应急处置与救援中的社会参与

6.5　应急处置与救援中的社会参与

政府在突发事件的预警、反应和灾后重建的过程中，发挥着最主要的作用，但仅仅依靠政府的力量并不能做到真正意义上的突发事件应急管理。因此，在强调政府部门突发事件应急管理的快速反应性、责任性、透明性等原则的同时，也要运用公共治理理论，实现政府突发事件应急管理系统参与主体的多元性，最大可能地吸纳社会各种力量、调动各种社会资源共同应对危机，通过明确各自的责任、制订相关政策等手段构成统一的突发事件应急管理系统参与机制。本书所讲的突发事件应急管理的社会参与机制包括以下几方面的内容。

1.突发事件应急管理的社会参与主体构成

(1)非政府组织

作为社会的自发组织体系，非政府组织(NGO)具有众多促进社会发展的功能:推动政策制订的公正性，协助弱势群体及普通大众，落实及促进社会公共利益，监督政府公共政策的实施;整合民间社会资源，倡导社会改革运动，推动公益活动;推动公民参与，唤醒公民意识及塑造公民文化;促进社会整合，满足人类的高级需求等。每一项都和整个社会以及人民群众的切身利益紧密相关，在某种意义上充当了人民大众代言人和公仆的重要角色。由此可见，非政府组织在政府和民众之间起到了协调各方利益、积极促进社会和谐的桥梁作用。

目前来说，非政府组织参与推动社会发展的策略和方式主要有组织公益活动、呼吁公众参与、倡导社会议题、发动宣传教育等，其参与公共政策的过程主要有政策倡导、游说、舆论、自立救济(互助)、策略联盟等。

当然，政府与非政府组织本身性质存在着较大的差异:政府是公共权力的代表机构，具有高度权威性;而非政府组织却是以非政府性、非营利性和奉献性为典型特征。因此，在具体参与危机管理的目标、资源调动、决策过程、危机管理权限等许多方面都存在较大差异。

从表6-1的比较结果可以看出，在具体的某一突发事件应急管理过程中，政府和非政府组织拥有各自不同的资源、组织和社会时，参与危机事件应急管理的目标、身份、地点、方式、运行程序等都存在不同特点。因此，作为两类各具特色的社会组织，政府与非政府组织之间应当互相配合、取长补短、加强沟通、协同运作。

表6-1　政府与非政府组织参与应急管理的异同一览

(2)各种营利性组织

在西方发达国家，政府非常重视各类社会组织，特别是营利性组织在突发事件应急管理体系中的参与作用:一方面它是突发事件潜在的危害对象;另一方面，对于那些大规模的突发事件的应对，政府在调动所掌管的各种公共物资和资源进行突发性危机管理活动时，有可能还得动用各种营利组织的资源，支持政府危机管理活动的需要。营利性组织是除非政府公共组织、社会大众外社会的重要组成力量。相对于非政府公共组织，营利性组织具备更为强大的经济实力和物资储备，人际资源上接触的范围和对象要广于这些公共组织;相对于人民大众，营利性组织又具备更为严密的组织体系和严谨的规章制度。在和政府的互动上，通过日常有关政府部门的指导和监督，可以帮助这些组织建立起良好的应急组织文化氛围，既提高了他们自身抵御危机的能力，也加快了灾后整个社会的恢复重建进度;同时，还实现了通过在物资调配、人员调动等方面与政府部门的良性互动，提高政府和整个社会的危机应对能力的目的。因此，政府应努力开创条件，提供让营利性组织广泛参与到危机管理活动中来的机会，发挥他们的优势和特殊作用，通过寻求科学的互动政策、建立良好的合作关系、明确各自危机应对职责的方式达成统一的社会协作体系。

(3)普通公众

突发事件不仅是对政府能力的挑战，更是对社会整体能力的综合考验。在通常情况下，社会公众是危机事件直接威胁的对象，也可以称他们为直接的“受灾体”。此时，公众的生命和财产安全便成为政府危机管理最为重要的内容，而公众自身的危机意识、危机预防能力和危机应对水平便成为决定政府危机管理质量的重要因素。

①加强危机意识教育。危机造成的一个主要不良影响就是公众的心理恐慌。因此，加强公众的危机意识必须首先要使他们在危机出现时有良好的心理承受能力。与此同时，政府的危机管理体系功能的发挥，也必须有广大公众的参与和积极配合，因此，建立政府危机管理体系也应加强公众的危机意识教育。危机意识教育不是简单地列举可能存在的危机，更重要的是在于公众应对危机的基本常识和做法。除了引导公众正确认识危机，塑造理性平和、自信向上的和谐心理之外，还应教会公众掌握基本的应对危机的方法和措施，学会自救和互救。只要政府和公众一条心，就没有战胜不了的灾难。

②普及危机模拟训练。作为政府危机管理的一项重要内容，在统一社会价值观念，增强社会管理能力，提高社会抗逆水平，健全社会道德约束的同时，政府要更积极有效地通过社会宣传、社会演习等各种方法和手段，最大限度地向公众提供熟悉和学习危机应对知识的机会和平台，从而吸收更多的公众参与到危机管理中来，从源头上提高社会整体的危机应对能力。

2.突发事件应急管理的专职应急机动队伍

突发事件需要训练有素的人去应对。人既是组织的主题，又是资源的主题，任何先进的救援仪器都是由人来操纵和支配的。要通过配备各类先进的救援器材和装备，提高应急装备和技术水平，制订应急处置专业技术方案，提高组织协同和各专业保障单位的能力，提高快速反应和执行任务的能力。各级政府应花费一定的成本对应急决策、应急执行等系统的骨干成员开展有目的、有计划、有系统的实用技术培训和模拟实战演练，使他们能够掌握应对各类应急突发事件的扎实功底，以便在将来可能发生的重大突发事件面前处变不惊、指挥若定。平时也应做好相应的物资储备，做到有备无患。

3.突发事件社会动员机制

突发事件社会动员指应对突发事件时，各级政府、社会团体、企事业单位在政治、经济、科技、教育等方面统一组织的动员准备、实施和恢复活动。政府依据突发事件的危险程度、涉及范围、人员伤亡等情况，确定社会动员等级，报请上级部门批准。相关应急部门负责属地社会动员工作，包括宣传教育、制订社会动员方案、组织实施和协调各部门开展工作，在启动属地区域应急处置预案时发布社会动员令，向社会公众发布灾害信息，实施现场动员，提供有关保障，组织人员疏散、隐蔽和隔离等。政府是参与突发事件应急处置的主力军，但考虑到我国的国情以及应急工作的实际需要，可以大胆探索市场经济体制下拓宽应急思路的可行方法。根据国外经验，可以充分发动民间力量参与应急事务的处置，政府可以通过政策引导、经费资助、规范指导等多种途径使民间应急力量得到发展壮大，成为政府应急力量的重要补充。同时，应特别重视基层和各项基础工作，做好社区、农村、学校、医院、企事业等基层单位应急管理工作，提高基层应对突发事件的处置能力。广泛宣传和普及公共安全知识、应急管理知识、灾害知识、防灾救灾和自救知识，提高公众参与应急管理能力和自救能力。

4.突发事件应急管理的传媒环境

正确的思想舆论导向在实现和谐社会的事业中起着旗帜指引的作用。在现代信息社会中，大众传媒在塑造公众价值观念、强化公众意识、反映和引导社会舆论等诸多方面都发挥着巨大的作用。可以毫不夸张地说，媒体的社会传播效果直接影响着政府管理的能力和绩效，直接影响着一个社会的风气和政治稳定。

随着科技的进步，媒体的类型越来越呈现出多样化发展趋势，既有报纸、杂志等纸介媒体，又有广播、电视等电子媒体，还有互联网、手机等网络媒体。在危机事件肆虐的现代社会，公众的心理是十分脆弱的，他们需要强大的政府。如果此时社会流言已经出现，政府就有必要通过媒体告知一些必要的内幕，以维护政府在危机处理中的形象。通过媒体的正确宣传，才能降低社会恐慌，安抚民众。

(1)建立由政府宣传教育部门、媒体和社会相关培训教育组织共同参与的多层次传媒网络。在危机事件报道上，政府应允许媒体、社会相关培训组织等参与到其中，既最大限度地调动社会的力量营造和谐传媒环境，完善危机应对机制中的媒体网络，又可以加大政府相关部门对这些组织的监督管理力度，真正使他们发挥应尽的作用。

(2)继续完善信息公开制度，变“堵”为“疏”，实行积极的新闻约束。新闻发言人、新闻发布会等信息公开制度一方面是政府控制新闻传播的手段，另一方面也是政府并通过新闻界和公众进行沟通的方式。新闻发言人制度是政府从自身立场出发，根据社会的需要、公众的需要以及危机管理进程的需要，设定政策议程以此对传媒议程和公众议程进行引导的一种有效手段。

(3)牢牢掌握主流媒体，进行正确的舆论引导。主流媒体具有巨大的社会影响力，是新闻界的领头羊。在对主流媒体的行为进行约束时，必须强调加强对危机管理活动的正面报道，通过主流媒体的声音，树立政府的形象并鼓励公众在政府的领导下信心百倍地迎接挑战。

(4)通过媒体加大社会危机意识教育，增强社会抗击灾害水平。提高全社会的危机应对水平，首要的是必须在全社会树立正确的危机意识，未雨绸缪，这就有赖于充分发挥媒体的信息传播和社会扩散功能。每一次危机爆发后，都要号召公众认真总结经验教训，最大限度地杜绝和减少危机的再次发生。同时，运用现代先进媒体技术支撑，通过学校教育、公务员培训、社会公益宣传等，提高社会整体的危机应对能力和灾害恢复能力。

5.突发事件应急管理的区域合作机制

电子信息和通信技术以及交通事业的迅猛发展将不同区域的人们紧密地联系起来，随着危机事件波及地理空间的多元化，加强区域间的沟通已是大势所趋。这不仅是资源得到优化整合的良好契机，也是增强区域竞争能力、加快区域建设的重要举措。

(1)开通城际间(特别是临近城市、省份)反危机专线，及时发送危机通报，警醒公众做好防范潜在危机的准备工作，并及时得到他人提供的物质和技术上的支持，为有效控制危机的蔓延和恶化争取宝贵的时间。

(2)创办城际间、国际间危机交流网站，运用现代通信技术及时向外界发布危机信息和背景资料，加强技术上的交流和合作，可以创建共享的危机信息数据库，任何城市和地区的先进经验和做法都可以在网上公布，为受灾地区和人民出谋划策，提供建设性的意见和建议。

(3)定期邀请各个城市和国家的有关专家和学者，也可以是危机管理的职能部门，开展学术讨论和经验交流会，不断更新国际危机管理的指导思想和管理理念，调整和改革落后的危机管理的制度和体系，为各个国家和地区创造互相学习和交流的机会。^[6]