民族自治地方高等教育财政管理机制的概念界定

一、民族自治地方

民族自治地方是实行民族区域自治的拥有自治权利和地位的行政单位，主要有四种形式：以一个少数民族聚居区为主建立的自治地方；以一个人口较多的少数民族聚居区为主，一个或几个人口较少的少数民族建立的自治地方；以两个或两个以上少数民族聚居区为基础建立的自治地方；在汉族人口占多数但以汉族以外的少数民族聚居区为主建立的自治地方。民族自治地方在很大程度上表明了该地区某民族的人口聚集状况和分布状况。少数民族人口密集度达到建立少数人口自治区、自治州、自治县的地方，才可以被视为民族自治地方。在市以下设立的民族区和在县以下设立的民族乡均不能视为民族自治地方。民族自治地方可制定自治条例和单行条例，并依照法律和行政法规的规定做出变通规定。

民族自治地方的自治权有民族立法权、变通执行权、财政经济自主权、文化和语言文字自主权、组织公安部队自主权、少数民族干部任用优先权。财政经济自主权指，“民族自治地方机关在较大程度上拥有财政经济自主权，享受国家的照顾和优待。依照国家规定筹集民族自治地方财政收入，应由民族自治地方机关自主规划使用。国务院按照优待民族自治地方的原则规划民族自治地方财政收入和财政支出项目。民族自治地方的财政预算，应当设立一定的机动资金，机动资金的预备费所占总预算比例应当高于其他非少数民族自治地区”^[1]。

二、教育财政

教育财政也分为广义和狭义。从广义上讲，教育财政是政府投入到教育中的资金；从狭义上讲，教育财政是政府处理教育经费的来源和使用情况的问题。教育财政还被称作“教育资源”“教育投资”。教育经济是根据教育事业发展的要求，一个国家或地区投入到教育领域的人、财、物的总和，也是支持国家基础性、战略性发展的长期投资，还是发展教育事业的重要物质基础和保障公共财政的重点。教育投入的来源拥有政府、社会、家庭和个人的多元性。

教育财政是国家财政在教育领域分配过程中的重要组成部分，是指各级教育财政政府部门为向大众提供具有公共属性的教育服务而运用、筹措和管理的教育经费，切实保障整个教育系统的正常运行和顺利发展，以实现教育公平、合理配置教育资源所进行的一整套教育管理活动。具体来讲，教育财政就是运用公共财政学的基本理论和分配原理，来研究在国家整体协调发展的前提下，如何通过科学合理的资源配置，实现各种教育资源的有效筹措和分配使用。可以说，“教育财政在整个教育发展的各个环节中发挥着关键性的支柱和保障作用。教育财政事关整个教育经费的全面分配和合理使用，实现教育资金的最大化，是公共财政中一个专门性领域，其宗旨是为扶持和发展国家的整体公益教育事业，无偿为教育事业划拨财政资源的一种国民收入再分配形式”^[2]。

三、教育财政自治

教育财政自治是指“我国民族自治地方的自治机关在依法代表实行区域自治的民族，行使管理本民族内部事务和地方事务中，在财政自治的前提下，体现教育自治的一种民族自治权利。在我们与欧洲的一些专家共同研究民族区域自治制度时，也只是从民族区域自治制度的设计理念上，在提到民族自治地方自治权的范围时，才会研究到教育自治权的问题，而且主要针对的是少数民族受教育的权利。但对少数民族受教育权利的保障问题，特别是通过财政自治，加大财政对民族教育的投入比例，逐步实现民族教育的公共财政化的研究甚少。鉴于这种情况，我们在研究民族区域自治地方的财政自治的基础上，根据民族自治地方的财政自治与教育自治两者之间的关系，以民族区域自治和财政学的理论为依据，为综合研究财政自治与教育自治问题而使用了上述有关教育财政自治的概念。其核心是通过行使财政自治权，加大财政对民族教育的投入，实现民族教育的公共财政化”^[3]。

四、高等教育财政

高等教育财政既是分配活动又是分配关系。作为分配活动时需要将管理作用和职能纳入到考察中，作为分配关系时需要分析它的特点、规律和性质。从广义上讲，高等教育是经中等教育后再发展的专业教育，例如大学、师范学院、文理学院，只要在学完中等教育所要求的课程后，许多机构可以提供诸如专科、本科、硕士教育并颁发学历证明，都可称为高等教育。高等教育财政管理体制是一种高等教育事业发展过程中，由中央政府、地方政府、社会机构、个人等共同参与的分配关系，它代表着部分国家利益向相关高等教育机构下拨经费、管控高等教育经费的支出，以相关经济和法律方式经营和发展高等教育事业。中国的高等教育财政管理体制包括政府财政预算内拨款，还包括政府财政预算外经费支出；而政府财政预算外经费支出包括各级政府征收用于教育的税费，企业办学下拨的教育经费，校办产业、勤工俭学和社会服务收入用于教育的经费。

五、管理机制

管理机制，“是指管理系统的结构及其运行机理，是以客观规律为依据，以组织的结构为基础，由若干子机制有机组合而成的。管理机制本质上是管理系统的内在联系、功能及运行原理，是决定管理功效的核心问题。具有五种特征：第一，内在性。即管理机制是管理系统的内在结构与机理，其形成与作用是完全由自身决定的，是一种内运动过程。第二，系统性。即管理机制是一个完整的有机系统，具有保证其功能实现的结构与作用系统。第三，客观性。即任何组织，只要客观存在，其内部结构、功能既定，必然要产生与之相应的管理机制。这种机制的类型与功能是一种客观存在，是不以任何人的意志为转移的。第四，自动性。即管理机制一经形成，就会按一定的规律、秩序，自发地、能动地诱导和决定企业的行为。第五，可调性。即管理机制是由组织的基本结构决定的，只要改变组织的基本构成方式或结构，就会相应改变管理机制的类型和作用效果”^[4]。

六、民族高等教育

目前学术界对民族高等教育概念的研究有不同的结论，笔者选择其中的主要观点分述如下：

哈经雄认为:“我国的民族高等教育，是指对除了汉族以外的55个少数民族所实施的高等教育，也就是建立在中等教育基础之上的以少数民族和民族地区学生为教育对象的各种专业教育。”^[5]这个定义是按照受教育对象的民族成分归属来界定的，是早期相对狭义的概念，未包括旨在培养服务少数民族地区的汉族群体，及钻研少数民族文化的非少数民族群体等。如当前我国“少数民族高层次骨干人才计划”的实施对象就不局限于汉族以外的55个少数民族，也包括了服务于民族院校的汉族教师和管理人员。可见，随着少数民族高等教育的发展，对少数民族高等教育的认识也需要全新的诠释。

学者王军则将我国现阶段的少数民族高等教育定义为“指以少数民族为主要对象，以少数民族文化为重要特征，以促进少数民族地区经济、文化和社会发展为主要目的的跨文化的高等专门教育。”^[6]这个界定扩充了民族高等教育的实施对象，是对民族高等教育概念的完善，但是在这个定义中强调了教育内容是以少数民族文化为重要特征，有混淆“民族高等教育”与“民族文化教育”区别之嫌。事实上当前少数民族高层次教育侧重于“教育、科技、医学和特色文化艺术、信息技术以及经济、能源、公共事业管理等领域”^[7]，而其中如数学、计算机、科技等专业是基础性学科教育，并不具有跨文化特征。

中国民族学学会副会长、甘肃省宗教协会会长马麒麟在其《中国民族高等教育的改革与发展》一书中指出：“民族高等教育，应该是指从少数民族历史文化传统、经济建设和社会发展差异性出发，为贯彻落实国家的教育方针和民族政策，而建立的一种具有鲜明的民族特色的高等教育形式。”^[8]该定义基于民族高等教育的任务及目的，强调了民族高等教育与普通高等教育的差异性，但对民族高等教育的对象和内容却缺乏描述。

结合我国少数民族高等教育发展现状及前人的研究成果，笔者认为现阶段我国民族高等教育至少应该包含以下几个要素。

第一，教育的对象主要是少数民族和来自民族地区的学生。

第二，教育的内容是涵盖少数民族传统科技与文化专业教育，及其他常规专业教育的中等教育以上的专业教育，内容的设计一方面要适应现代主流社会，以求得受教育个人更好的生存与发展，另一方面还要继承和发扬民族的优秀传统文化遗产。

第三，教育的目的是为少数民族地区发展服务培养各类高级专门人才，最终目的是促进少数民族地区社会各项事业的不断进步和发展。

第四，民族高等教育是高等教育中的一部分，具有民族工作和教育工作的双重属性；又由于少数民族社会、经济发展的不平衡性和历史文化传统的差异性，决定了其发展需基于上述差异性，因此鲜明的民族特色赋予了它不能被一般高等教育所取代的特殊意义。

七、民族高等教育财政投入

教育投入也称教育资源、教育投资、教育经济条件，是指一个国家或地区，根据教育事业发展的要求，投入教育领域中的人力、物力和财力的总和，是支撑国家长远发展的基础性、战略性投资，是发展教育事业的重要物质基础，是公共财政保障的重点。教育投入来源具有多元性，包括政府、社会、家庭和个人。《中华人民共和国高等教育法》明确规定：“国家建立以财政拨款为主、其他多种渠道筹措高等教育经费为辅的体制。”《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》（以下简称《教育规划纲要》）也指出“要健全以政府投入为主、多渠道筹集教育经费的体制，大幅度增加教育投入”。

在学术界，民族高等教育投入并无统一的界定，常常与“民族教育投资”“民族教育经费”等词汇等同使用。笔者认为可以从动态和静态两方面加以理解。民族高等教育投入在动态方面表现为支持民族高等教育发展的经济活动，从静态方面则表现为支持民族高等教育发展的人、财、物的总和。我国民族高等教育投入主要依靠政府。《教育规划纲要》在工作方针中也明确了“教育公平的主要责任在政府”。《国务院关于进一步加大财政教育投入的意见》（国发〔2011〕22号）指出：“新形势下继续增加财政教育投入，实现4%目标，是深入贯彻党的十七大和十七届五中全会精神，推动科学发展、建设人力资源强国的迫切需要；是全面落实《教育规划纲要》，推动教育优先发展的重要保障；是履行公共财政职能，加快财税体制改革，完善基本公共服务体系的一项紧迫任务。”基于上述因素，本项研究将民族高等教育投入问题研究定位于财政投入（需要说明的是广义的高等教育财政涵盖了学费，而本项研究运用的是狭义的范围，仅指政府投入的部分）。然而投入形式不仅限于资金，还包括依靠政府调度的“人”“物”等其他教育资源。也就是说本项研究中的投入主体是单一的，即各级政府，而投入形式是多样的，即涵盖了人、财、物，因此本项研究中的“财政投入”包含“财政拨款”，但不等同于“财政拨款”。