宁夏高等教育财政管理机制因素

高等院校是培养国家高级人才和科研工作者的重要场所，科学技术是第一生产力，人力资本是具有能动性的高级资本，长期的历史经验证实，一个国家是否强大，经济发展是否快速，与该国的国民素质和高科技人才息息相关。我国少数民族地区经济的发展，相较其他非少数民族地区较为落后，关键是该地区的教育发展缓慢、高科技人才短缺、先进的科学理念和思想观念缺乏，因此，民族地区经济社会的发展快慢，最终还是归结为民族地区教育的水平高低，尤其是高等教育。要想实现中国经济的协调发展，加快少数民族地区经济的发展速度，当今之际是又快又好地提高民族高等教育水平。因此，加大对少数民族地区高等教育的财政重视程度和投入力度，为民族地区高等教育发展创造条件，培育大量新兴的民族地区高级人力资本是十分重要而迫切的社会责任。

一、宁夏地区对髙等教育财政支持的管理机制不完善

（一）高等教育财政的财权与事权分离

长期以来，我国的高等教育财政分配始终实行“政府—高校”的二元模式。高等教育经费的拨付和教育建设的投资分别来自于财政部门和计划部门，而高等教育的规划又是由教育行政部门负责，这就导致了财权与事权的分离。同时，教育行政部门没有财权又会使教育部门难以对教育拨款过程进行管理和控制，很大程度上降低了经费的使用效率。另外，由政府财政部门和计划部门共同进行的教育预算编制只能依据供给能力决定，从而忽略了宁夏高等教育发展的实际需求，进而导致高等教育财政划拨与地区发展的严重脱节。主要表现为以下几点：第一，宁夏高等教育事业的发展与教育经费的投入出现严重的供需不平衡。由于教育行政部门管理权与政府财政规划权分离，势必会造成二者在衔接上的严重脱节，导致民族高等教育经费需求与供给之间的严重不平衡，从而在很大程度上影响了宁夏高等教育事业的发展。第二，低下的经费使用效率，使得教育行政部门很难有效行使其职权。在我国目前的办学体制下，两部门分管不同的领域，而实际上财权和事权是相辅相成的关系，财权应该作为事权的基础。然而缺乏财权的教育行政部门只能掌管本部门所属学校的经费，无法站在宏观的角度对整体高等教育经费的拨付加以控制和安排，同时也无法运用财政手段有效地对宁夏高等教育事业的发展进行宏观调控，从而在高等教育经费的使用效益上显得效率低下，阻碍了高等教育的健康发展。

长期以来，民族自治地方高等教育财政的主要来源依然是国家财政拨款，教育资金短缺不能满足日益增长的高等教育发展需求，仍然成为当前制约民族地区高等教育发展的瓶颈，最终导致自治区政府对高等教育资金管理职能的“越位”和财政投资职能的“缺位”现象。

首先，作为自治区高等院校的主管部门，存在管理职能“越位”现象，使得财政性高等教育经费利用率大大降低。高等教育主管部门出于自身利益，对高等院校管得太死，使得高等院校不能按照自己的要求和意愿办学；在教学内容、专业设置等方面对高等院校过多地进行干预，使得高校的专业设置难以按照当地人才市场需求及时进行调整，造成高等院校毕业生就业率下降，严重阻碍高等教育的发展，造成了高等教育经费浪费和社会效益低下。

其次，自治区高等教育管理体制存在着诸多弊端，造成财政投资职能的“缺位”现象。如自治区政府对高等教育干预得过多、管理得过死的现象依然存在。目前自治区高等院校中，大部分学校对于财政资金无法安排和调配，也就不能使用财政手段有效地对民族地区高等教育事业的方向发展进行有效管理，实际上降低了教育财政投入资金对高等教育的使用效益。

最后，一些重大高等教育科研项目在执行过程中存在与最初预算相差甚大，造成资金浪费现象。近些年来，自治区高等院校的专项科研经费占用大部分事业经费，但仍然存在结余，在报销过程中也缺乏统一的标准，经常出现“虚报”“假报”“凑发票”的现象。高等教育财政管理机制不健全，科研资金在实际使用过程中还存在严重的资金浪费问题，使得高校科研项目难以继续，并且影响了民族地区高等院校师资能力和学术科研水平的提高。

二、宁夏地区高等教育财政投入和拨款方式制约了高等教育的发展

长期以来，自治区高等教育财政投入一直采用“综合定额+专项补助”的拨款方式，这一模式在某些方面虽然具有明显的进步，比如其透明性和公正性得到了改善，但多年的实践证明，这种单一的拨款方式也制约了高等教育的健康发展。随着民族高等教育内外环境的变化，它的一些问题和毛病也逐渐显现。主要表现在：宁夏地区高校与社会市场经济发展的联系较弱。由于政府是教育财政的直接制定和实施者，使得当地高等教育财政单一，缺乏激励机制，这样就导致了宁夏地区高等教育严重同质化。另外，这种拨款模式使得宁夏高等教育只是单纯、片面地强调学术，而缺失了宁夏回族文化多元化的传承和培养。从宁夏高等教育财政性教育经费角度看，仍然是以预算内教育事业费拨款为主。如2014年，普通高等学校教育经费28.37亿元，其中国家财政性教育经费19.67亿元，占教育总经费的69.33%，可见政府依然充当“大包大揽”的角色，致使各高等院校“等、靠、要”的消极思想非常严重，高等教育财政投入依然呈现消极的“输血机制”。

近年来，宁夏的高等教育仍没走向市场经济化的道路，相关校企联合、社会捐赠、教育基金等辅助渠道并未完全发挥其应有的作用；再者，宁夏对教育征收的税费偏低，没有充分发掘教育税收这条教育经费的来源渠道；从非财政性教育经费可以看出，学生缴纳的学杂费是自治区高等教育经费的主要来源。2014年宁夏普通高等院校事业收入4.98亿元，其中学杂费收入3.43亿元，占教育事业收入的68.88%，全国范围内宁夏高等教育学费收费较低，欠费现象比较严重，而且相当部分的学生是免收学费的，并且还能领取助学金，这给本科教育造成巨大财政压力。

再次，近年来宁夏民办本科院校还面临严重融资难的问题。对于广大学校来说，增强竞争力的一个很重要的途径是提高自己的办学“硬件”和“软件”水平。在高校发展的过程中，民办本科院校需要加快完善办学条件和办学环境，单靠学校自身的力量筹集这些资金难以实现。另外，由于政府在学校招生的类型和数量上有着绝对的话语权，一些公办院校在争取生源方面处于优势地位，民办院校难与其竞争，使得教育内部出现了发展不平衡的现象。

调查资料4:

2015年11月18日，宁夏回族自治区某高校会议室。被访者为主管该校的一位教育厅领导、学校副校长和三位教师。

调查者：您认为宁夏高等教育经费在管理体制方面的成效如何？有何不足之处？

副校长：近些年来，宁夏地区在高等教育经费管理体制方面成效显著，高等院校无论从学校规模、教学环境、师资力量等方面都成效显著，但存在的问题主要有：一是仍存在资产重复购置，利用率不高，没有建立资源共享机制；二是重视对硬件设施的投入，轻视对软件的投入，政策限制太多，不符合教育发展规律。

教师：是的，高校是培养高等人才的地方，科学技术是第一生产力，因此，要转变高等教育财政投入的方向，高度重视对高级人才的投入，如提高师资待遇，下重金引进国内外优秀教师资源。只有学校的师资力量雄厚了，才能从根本上提高教学质量。

教育厅领导：“十二五”期间，宁夏高等教育的发展大家都有目共睹，现在硬件设施得到了极大改善，基本上满足了广大教师和科研人员的工作需求和学生的学习需要，但宁夏高等教育在全国与其他发达省份相比，差距非常大，这个差距，关键不是在楼不比其他名校高，或者规模没有其他“985”高校大，真正的差距是教学质量的差距，即软件设施的差距。因此，从“十三五”开始，我们要调整高等教育财政投入方向，改革高等教育财政投入和拨款方式，切实实行高等教育的内涵式发展战略，从引进高等人才、改善师资待遇入手，加强宁夏地区高等教育的软实力，促进高等教育的健康快速发展。

调查者：您对未来五年宁夏高等教育财政管理体制改革方面有何规划和设想？

副校长：在未来的五年中，宁夏高等教育的挑战和机遇并存。我们首先要在改革和创新宁夏高等教育财政管理机制上下功夫，要在高校建立总会计师制度；另外不管是中央财政还是自治区财政，希望能将专项经费支持逐步转为常态性的一般经费支持，尤其是作为西部少数民族地区，不仅要积极争取中央专项经费，更重要的是切实落实民族地区的教育财政自治制度，充分发挥民族区域自治的优越性。

教育厅领导：高等教育最重要的财富在于人才，其次才是物，希望财政管理体制改革更加贴近高等教育的办学规律和宁夏高校的实际，进一步扩大高校财务自主权，建立以人才和学生为中心的财政管理体制。

高校教师：现在宁夏地区高等院校的经费来源太单一，一味地依靠中央和自治区政府也不是长久之计，因此，我们要想方设法发挥高校自身的优势，不断拓宽资金来源渠道。自治区教育和财政部门应当帮助学校建立更多的合理化融资渠道，适时引入PPP^[5]等融资模式，改革高等教育财政管理机制，加快宁夏地区高等教育发展。

从以上访谈材料可以看出，不仅要改进宁夏高等教育财政管理机制，更要从理念和方向上加以调整和改革。在高等教育财政投入的方向和管理模式上，要积极顺应时代的发展和市场经济的需求，不断拓宽高等教育的融资渠道。从目前宁夏的高等教育整体发展情况来看，一方面公办本科院校过分依赖政府财政的拨款方式，缺乏发展创新的动力；另一方面民办教育受政府在财政拨款上的不公平对待，缺乏与公办学校竞争的实力。高等教育作为准公共产品，投资应由地方政府与社会、企业、个人团结协作共同承担，严格按照责、权、利对等的原则，明确界定各自的教育投资范围，调动社会各界的积极性，促进高等教育财政管理体制改革顺利进行。

三、民族地方高等教育财政投入的利用效率阻碍了高等教育的快速发展

高等教育财政投入的利用效率是指高等教育的财政投入与直接产出效益的比例。总体来看，宁夏高等教育财政投入的利用效率比其他发达省份偏低。广义上，我们将资源利用效率的计算是通过投入与直接产出的比例计算而来。从这一方面来看，宁夏地区的教育财政使用效率相对较低。主要原因可以归结为：首先，宁夏与其他地区高等教育院校相比，缺乏开放性和广泛性，换句话说，受传统教育价值观的束缚和外界对于宁夏地区的普遍认知，很难将宁夏地区的教育模式同其他地区一致对待。另外，受到传统思想的影响，宁夏作为少数民族地区，较多关注高等教育中的社会学、民族学相关领域，而在实际科研项目中较少，这就导致了科研项目经费和非科研经费严重不协调。再次，宁夏地区很多学生家庭贫困，而国家对贫困学生扶持力度又明显不足，从而影响了宁夏高等教育的教学质量。

第一，民族地区高等院校长期受历史、地理、文化和落后经济水平的限制，思想观念不够开放、教育理念不够先进和思维不够活跃。如发达地区常见的“校企合作”和“工厂化”的人才培养模式、科层化的管理体制在宁夏地区施行得很少；反之，“工具式”的机械化育人方式还普遍存在，仍然未完全从封闭的教育方式中解脱出来，由此导致民族地区高等教育管理和财政投入资金管理的使用形式与其他地区院校相比，依旧存在思想僵化和行为保守的现象，缺乏灵活性。

第二，国家对民族地区高等教育的财政支持主要针对某些重点高校展开，对一些民族地区贫困学生扶持力度不足；加之长期形成的“上学无用，赚钱第一”的落后愚昧思想，使得民族地区始终存在女生入学率低、辍学率高的现象。

第三，宁夏地区高校无法获得长期、稳定的科研资金支持，严重制约了民族地区高等院校学术和科研的发展。

第四，《中国教师法》中明确规定“对于民族地区高等院校的老师收入方面应给予适当补助和倾斜”，但长期以来此项政策未能很好落实，使得民族地区高等院校的优秀教师流失严重。