、技能型和实用型人才；另一方面，依据自治地方经济的基本实力，大力拓展高等教育财政投入，建立健全高等教育财政管理机制，不仅可以促进高等教育发展，更能降低企业人才匮乏、缓解就业压力、加速经济发展，形成一个良性循环的社会运行机制。同时，根据国外发达国家的先进经验，我们也可以清楚地看到，国家与国家之间综合国力的差距，实际上就是高层次科技人才的差距，如今美国已经设立了技术学院、工业管理学院、社区学院和区域性学校等多元化、多种模式的高等教育财政投入系统，这不但帮助美国培养出大量的技术性人才，还帮助美国经济快速增长。^[40]因此，要发展一个国家和民族的经济，提高一个国家的综合实力，首先要高度重视高等教育的质量和水平。高等教育，不仅是一个教书育人的过程，还是一个社会区域建设过程中人力资源投入并升华的过程，为区域经济的良性发展提供发展动力。

（二）民族区域自治地方社会建设水平决定了高等教育财政投入的发展规模和实力水平

首先，高等教育财政投入的规模决定于民族区域自治地方社会建设水平。高等教育财政投入的发展规模体现在高等院校的数量、师生数量、校园占地面积、硬件设施、实验设备和实习基地等，只有拥有充足的资金才能确保高等教育财政投入建设这些硬件，若民族区域自治地方社会建设资金雄厚，就可以有效保证高等院校的建设、师资力量的培养、硬件设备的投入。近几年，国家制定的产业结构整合政策，促进了第三产业快速发展，不仅为高等教育财政投入提供了便利因素，也为高等教育毕业生的就业提供了大量岗位。其次，高等教育财政投入的发展也决定于民族区域经济的社会水平。民族区域经济发展速度的快慢决定了本地居民消费水平和生活水平的高低。民族区域经济水平的高低是影响公众对高等教育财政投入的关键因素。再次，“高等教育财政投入的质量决定于民族区域经济的实力水平。高等教育财政投入是一种特别的教学实践项目，拥有良好的教学设备、优美的教学环境等物质保障，这均由地方财政对高等教育财政的投入和区域经济的发展水平所决定”。^[41]

本书通过分析民族自治地方高等教育财政管理机制与高等教育发展的关系，以及与民族自治地方社会建设的能动关系，来分析通过研究高等教育财政管理机制来促进民族自治地方社会建设的研究路径。随着国家经济与高教体制不断深化改革，民族区域经济与高等教育财政投入的关系已变得越来越密切。根据上述高等教育财政投入与民族区域自治地方社会建设的相关性分析，“当前，高等教育财政投入必须产生新的教育与经济关系和互动模式，才能更好地服务于民族经济建设，二者的联系是互相依靠、互相促进、同步前进的，逐步形成校企结合、产学共创、工学联合的共进模式。民族区域经济对高等教育财政投入的发展起着决定作用，并在一定程度上制约着高等教育发展的规模、速度和质量；高等教育财政投入对区域经济的发展产生能动作用，当适应民族自治地方社会建设时高等教育财政就会产生促进作用，反之将产生阻碍作用”。^[42]

【注释】

[1]马戎：《民族与社会发展》，民族出版社，2001年，第36页。

[2]陈立鹏：《中国少数高等教育立法新论》，中央民族大学出版社，2010年,第61页。

[3]戴小明：《民族自治地方财政自治简论》，《中南民族学院学报》，1998年第3期。

[4]唐红：《高等教育财政管理体制改革的政策导向》，《中国高等教育研究》，2009年第6期。

[5]哈经雄：《中国少数民族高等教育学》，广西民族出版社，1991年第1期。

[6]王军：《文化传承与教育选择》，民族出版社，2002年，第104页。

[7]《2009年少数民族高层次骨干人才计划招生管理办法》，民族骨干网，www.yz.chsi. com.cn.。

[8]马麒麟：《中国民族高等教育的改革与发展》，教育科学出版社，2000年。

[9]H.Warren Button.History of Higher Education and Culture in America.Hall Dogwood Cliffs，New Jersey，2009。

[10]贾康：《积极财政问题研究》，经济科学出版社，2004年，第87页。

[11]施正一：《民族地区社会建设研究》，中央民族大学出版社，2009年，第106页。