宁夏高等教育财政管理机制对高等教育发展的影响

一、宁夏高等教育财政管理机制对高等教育发展的促进作用

近年来，宁夏紧紧抓住国家实施西部大开发战略的历史机遇，深化教育财政管理机制改革，不断加大高等教育投入力度，提升资金管理水平和使用效益，以重大科研教育项目为抓手，多方筹措资金，改善办学条件，扩大学校规模，提高教学质量和科研水平，为高等教育的发展提供了强大的资金支持和物质保障。通过对“十二五”期间宁夏高等教育的经费投入变化和经费来源的差异性进行纵向对比，深入分析高等教育经费从投入到产生效益过程中，经费走向的各个环节以及外部制度调节的现状，可以清晰看出宁夏高等教育财政投入对高等教育的促进作用越来越明显，民族区域自治地方高等教育的发展与高等教育财政管理机制共同发展，进入相互促进的良性循环。民族自治地方建立起的科学严谨的高等教育财政管理机制，不仅能够为高等教育提供更多的资金支持，而且能够最大化地发挥资金使用效益，提高对民族自治地方高等教育的服务能力，二者呈现出相辅相成、协调发展的关系。从近几年高等教育发展的状况来看，高等教育财政管理机制对高等教育发展的影响作用既有积极的促进作用，又有消极的阻碍影响。

调查资料1

2015年10月26日，宁夏回族自治区银川市某高校会议室，被访者为某高校校长、4位财务工作人员。

调查者：您认为宁夏近几年高等教育取得了哪些成就和发展？宁夏高等教育财政管理机制对高等教育发展有什么促进作用吗？

学校校长：近几年，宁夏地区教育事业迈上新的台阶，总体发展水平有所上升，服务地方经济社会能力显著提高。

财务工作人员：是的，大家都有目共睹了，近几年宁夏地区的高等教育发展势头良好，中央和自治区政府对宁夏高等教育的支持力度不断加大，无论是学校规模还是办学条件都比原来改变了许多，基础设施逐渐完善，学校的师资队伍也不断壮大，这一切都得益于高等教育财政的大力支持。

调查者：您认为宁夏高等教育经费使用的成效如何？

校长：逐年加大了对高等教育的投入，进一步完善了学生资助体系，提高了教师工资水平，确保了教师队伍的稳定和学校正常运转，部分学校的办学条件得到较大改善，并取得了初步成效。

财务工作人员：是的，近几年，自从宁夏地区实行绩效工资以来，我们教师的工资待遇也大幅度提升，学校的硬件设施有了明显改善，校园规模不断扩大，学校实验室设备和教学器材也不断更新，老师们都感到很满意；但在软件方面还是投入力度不大，其实大学和大学之间的竟争更多的是软件实力的相互竞争。

另一财务工作人员：是啊，现在国内外的名牌高校，都是师资力量和科研水平的“名牌”，所以我们是否也应加大高等教育软件配置？希望咱们宁夏也可以尽快有西部一流甚至全国一流的名校。

短短的10多年间，宁夏高等教育发展取得了突飞猛进的提升，无论在高等教育的校园规模、教学设备、专业结构、师资水平还是教学质量、办学效益方面均取得了巨大的成就，实现了名副其实的跨越式发展。宁夏高等教育至今已走过了近60年的发展历程，目前全区已形成1所“211工程”高校、4所多科综合性院校、7所普通本科地方院校、4所民办高校、10所高等职业学院、1所部委院校组成的种类齐全、层次较高、结构合理的高等教育体系，从整体来看，宁夏民族地区的高等教育事业发展势头良好稳定。

二、宁夏高等教育财政管理机制对高等教育发展的制约影响

（一）宁夏高等教育财政自治制度缺失

《中华人民共和国宪法》第119条明确规定:“民族自治地方的自治机关自主地管理本地方的教育、卫生、文化、科学、体育事业;保护民族的文化遗产，发展和繁荣民族文化。”《民族区域自治法》第36条规定:“民族自治地方的自治机关根据国家的教育方针，根据法律规定，可以自行制定相关的教育规划、学制、办学方式、教学内涵、教学主旨和招生办法。”

2013年底全区普通本科院校在校学生77429人，其中少数民族学生24038人，占在校总人数的31.04%。现在宁夏和其他民族自治地方一样都是采用根据经济状况考核侧率的方法，当社会各界对教育财政投入的需求增加时，国家就会加大对民族地区的高等教育财政支持力度，加大对民族自治地方重要教育项目的资金投入，这时民族自治地方也会立即增加教育财政投入的数额，但是始终未能构建一个有效机制来确保教育财政投入的平稳向前发展，不能保证《民族区域自治法》中有关教育财政自治的权利充分发挥，从而阻碍了宁夏高等教育财政投入的顺利进行。

（二）中央财政对高等教育的投入总量不足

从20世纪90年代以来，我国的高等教育整体办学方向逐渐由“少数精英教育”向“多数大众教育”转型。在高等教育办学方向的转变过程中，毋庸置疑，国家对民族地区高等教育的财政支援在数额上不断增加，但这部分增长被随之而来的持续物价上涨和招生规模的不断扩大、教育成本的不断加大所抵消，最终，虽然财政投入总量加大，但民族地区高等院校的生均经费仅仅相当于20世纪80年代的一般水平，并未实现实质性增长。2012年后,中央财政选择调整投入方式，依据“全国财政性教育经费投入占国内生产总值的4%”的新准则进行预核算，这对我国教育财政投入实质性改变具有重要意义。但是我们也需要正确看待,“国家财政性教育经费投入占国内生产总值4%”的新准则只是全世界评估整体教育财政投入标准的最低基本点，这个标准不但远远落后于美国、英国、德国等教育发达国家，甚至落后于全球平均水平。例如美国已达到了7%，即将是我国标准的2倍。若是减去普通高等教育财政投入，国家财政给予民族地区高等教育的支持力度将大打折扣，因此民族地区作为全国经济文化相对落后的地区，其高等教育资金匮乏的现象仍没有得到切实有效地消除。^[1]

“十二五”期间，宁夏回族自治区政府用于高等教育的专项资金大幅度增加，然而，宁夏作为全国经济、教育、文化、科技水平相对落后的西部民族地区，高等教育的发展起点低、经验少、起步晚、困难大，随着近几年高等院校招生规模的不断加大，单方面仅依靠政府拨款已远远不能满足宁夏高等教育的发展。宁夏高等教育为宁夏地区培养的是学术性和应用性高等人才，尤其高职教育各种设备的建设费用和实训基地对教学设备的先进性和仿真性要求很高，实习实训中的材料消耗费用也相对较高，因此，高等教育资金投入需求总量也相对较大。近几年来，自治区党委、政府高度重视高等教育的发展，充分认识到高等教育的发展意义和价值功能。自治区政府在教育资金十分紧张的情况下，仍想办法给予大量资金支持，但从长远看，高等院校办学经费总量短缺、经费渠道单一，仍然是制约其可持续快速发展的瓶颈因素，最后的结果是导致高等教育质量整体下降，与其他发达省份的差距不断加大。

（三）高等教育财政投入管理机制不尽合理

多年来，宁夏地区高等教育财政投入的管理体制都是由自治区政府机关一级管理拨款，没有像目前绝大多数发达国家那样设立独立的第三方机构进行拨款，这种由政府直接运作的拨款机制导致一些政府机关掌握了大部分财政拨款权，在很大程度上受人为因素影响，并且主观性强，相对不够公开；加之自治区有关的法律条文不是很完善，从而使国家没有行之有效的监管机制管控民族地区高等院校教育财政的投入过程。民族地区高等院校在得到财政资金拨款后怎样高效利用财政资金，获得怎样的绩效，则缺乏缜密的监督管理体制。近几年，虽然自治区的高等教育财政投入管理体制也获得了部分改变，例如实行了国库集中支付机制，颁布了相应的专项资金管理制度和效绩考核体制，但在教育财政经费的运用过程中，民族地区高校对人、财、物等方面仍然暴露出一些不良现象。例如，国家财政支出在人力方面的不良现象主要体现在某些高校工勤人员、行政管理人员过少，随意用教师顶替；教职工超编、行政人员和教学辅助人员能力不达标；个别管理者只注重经费的使用情况和物的配备，不抓人的利用率，包括教师的业务效率、教学水平等；物力方面的不良现象主要体现在民族地区高校盲目扩大教学规模，添置大量教学器材、设备、仪器，严重超越了实际需要，致使大量教学仪器闲置或利用率极低，甚至有些高校为了利用专项资金，无端购置那些脱离教学实际需要的教学仪器设备，争高档、论排场、讲虚名，造成了教育资金的大量浪费，这些都是高校资金管理使用效益不高的集中表现。财力上的浪费主要表现为对高校的专项资金没有科学合理规划和使用，消耗定额与人员构成、教学设备和仪器的比例配备、经费支出和重复利用之间的对比不合理，没有有效管理、维修、保养设备，需要加强重复利用和保持完好率的能力”^[2]。

另外，尽管在申请该专项资金时，已经做了详细的论证和比较充分的预算，但是资金拨付到高校后却并未发挥出应有的使用效益，有个别项目教育资金连续几年沉淀在银行账户中，未发挥其价值功效，严重影响了资金的循环使用和正常收益。首先，从宁夏地区高等教育专项资金的使用过程来看，近些年中央资助的一个重要项目资金就是地方高校发展专项资金，包括科研创新、实验室建设、教学设备购置、高级人才培养和师资建设，该项资金的数量大、范围广，要求专款专用，不得调剂到其他用途，但在实际执行过程中发现，高校在申请项目时，并未进行详细的规划和论证，只是一味地考虑尽快将资金申请下来，对资金的使用过程和效益状况考虑不周全，资金使用过程中才发现这项资金涉及高校的各个部门和方方面面，需要精细化的资金再分配，很多资金还需要执行政府采购和专家论证才可使用，因此，造成资金的执行过程周期长、见效慢，项目资金迟迟沉淀在银行里无法支付使用，在执行项目后期，大多都会出现部分结转资金，这些结转资金额度虽然不大，但是想要继续使用，还需按照大项目的繁杂程序重新论证报批，费时费力。其次，从涉及高等教育科研经费专项资金来看，它不仅包括财政拨款的竞争性科研经费，还包括校方自主安排的基本科研经费。竞争性科研经费由中央和地方财政共同出资，管理办法和使用形式极其相似。概括地说，竞争性科研的立项步骤经常是多渠道资助和多头申请，导致高校科研专项经费分布失衡、经费结转、结余层出不穷。再次，预算审批过程中，大多数高等院校的科研项目完成周期至少需要2—5年的时间，项目申报和负责人在申请立项时就应当确切地计划出项目经费的使用流程和每一个阶段的工作量和所需资金量。然而，“在科研项目具体操作过程中存在着极大的不确定性，即使进行了精确预算，3—5年的时间也难免因为不可预见的事项而进行调整变更。若不能及时调整预算，达到科研项目的资金预算需求，就会造成资金沉淀和结余。最后，在资金拨付使用过程当中，内部流程繁冗、垫付前期经费不能回转、资金到位延期等多种现象层出不穷，这些错综复杂的情况都会造成超额申请经费或重复申请、预算编制作假、预算资金延迟启用，部分专项经费花不出去造成相应经费浪费和沉淀”^[3]。

（四）高等教育财政投入监督机制不健全

一直以来，宁夏高等教育的财政监评意识比较薄弱，财政投资都缺乏科学、有效的监督机制和激励约束机制，监评主体过于单一。目前宁夏高等教育多采用政府教育财政监评。政府监评虽然具有较大的权威性，但教育财政决策基本上是行政机关单位领导的，直接影响到高等教育财政投入力度和拨付资金量的大小，导致一些政府官员对高等教育的拨款问题人为主观臆断色彩浓厚，缺乏全面、客观、科学的监督评价，至于财政性经费的拨付是否科学合理，是否充分发挥其使用效益，现有的教育财政监督机制也无法及时予以反馈和改进。同时，宁夏尚未构建合理的教育投资效益综合评价体系。健全的教育投资综合评价体系包括政府对高等院校公共投资效益的评价、高等院校自身的严格评价和社会对高等院校的评价。这样做一方面是为政府部门进行下一步高等教育的合理规划和投资重点决策提供科学依据，另一方面也是对高等院校利用有限的教育资源发挥作用进行有效监督。高等院校自身的考核评价可以来自于自身发展中不同阶段的比较，也可以来自于与其他同类院校的横向比较，还可以来自于教师、学生和社会人士等多方面的评价。高校定期地进行自我评价，及时发现问题、研究对策、解决问题，促使高校自身随时关注高等教育财政投入的经济效益和社会效益，高等院校在办学中发挥的社会效益，是一个客观的、综合的、长期的评价结果。“一所高校其良好的社会评价，会给学院的长期发展带来良好的品牌效应，不但有益于提升学校的知名度，而且能够鞭策高校自身不断改进和发展；反之如果社会群体对一所高校予以否定，就会产生强烈的负面效应，给学校的长期发展带来严重的不利因素。

总之，当前宁夏高等教育面临的机遇与挑战并存，一方面，近几年宁夏紧紧抓住国家西部大开发的宝贵机遇，切实结合宁夏民族地区高等教育面临的实际情况，高度重视高等教育的发展，将快速发展高等教育、重点培养优质高层次人才作为发展民族地方社会建设和经济的重要抓手。经过全区各级政府和高校的共同努力，宁夏民族地区高等教育有了明显的改善，人民群众对高等教育的重视程度不断增强，社会企业和私人捐赠连年增加，全社会共同关注民族地区发展高等教育对民族自治地方社会发展的重要性；与此同时，在中央财政和自治区政府的大力支持下，宁夏民族地区高等教育的硬件设施、师资力量、教学规模都有了明显改善和提升，但仍然面临高等教育软件环境不尽完善的状况。如宁夏高等教育的经费大部分还是仅仅依靠财政拨款，而靠高校自身将科学技术转化为生产力和经济效益的能力极为有限，最终造成宁夏高等教育发展的快慢与否，完全被动地依靠于中央和自治区财政，这种“等、靠、要”的被动输血机制，对宁夏高等教育发展极为不利，很大程度影响了高等教育发展的质量和速度。因此，宁夏应积极鼓励和动员全社会共同参与到高等教育的发展过程中，切实实行多元化的教育资金筹集政策，调动高校自身发展的积极性，发挥学术科研的专业优势，顺应民族地区市场经济的发展形势，将“输血机制”尽快转化为“造血机制”，促进宁夏高等教育健康快速发展。

【注释】

[1]施正一：《中国西部民族地区经济开发研究》，民族出版社，2011年，第77页。

[2]谢为熙：《高等教育抓好教学、行政管理基础工作》，广西人民出版社，2011年，第26页。

[3]杨金土：《对发展高等教育几个重要问题的基本认识》，《教育研究》，2010年第6期。