应急处置与救援中的国际合作

时间：2022-09-12 理论教育版权反馈

【摘要】：重大突发事件应对的国际合作机制应该体现人道主义的原则，避免某些国家借国际合作之机，或附加政治条件、干涉别国内政，或扩大势力范围、彰显战略意图。这是重大突发事件应对中开展国际合作的大忌。可见，一旦重大突发事件应对的国际合作背离人道主义的原则，就会面临严峻挑战。在重大突发事件的应对过程中，国际社会应充分发挥联合国的主导作用。这些机构致力于消除自然灾害、人为灾难及人道主义紧急事件引发的严重后果。

6.6　应急处置与救援中的国际合作

“一个国家的响应能力与几个因素有关，包括灾害的易发性，地方和地区的经济资源，政府的组织体制，技术、学术与人力资源的供给。但是，在巨灾面前，国家自身缺少响应能力，这种情况日益增多，并呼唤着外援。影响整个地区的灾害并不罕见，应对需要国际响应机制。”国际合作是应急管理综合性特征在经济全球化时代的新表现，即要整合国内与国际力量以应对可能发生的巨灾。

1.国际合作的原则

从某种意义上说，国际社会处于无政府状态。各国在共同应对突发事件的过程中，虽无一个“世界政府”来约束，但需要有一套“游戏规则”。我们认为，重大突发事件应对的国际合作应遵循以下原则:

(1)预防为主。重大突发事件应对的国际合作不仅要注重灾后的救援援助，也要注重灾前的防范合作，如开展关于重大传染病防控知识的普及与宣传，推行巨灾保险，建立海啸、地震等灾害的联合预警及信息共享系统，进行打击恐怖主义的跨国军事演习等。也就是说，重大突发事件的国际合作要体现于应急管理的全过程。在20世纪90年代，联合国提出了国际减灾10年计划，推动了应急管理从灾害响应导向型向灾害减缓导向型的转变。

(2)体现国际公平与正义。在经济全球化的进程中，发达国家是主导者和主要受益者。在某种意义上讲，它们的发展是以牺牲发展中国家的利益为代价的。在重大突发事件应对的国际合作中，发达国家应该比发展中国家承担更多的义务。这体现了国际公平与正义的原则。

由于经济发展水平所限，许多发展中国家对重大突发事件减缓与准备的投入严重不足，这导致了贫困与灾害之间的互动:因为贫困而脆弱性强，因为脆弱性强而频发灾害，进而造成更加贫困。对此，发达国家应给予发展中国家更多的经济援助，帮助其提高对重大突发事件的抗逆能力。

(3)奉行人道主义原则。重大突发事件应对的国际合作机制应该体现人道主义的原则，避免某些国家借国际合作之机，或附加政治条件、干涉别国内政，或扩大势力范围、彰显战略意图。这是重大突发事件应对中开展国际合作的大忌。2004年，印度洋发生特大海啸，沿岸国家损失惨重。美国提供了价值3.5亿美元的对外援助，其目的之一是向伊斯兰国家示好，以期消除反美主义情绪;日本同时向印度洋地区派出了海上、陆上和航空自卫队，进一步突破了和平宪法的限制，凸显了日本争做政治大国的强烈愿望。印度为了防止美日向南亚地区的势力扩张，拒绝了国际援助。可见，一旦重大突发事件应对的国际合作背离人道主义的原则，就会面临严峻挑战。

(4)标本兼治。在经济全球化背景下，增强国际合作、确保人类的共同安全是世界各国的共同心愿。但是，各国合作、共同应对重大突发事件必须坚持既治标又治本的原则。

以打击核恐怖主义(nuclear terrorism)为例，国际社会必须加强合作，因为:第一，打击恐怖主义事关国际安全，提供的是一种全球公共产品，世界各国均有义务参与、支持此项事业;第二，只有增强全球合作，才能真正控制核技术与核材料的扩散，从源头上遏制核恐怖主义。

但是，在加强打击核恐怖主义国际合作的过程中，相关国际组织及有关国家奉行标本兼治的原则，增强发展中国家和平利用核能的能力，以此来促进经济社会的可持续发展、消除贫困、改善人民的生存条件，从根本上铲除恐怖主义滋生的根源。

(5)充分发挥联合国的主导作用。联合国是世界各国政府间进行集体合作的唯一机构，也是促进全球和平与安全、推动全球发展、保护人权并加强国际法作用的重要场所。在重大突发事件的应对过程中，国际社会应充分发挥联合国的主导作用。“当灾害发生时，联合国立即做出响应，并动态地提供视频、住宅、医疗救助和后勤支持等援助。联合国紧急救助协调员通过人道主义机构委员会对危机做出国际响应，其中包括联合国儿童基金会、联合国发展署、世界粮食署、联合国难民实务高级专员以及其他与事件相关的必要机构。”这些机构致力于消除自然灾害、人为灾难及人道主义紧急事件引发的严重后果。

此外，联合国还将减灾纳入全球可持续发展战略的框架下，通过项目开发来推动灾害的预防与减缓，如鼓励建立预警系统，进行日常的监测与预报，提高地方和地区的应急准备水平。联合国通过的《国际减灾战略》中，将减灾和风险减缓作为自身的核心任务，以提高全球恢复力，并通过一系列的机制来减少经济与社会的损失。今后，我们在对联合国机制进行改革的过程中，应充分考虑重大突发事件对人类生存影响日益加剧这一现实，使联合国成为各国在重大突发事件应对中开展国际合作的平台与纽带。

2.国际合作的形式

从层次和范围上看，重大突发事件应对的国际合作可以分为三种形式:全球合作、区域合作、双边合作。例如，1998年6月，在俄罗斯的建议下，北约总部在和平伙伴关系框架下成立了欧洲—大西洋灾害响应协调中心(Euro-Atlantic Disaster Coordination Center)。该中心负责协调欧洲—大西洋地区的北约及其伙伴国家之间的灾害响应行动。从2001年起，它开始协调各国反恐行动，进行恐怖袭击的结果管理(consequence management)。此外，该中心还起到灾害援助信息共享平台的作用，开展有关自然、人为灾害的国际演习，与联合国人道主义救援办公室、国际原子能机构、世界卫生组织等国际机构进行密切的合作，鼓励各国以双边或多边协议的形式解决跨境往来签证等可能影响救援效率的问题。多年来，该中心参与了全球三十多场针对重大突发事件的跨国救援行动，包括对美国“卡特里娜飓风”、巴基斯坦地震的救援。

但从合作伙伴的性质来说，我们可以把国际合作分为以下三种:一是非政府组织合作;二是救援企业合作;三是政府合作，包括军事合作。通过这些合作，各国密切联系、协同应急，抵御共同面临的威胁。

(1)非政府组织合作

在国际合作中，我们需要发挥以联合国为主的国际组织的作用，也需要借助规模不断壮大的非政府组织的力量。具体来说，在重大突发事件应对中，非政府组织可以提供以下几种资源:一是信息资源。非政府组织可以收集信息，准确提供灾害损失和援助需求情况。二是救援人力资源。非政府组织可以在短时间内调集具有各种技能的救援人员。三是财政资源。非政府组织具有很强的筹资能力，能够迅速地在国内外筹措大笔应急资金。

以红十字会与红新月国际联合会(IFRC)为例，它们在全球拥有众多的成员机构，是各国应对重大突发事件、开展国际合作可依托的重要网络。IFRC的全球重要合作行动包括:降低灾害易发地带社区及家庭的脆弱性，提高其承受灾害影响的能力;增强各国红十字会、红新月会的灾害准备与灾后响应能力，等等。

这样的非政府组织一方面具有国际组织的特征，拥有遍及全球的网络，可以与地方政府结成应急伙伴关系，在重大突发事件中发挥重大作用;另一方面又具有草根组织的特点，组织结构分散化，反应灵活，处置效率很高，且具有独立、中立、人道主义色彩，在一些重大突发事件的谈判中发挥着独特的作用。不仅如此，它们的成员接受了正规的培训，实践经验丰富，敬业精神强，可以从事灾害救助到灾后重建的各种工作。

(2)救援企业合作

在重大突发事件应对的过程中，一个国家可以与国际非政府组织合作，也可以与其他国家的救援公司合作。在国外，紧急救援已经成为一个仅次于银行、邮电、保险业的重要服务型产业，是政府救援的有益与必要的补充。例如，法国“亚洲国际紧急救助中心”(AEA)成立于1984年，总部设在新加坡，在欧洲、美洲、亚洲、大洋洲和非洲建立了22个分支机构。仅在亚洲，AEA就有12个报警中心，主要分布在新加坡，日本，韩国，泰国，越南，缅甸，印度尼西亚，菲律宾，中国内地及中国香港、台湾地区，是亚洲最大的紧急救援网络。

为此，在重大突发事件应对过程中，一国政府可以按照商业化模式，调用国外的紧急救援公司。但是，国外紧急救援公司的行为必须受到严格的法律规范约束和委托人的有效监管，必须实行严格的行业自律。对此，西方国家政府官员、学者也在积极探讨如何使紧急救援公司成为可资信赖的应急处置国际伙伴。

(3)政府间合作

在当前的国际形势下，民族国家仍是国际关系的主要行为体。重大突发事件应对的国际合作离不开民族国家，其形式可能是:国家与国家之间的双边合作;国家参与地区或国际合作等。比如，中国政府高度重视区域间的救灾互助关系，积极推动上海合作组织国家在救灾领域的合作。各国签署了《上海合作组织成员国政府间救灾互助协定》，通过了《上海合作组织成员国救灾合作行动方案》。

军事合作是政府合作的特殊表现形式。近年来，世界主要国家的军队都将更多的目光锁定在非传统安全问题上，承担职责实现了向多样化的转变，反恐救灾等非战斗军事任务明显增多。军队之间在国际维和、人道主义救援、打击跨国犯罪、铲除国际恐怖主义等方面开展了一系列的合作与交流。不仅如此，随着国际交往的日益密切，军队还承担着救助重大突发事件发生地侨民、保卫驻外机构人员安全的职责。这些职责的成功履行离不开当地政府的合作与支持。

3.中国应急管理的国际合作

在新中国成立以后相当长的一个历史时期内，中国不断地向发展中国家提供灾害救助，却拒绝其他国家提供的援助。1976年，唐山大地震发生后，联合国与日本、英国等国都提出给予我国援助。当时我们把接收外援与自力更生对立起来，拒绝了一切国际救灾援助。

改革开放后，我国对国际救灾援助问题逐步解放思想。特别是，1987年大兴安岭发生特大森林火灾后，我国调整了接受国际救灾援助的方针。“我国是从1980年开始接收国际救灾援助的。当时所确定的方针为:‘对联合国救灾署的援助可适当争取，可及时提供灾情(包括组织报道)，情况严重的亦可提出援助的要求。’到1981年改为:‘不主动提出和要求援助，对方主动提出援助又不附加先决条件，可以接受。’1987年又调整为:‘要有组织有计划地向国际社会通报和提供有关灾情、救灾工作资料，有选择地积极争取国际救灾援助’。”

近年来，随着国内外重大突发事件的不断发生，我国密切了与世界其他国家的国际应急管理合作关系。这主要表现在:中国积极参与国际重大突发事件救援，向受灾国提供大量的援助，展示了中国作为“负责任大国”的形象。

2004年，印度洋海啸发生后，中国政府反应积极，向受灾国提供了大量的资金和物资援助，派出了多支医疗救援队和技术救援队等，参加灾害救助、卫生防疫等工作。北京还于2005年1月主办了中国—东盟海啸研讨会，中国还和东盟签署了《建立地震海啸预警系统技术平台的行动计划》。

不仅如此，中国国家地震局、中国人民解放军总参谋部联合组成中国国家地震救援队，参加国际灾害救援。2005年9月，亚洲减灾大会在北京召开，会议通过了《亚洲减少灾害风险北京行动计划》，推动了亚洲区域减灾与灾害救援合作的发展。还有，中国通过上海合作组织加强了与中亚各国在救灾、反恐领域里的交流、联动。

多年来，中国积极参加有利于各国共同应对重大突发事件的国际公约。以打击核恐怖主义为例，2005年4月，第59届联合国大会通过了《制止核恐怖行为国际公约》。此项公约是联合国制订的第13项反恐公约，也是首项打击核恐怖犯罪的专项公约。它要求各国为打击核恐怖行为加强情报交流，加强对本国放射性物资的监管。这为国际社会加强反核恐恢主义合作提供了法律框架。同年9月14日，外交部长李肇星代表中国政府签署了该公约。

2006年10月，“打击核恐怖主义全球倡议”首次会议在摩洛哥拉巴特召开，中国作为该倡议的12个创始国之一参加会议。会议通过《原则声明》，强调:必须制止恐怖分子拥有、运输或使用核材料和放射性材料，防止其对核设施采取任何破坏行为。同年11月，为防范核恐怖主义、促进和平利用核能的国际合作，我国修改《中华人民共和国核出口管制条例》。2007年1月，我国公布了《国务院关于修改〈中华人民共和国核两用品及相关技术出口管制条例〉的决定》，在原条例中增加“防范核恐怖主义行为”的内容。

2008年11月22日至23日，亚太经济合作组织第十六次领导人非正式会议在利马举行。气候变化、防灾减灾成为会议的两个重要的主体。作为一个负责任的大国，中国积极奉行可持续发展的方针，推动全球应对气候变化国际合作，努力寻求国际社会在人才、智力与技术方面的支持，降低温室气体的“生存性排放”。一方面，中国政府成立了以温家宝总理为组长的国家应对气候变化领导小组，发布了《中国应对气候变化国家方案》。另一方面，中国政府提出:各国应该在可持续发展的前提下，坚持《联合国气候变化框架公约》及《京都议定书》的核心机制和主渠道作用，遵循共同但有区别的责任的原则，通过广泛开展国际合作，积极加以应对，保护全球环境。

今后，我们应在突发事件的国际合作中关注以下方面:一是加强与有关国家、区域或国际组织的交流与合作，联合建立预警监测、应急救援等方面的工作机制;二是积极参加国际应急救援;三是与国外应急管理研究机构联合开展项目合作。^[7]

本章小结

本章首先介绍了应急处置的含义、原则、目的与程序。其次论述了应急处置机制中的职责划分、现场指挥、基本流程与主要策略。再次分析了应急处置措施的性质、实施依据和包括自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件在内的非社会安全类突发事件、社会安全突发事件的应急处置措施的不同。最后探讨了应急处置的人力、财力、物资和信息等应急资源的管理以及应急处置中的社会参与机制与国际合作。

关键术语

应急处置　应急处置机制　应急处置基本流程　社会参与

国际合作

思考题

1.什么是应急处置?应急处置应该坚持哪些原则?

2.应急处置程序的基本步骤是什么?

3.应急处置的职责体系是什么?

4.如何实行有效的现场指挥?

5.举例说明一种突发事件发生时应当采取的可行措施。

6.应急处置中各类资源应当如何管理?

7.如何有效进行应急处置中的社会参与?

8.应急处置中的国际合作的必要性与重要性是什么?