中国的灭火与应急救援制度

第一节　中国的灭火与应急救援制度

一、基本情况

（一）灭火与应急救援的法律依据

《中华人民共和国消防法》第36条规定，县级以上地方人民政府应当按照国家规定建立公安消防队、专职消防队，并按照国家标准配备消防装备，承担火灾扑救工作。乡镇人民政府应当根据当地经济发展和消防工作的需要，建立专职消防队、志愿消防队，承担火灾扑救工作。第37条规定，公安消防队、专职消防队按照国家规定承担重大灾害事故和其他以抢救人员生命为主的应急救援工作。法律明确了公安消防队、专职消防队为承担火灾扑救和重大灾害事故和其他以抢救人员生命为主的应急救援工作的责任主体。《公安消防部队执勤战斗条令》〔公安部文件，公通字（2009）22号〕第81条规定，公安消防部队依照国家规定主要承担重大灾害事故和其他以抢救人员生命为主的应急救援工作范围，包括危险化学品泄漏事故、道路交通事故、地震及其次生灾害、建筑坍塌事故、重大安全生产事故、空难事故、爆炸及恐怖事件、群众遇险事件。第82条规定，公安消防部队依照国家规定和上级指令，参与配合处置的范围包括水旱灾害、气象灾害、地质灾害、森林、草原火灾等自然灾害和矿山、水上事故，重大环境污染、核与辐射事故以及突发公共卫生事件。

（二）灭火与应急救援的组织指挥

1.灭火作战指挥　是指灭火指挥员对参战灭火力量和相关单位的灭火作战准备与实施所进行的运筹和调度活动。灭火作战中，各级指挥员通过信息的收集与分析、处置措施的决策、各方参战力量的组织和协调作战行动的控制和灭火战术的合理运用，从而使灭火行动实现最大限度地减少人员伤亡和经济损失的目标。公安消防部队执行灭火与应急救援任务，坚持“救人第一，科学施救”的指导思想，按照“第一时间调集足够警力和有效装备，第一时间到场展开，第一时间实施救人，第一时间进行排烟降毒，第一时间控制灾情发展，最大限度地减少损失和危害”的要求，组织实施灭火与应急救援行动。灭火战术原则是“先控制、后消灭”，“集中兵力、准确迅速”、“攻防并举、固移结合”。灭火指挥机构，是指灭火作战指挥主体的组织结构形式，是作战指挥活动赖以运行的基础。其职能是组织、计划、部署灭火活动，保持良好的作战秩序和协调一致的作战行动。

2.应急救援指挥　公安消防部队应急救援工作坚持政府统一领导、依法履行职能，分级响应、协同作战，快速反应、救人为主，科学施救、规范有序的原则。公安消防部队应急救援的组织指挥应坚持统一指挥、逐级指挥和属地指挥的原则。公安消防部队独立作战时，由本级指挥员指挥。公安消防部队与公安机关其他警种联合作战时，由公安机关统一指挥。由于火灾以外的其他重大灾害事故应急救援工作政策性强、危险性大，需要社会救援力量多，一般需要公安消防部队与公安机关其他警种和社会联动部门或单位协同作战，有的甚至需要跨地区进行大规模救援。如果处理不当，会造成更大的损失和一定的政治与社会影响。因此，重大灾害事故的处置，公安消防部队以及其他相关部门应在地方人民政府统一领导下进行应急救援。

（三）灭火与应急救援的实施情况

在中国，公安消防队在各省、自治区、直辖市建有总队，各市、地、州、盟都建有支队，各县、市、区、旗绝大多数建有大队和中队，形成了覆盖全国的灭火和应急救援力量网络，绝大部分公安消防队实行现役体制，实行军事化管理，24小时昼夜执勤，遇到火灾和应急救援任务能够在1分钟内迅速携带装备出动，科学有效地处置。公安消防队灭火和应急救援不收取任何费用。119为火警专用电话号码，目前，为整合指挥资源，提高指挥效能，全国县（市）公安机关逐步将110、119、122“三台合一”，以后群众拨打110、119、122三个号码中的任何一个均可以投入一个平台。

随着中国工业化、城镇化、现代化建设步伐的加快，各类非传统消防安全问题和致灾因素的增多，现代火灾和各类灾害事故呈现出规模大、时间长、情况复杂、处置难度大的特点，对公安消防部队提出了严峻考验。公安消防部队除参与火灾扑救外，社会抢险救援出动次数逐年上升，救援任务越来越繁重。2008年，全国公安消防部队共接警出动51.4万起，其中承担火灾扑救13.5万起，占总数的26.3%，应急救援和社会救助等37.9万起，占总数的73.7%，出动官兵524.4万人次，出动消防车辆86.4万辆次，抢救被困人员8.8万余人，疏散遇险人员40.2万人。2009年，公安消防部队除火灾扑救外的抢险救援、社会救助等出动所占比重更是达到了75.8%。公安消防队伍已掌握了救生、处毒、排险等抢险救援技术，锻炼了快速反应能力，加之布点广泛，已成为了保障社会安全和紧急处置各种突发灾害事件的突击和攻坚力量。

二、队伍组成

在中国，形成了以公安消防队伍为主体，政府专职消防队、企业事业单位专职消防队、群众志愿消防队、保安消防队等多种形式消防队伍并存的消防组织体制。具体形式分为：

（一）公安消防队伍

是指由公安机关消防机构领导下的从事火灾扑救和应急救援工作的军事化队伍。

1.兵役制公安消防部队　1965年公安消防队员实行义务兵役制，1976年中队以下干部转为现役制，1983年1月公安消防队伍从上至下统一实行现役制，纳入中国人民武装警察部队序列，执行中国人民解放军条令条例和供给标准，享受解放军同等待遇。

（1）普通消防队（站）。是指扑救一般火灾和承担一般灾害事故应急救援任务的公安消防队（站）。普通消防队（站）分为一级普通消防队（站）和二级普通消防队（站）。一级普通消防站建筑面积为2300～3400平方米，配备消防员30～45人。

（2）特勤消防队（站）。是指处置各类化学事故等特种灾害事故、扑救特殊火灾、拯救遇险人员生命等的特殊勤务的公安消防队（站）。特勤消防队（站）建筑面积为3500～4900平方米，配备消防员45～60人。为进一步提高灭火救援攻坚能力，各地消防部门结合辖区灾害事故类型和特点，组建了高层建筑、地下工程、石油化工等专业救援队伍。

2.职业制公安消防队伍　主要是由公安民警组成的消防队伍。广东深圳市于1984年按照“特区特办”的精神，建立了职业制公安消防支队，经费由市财政拨给，人员纳入公安行政编制，授予警衔，享受公安干警待遇。辽宁、黑龙江、浙江、福建、山东等地为缓和消防警力不足的矛盾，也由地方政府出编，招收了一些公安民警充实消防队伍。另外，在铁路、交通、民航公安机关中的消防工作人员也是职业制的公安民警。

（二）专职消防队

主要是指县级以上人民政府投资建设、管理、使用、维护和保障的消防队。此外，还包括单位专职消防队和乡镇人民政府建立的专职消防队。

（1）地方政府专职消防队。是由地方政府投资组建，消防装备、消防人员的工资及消防队的维护费用由地方政府承担。

（2）企业事业单位专职消防队。《消防法》第39条规定，下列单位应当建立单位专职消防队，承担本单位的火灾扑救工作：大型核设施单位、大型发电厂、民用机场、主要港口；生产、储存易燃易爆危险品的大型企业；储备可燃的重要物资的大型仓库、基地；第1项、第2项、第3项规定以外的火灾危险性较大、距离公安消防队较远的其他大型企业；距离公安消防队较远、被列为全国重点文物保护单位的古建筑群的管理单位。消防人员由企业事业单位的干部、职工或招聘的合同工担任，或由保安等安保人员兼职。

（三）志愿消防队

是指由乡镇、机关、团体或企事业组织，以及村（居）民委员会出资建立，根据本区域消防工作需要，在生产组织、民兵组织或基层群众组织的基础上，由本区域或者本单位人员志愿组成，志愿承担本区域或者本单位防火和火灾扑救工作的民间消防组织。《消防法》第41条规定，机关、团体、企业、事业等单位以及村民委员会、居民委员会根据需要，建立志愿消防队等多种形式的消防组织，开展群众性自防自救工作。

《消防法》第42条规定，公安机关消防机构应当对专职消防队、志愿消防队等消防组织进行业务指导；根据扑救火灾的需要，可以调动指挥专职消防队参加火灾扑救工作。业务指导主要包括火灾预防、消防检查、消防宣传、车辆装备管理、火灾扑救等内容。公安机关消防机构还要督促指导专职消防队、志愿消防队建立健全各项制度，开展消防业务训练，组织共同参加消防演练，提高防灭火业务水平。调动指挥消防队包括在公安消防队未到达火场前，先调动起火单位邻近的专职消防队，在扑救重特大火灾时，调动具有某方面专业特长的专职消防队协同作战。专职消防队受公安机关消防机构的调动指挥。

三、装备配备

（一）普通消防队（站）

根据《城市消防站建设标准》〔建设部、发改委文件，建标（2006）42号〕的规定，一、二级普通消防队（站）应配备消防车分别为4～6辆和2～3辆，消防车类型包括灭火消防车、举高消防车、专勤消防车等，共计5大类、17种；应配备灭火器材包括机动消防泵、水带、拉梯等，共计9种；应配备抢险救援器材包括侦检、警戒、破拆等共计7大类、29种；应配备消防员基本防护装备包括消防头盔、灭火防化服、消防手套等，共计11种，消防员特殊防护装备包括消防隔热服、避火服、防化服等，共计32种。

（二）特勤消防队（站）

根据《城市消防站建设标准》的规定，特勤消防队（站）应配备消防车7～10辆，消防车功能和性能均高于普通消防队配备标准；救援类装备包括有毒气体探测仪、军事毒剂侦检仪、可燃气体探测器等侦检类器材14种，警戒标志杆、锥型事故标志柱、隔离警示带等警戒类器材8种，躯体固定气囊、肢体固定气囊、婴儿呼吸袋等救生类器材21种，电动剪切钳、气动切割刀、液压剪切钳等破拆类器材20种，内封式堵漏袋、外封式堵漏袋、捆绑式堵漏袋等堵漏类器材14种，集污袋、手动隔膜抽吸泵、防爆输转泵等输转类器材8种，强酸（碱）洗消器、强酸（碱）清洗剂、公众洗消站等洗消类器材6种，移动照明灯组、移动式排烟机、坑道小型空气输送机等照明排烟类4种；灭火及其他类器材包括脉冲水枪、手抬式移动消防炮、拖车式移动消防炮等17种。

四、人员的业务培训和训练

（一）人员的业务培训

1．业务培训制度　公安消防部队业务教育培训实行以下制度：①组织调训制度。公安部消防局和总队、支队按照职责分工，掌握干部、士兵教育培训情况，及时制定年度调训计划，按照计划组织培训。②“逢进必训、晋升必训”制度。凡新进入公安消防部队和拟晋升的人员都要进行培训。③岗位资格制度。公安消防岗位资格分为一级、二级、三级；灭火救援指挥工作的人员必须具备的资格条件，未取得相应资格的，不得从事灭火救援指挥工作；灭火救援指挥人员拟提任相应职级的领导职务、晋职、调级，应先取得相应等级的公安消防岗位资格，未取得的，不得任用、晋职、调级；各级别人员应当掌握的消防业务知识、消防法律法规和灭火救援等方面的知识。④考核评估制度。公安部消防局、总队分别制定所属教育培训机构的考评办法，并定期对教育培训机构建设及完成教育培训任务情况实施考评。建立健全对干部参训情况的考核制度，严格执行训考分离和不合格复训制度。按照能级管理原则，建立干部个人教育培训档案。

2.业务培训方法　①集中培训。采取以会代训、组织调训等组训形式，对干部和士官的集中培训工作。公安部消防局、总队和支队按照干部级别分别组织培训；士官按照培训大纲要求实行三级培训。②实战训练。围绕不同火灾和救援情况开展实战演练和与多种形式消防队伍及其他社会救援力量的联战联训。③网络教育培训。依托中国消防信息网，建立公安消防部队远程教育培训系统，设置网上消防教育培训课程库，实现各级各类人员网上教育培训。

（二）人员的业务训练

1.训练原则与时间安排　灭火救援业务训练坚持“练为战”的指导思想，贯彻依法治训、按纲施训、科技兴训、从难从严、从实战需要出发的方针，遵循训战一致、科学练兵、注重效益、保证质量的原则。部队年度业务训练分阶段进行，除灭火、应急救援、重大活动保卫和其他勤务活动外，业务训练与政治教育的时间比例为8∶2。入伍训练阶段，新兵训练通常为3个月（54天），业务训练与政治教育的时间比例为7∶3；消防大队警官年度训练时间不少于60天；消防中队、特勤大（中）队士兵、警官岗位专业训练、合成训练的年度训练时间不少于100天；总（支）队机关年度训练不少于30天。其阶段划分，由各总队根据训练任务，结合本单位实际确定。体能训练在全年中安排，原则上每天1小时。

2.训练内容　①体能训练，是指受训人员进行身体素质方面的训练；②心理训练，是指通过有意识的外部和内部的训练活动，对消防人员的心理过程和人性心理进行影响和调节的活动；③现场急救训练，是指掌握在灭火救援现场对伤员实施现场救治，以挽救和维持伤员的基本生命特征，减少其痛苦及并发症的技术而进行的训练；④技术训练，是指为掌握灭火救援装备的使用技能以及其他技术而进行的训练；⑤战术训练，是指将一个战术课题模拟实战背景而开展的多种情况、多种战法演练的训练。技术训练和战术训练是整个灭火应急救援业务训练的核心，体能训练是基础。

3.训练方法　①讲授法，是教员通过生动明确的语言，系统而有重点地向受训人员传授教材内容和有关知识的方法，是理论教学的主要方法之一。特点是概括性强，系统全面，阐述深刻，教学条件受限小，教员的主导作用发挥充分。②演示法，是指教员通过展示实物、教具、示范性实验、示范动作等，以显示真实的或各种现象和过程的一种教学方法。特点是直观性强，能形象地表达抽象的问题，验证讲解的内容，展示事物的发展过程及联系，增强受训人员的印象。③示教作业，是对教学方法的研究和示范，是提高教员组织训练能力的一种教学活动。通过示教作业，统一教学的思想、内容和方法，明确教学重点，提高受训人员独立组织教学的能力。示教作业主要用于动作操作和班（组）战术训练的教学准备。④示范作业，是以标准的动作和科学的传授形式，让受训人员观摩、仿效的教学活动。示范作业通常在训练实施前进行。

4.训练考核　训练考核分为普考、抽考和补考。对训练课目的普考和抽考，通常在课目或阶段训练结束时进行。士兵和班（组）的普考，通常由中队组织，抽考通常由大队以上单位或业务部门组织；干部和建制单位的普考和抽考，通常由上一级及其以上单位或业务部门组织。普考、抽考成绩作为了解、分析和讲评训练情况的依据。单个人员训练课目普考成绩不及格时，可以由普考单位或普考单位的上级组织1次补考，补考成绩为个人该训练课目的最终成绩，但不计入单位成绩。个人有1个训练课目进行过补考的，个人年度训练成绩不能评为优秀。

五、发展方向

随着中国工业化、城镇化、现代化建设步伐的加快，各类非传统消防安全问题和致灾因素的增多，现代火灾和各类灾害事故呈现出规模大、时间长、情况复杂、处置难度大的特点，对公安消防部队提出了严峻考验。通过国家多年来的装备配置和平时的频繁救灾实践，使公安消防队伍已掌握了救生、处毒、排险等抢险救援技术，锻炼了快速反应能力，同时公安消防部队具有点多面广、人员有素、作风硬朗等优势，已具备作为保障社会安全和紧急处置各种突发灾害事件的突击和攻坚力量的条件。这使党中央、国务院看到了这支队伍在应急救援工作方面的强大战斗力，并从战略的高度，把公安消防部队作为在关键时刻能“拉得出、冲得上、打得赢”的抢险救援专业队伍来打造。2009年5月1日施行的新《消防法》，明确了公安消防部队承担以抢救人员生命为主的应急救援职能；目前，在国家级应急救援工作预案中，涉及消防部队参与处置的就有60多个；2009年9月，国务院办公厅下发了《关于加强基层应急救援队伍建设的意见》，要求坚持政府主导、部门联动、重点突破、整体推进，将应急救援工作纳入当地经济社会发展总体规划，大力推进综合性应急救援队伍建设，构建以公安消防队伍为主体、各警种密切协同、其他应急救援专业队伍和地方多种形式消防队伍有效联动的综合性应急救援力量体系。以上法律、政策，为加快基层应急救援队伍建设，整合现有力量，最大限度地发挥公安消防部队的作用，提供了有力的支持，今后几年，将消防部队建设成为政府应急救援的主力军，加速消防部队职能向多功能化方向发展，使其真正成为各级政府组织开展社会救援工作的拳头力量，将是消防部队自身建设的最重要任务之一。