政治腐败现象的存在是政治不文明的首要因素

第一节　政治腐败现象的存在是政治不文明的首要因素

党员干部的权力是党和人民赋予的。只有确保权力是用来为人民谋利益，服务于公共领域，真正代表最广大人民群众的根本利益，才能有党群关系、干群关系的亲密和谐。中国共产党历经革命、建设和改革，已经从领导人民为夺取全国政权而奋斗的党成为领导人民掌握全国政权并长期执政的党，已经从受到外部封锁和实行计划经济条件下领导国家建设的党成为对外开放和发展社会主义市场经济条件下领导国家建设的党，处于新的执政环境中。经济市场化、利益和价值观念的多元化、社会分层化和对外开放的不断发展，对执政党的执政能力提出新的考验。当前，公共政治权力部门化、资本化甚至私有化等权力异化现象的存在，以权谋私、权钱交易、权色交易等腐败现象尚未从根本上得到遏止，严重践踏着社会的公平正义，破坏党群关系、干群关系，已成为影响和谐社会构建的首要因素。

一、政治腐败及其特点

根据2006年“两会”调查的“群众关注十大焦点”，被排到首位的是“反腐倡廉，严惩腐败”。而2009年“两会”结束后，在某网站推出的互动平台上，网民选出了本次“两会”最受关注的十大提案议案，反腐占了两席。当前和今后可能引起社会冲突、影响社会稳定的最大问题是腐败，这也是导致社会最不和谐的声音、最不和谐的行为、最不和谐的矛盾。老百姓最痛恨的是特权和腐败；社会反映最强烈的是特权和腐败；影响政党与政权根基的也是特权和腐败。

(一)政治腐败存在的现状

腐败是指国家公职人员个人或其所在单位利用自身所掌握的公共权力或资源谋取私利(包括单位利益)的各种行为，简称为以权谋私。何增科在《中国转型期的腐败与反腐败问题研究》中将腐败的构成要素分为五方面：一是腐败行为的主体，通常是公职人员；二是腐败行为的动机或目的，通常是追逐私人利益；三是腐败行为的手段，通常是凭借机构或职务上的便利；四是腐败行为的方式，通常是非规范地运用或滥用公共权力；五是腐败行为的后果，通常是公共利益或公民权利受到侵害(见下表)。^[1]

中国转型期腐败行为的构成要件

从一些国际组织运用主观测量法对世界各国腐败状况的分析来看，我国的腐败现象比较严重。胡鞍钢教授和他的博士生过勇就四个国际组织五种腐败评价指标即透明国际的清廉指数和行贿指数、世界银行的腐败控制指数、世界经济论坛的全球竞争力报告(GCR)指标、瑞士洛桑国际管理学院的世界竞争力年鉴(WCY)指标进行了综合分析，得出的结论之一是中国已属于世界上腐败比较严重的国家之一，他们用图表加以说明：

1980—2001年透明国际关于中国的清廉指数^[2]

我国在五种腐败指标中的排名情况^[3]

(二)政治腐败的类型

我国转型期政治腐败可以根据不同的标准划分为不同的类型，我们将根据这些不同的标准多角度地透视腐败行为。目前被中国有关部门归入消极腐败现象范畴的现象包括四大类：1.国家工作人员的职务犯罪，特别是其中的经济犯罪。2.部门和行业性以权谋私的各种不正之风。3.利用公款进行的奢侈性消费和挥霍浪费的不正之风。4.党员干部腐化堕落、道德败坏行为等。

经济学家胡鞍钢从经济学角度做了如下四种划分：寻租性腐败、地下经济腐败、税收流失性腐败、公共投资与公共支出性腐败等。第一种是寻租性腐败，指为获取纯粹转移所花费的稀缺资源以及垄断、管制和其他相关制度及实践带来的传统净损失。在中国，价格双轨制、经济特权和经济垄断权、进口高关税和进口配额、政府对某些地区或集团的“优惠政策”，常成为寻租性腐败的土壤。第二种是地下经济腐败，指未向政府申报和纳税，政府未能控制和管理，其产值和收入未能纳入国民生产总值的所有经济活动，可具体分为非法的地下经济活动，如走私贩私、毒品生产、运输及其黑市，地下工厂生产的假冒伪劣商品；合法经营取得非法收入的经济活动，如部分或全部收入隐匿不报，逃避税收，以及其他未统计的地下经济，如私下交易等。第三种是税收流失性腐败，是指违反公平竞争的各种合法性税收减免以及对海关税收等部门官员贿赂、收买、与其勾结分赃等方式引起的海关税收和其他税收的流失，前者是以合法的形式，但是相当于一种租金，被减免税的企业或个人从中获益；后者为非法性收入。需要指出的是，并不是所有的税收流失都是源于腐败，两者具有交集。第四种是公共投资与公共支出性腐败，在中国还包括国有经济投资(指国有企业和国有事业单位投资)、政府采购合同、政府其他公共支出，包括由政府资助的机构(学校、医院)在支出中的腐败损失。这既是一种经济腐败又是一种政府腐败，中国许多重大的腐败带来的损失常常发生于这些领域。^[4]

何增科则是这样对其进行分类的：1.根据腐败行为主体的性质和数量，可以将腐败区分为个体腐败和群体腐败，后者是指某个或某些单位的公职人员大规模地或集体性地从事腐败活动，诸如“窝案”、“串案”、单位犯罪、部门或行业性以权谋私行为等就属于群体腐败的范畴。2.根据腐败行为主体的层级分布状况，可以将政治腐败区分为高层腐败(省部级以上官员)、中层腐败(县处级以上)、基层腐败或低层腐败。3.根据腐败行为发生的领域或部门，可以将腐败区分为政治和行政领域的腐败、经济领域的腐败和社会领域的腐败，并可在每一领域中进行细分。4.根据腐败行为动机的不同，可以将政治腐败区分为逐利型腐败、徇私型腐败和因公型腐败。5.根据不同形式腐败的制度性成因的差异，可以将政治腐败区分为传统型腐败、过渡型腐败和现代型腐败。6.根据腐败交易中各参与方的得失情况，可以将腐败区分为互惠型腐败(又称交易型腐败)、勒索型腐败。7.根据腐败行为违法违纪程度和直接危害程度，可以将腐败区分为轻微腐败、一般腐败和腐败犯罪，后者又可细分为普通腐败犯罪和严重腐败犯罪。8.根据领导层、官员和民众对各种腐败行为的宽容程度排序，可以参照美国学者海登海默的分类法将腐败区分为白色腐败、灰色腐败和黑色腐败(见下表)。^[5]

中国转型期政治腐败的类型划分

对于我国当前腐败的表现形式也有不同的衡量标准，按照中纪委监察部、最高人民检察院等反腐败部门的总结，目前比较流行的一些腐败形式为：“一把手腐败”、“用人腐败”、“司法腐败”、“公贿”、部门或行业性不正之风、公款消费、“(公共)工程腐败”、“购销腐败”、“审批权腐败”、新闻出版教育学术等领域腐败等10种类型。

许连纯等在《中国现代化进程中的腐败问题研究》中将我国当前腐败犯罪的动向和表现形式归纳为以下20条：1.党员干部违法违纪案件增多。2.腐败的渗透面不断扩大。3.涉案金额越来越大。4.“集体腐败”现象。5.高官腐败现象。6.59岁现象。7.“一把手”现象。8.司法腐败现象。9.工程腐败现象。10.色情腐败现象。11.“前‘腐’后继”现象。12.教育腐败现象。13.“腐而不败”现象。14.“笑廉不笑贪”现象。15.买官卖官现象。16.贪内助现象。17.贪官善于作秀和包装现象。18.贪官年轻化现象。19.小人得志现象。20.文凭腐败现象。

这表明现行的政府治理结构和治理方式还存在着严重缺陷，同时也指明了对政府治理结构和治理方式进行改革和创新的着力点之所在。

(三)政治腐败的主要特点

北京市纪委课题组编写的《我国经济转型时期腐败滋生和蔓延的特点、原因和对策》将新形势下腐败的特征归纳为：1.腐败行为主要存在于行政权力干预经济活动的领域。2.腐败行为集中在作为体制转换交汇点的国有企业。3.腐败行为集中在监控系统的乏力部位。4.腐败行为集中在人、财、物供求的关键环节。5.官员和国有经济领域人员是被腐蚀的主要对象。

何增科从腐败构成要件对转型过程中政治腐败的发展演变呈现的特征进行了如下的归纳^[6]：1.个体腐败和群体腐败并存，群体腐败呈上升趋势。2.腐败行为主体正在从基层向中层和高层领导干部蔓延。3.腐败行为已经从改革开放之初的一般经济管理部门扩散到了党政领导机关、组织人事部门、行政执法机关和司法机关等要害部门。4.就腐败行为的动机来看，因公型腐败、徇私型腐败和逐利型腐败同时存在，其中逐利型腐败呈恶性发展的趋势。5.就腐败行为的制度性成因来看，传统型腐败、过渡型腐败和现代型腐败同时并存，其中以过渡型腐败为主。6.就腐败交易双方利益情况来看，互惠型腐败有演变为勒索型腐败的内在趋势。7.就腐败行为的后果来看，轻微腐败和一般腐败大量地发生，普通腐败增长势头不减，重大腐败犯罪或者说腐败大案要案呈现上升趋势。8.就公众对腐败的宽容程度来说，出现了“两头热，中间冷”的局面。领导层和一般民众对许多腐败现象的看法是一致的，认为它们应属于黑色腐败或者至少是灰色腐败，应当受到舆论的谴责和法纪的制裁，但许多官员把黑色腐败变成了灰色腐败甚至白色腐败，进而认为灰色腐败和白色腐败不是腐败，在这种态度支配下不少腐败分子缺乏犯罪感和羞耻感，腐败案件的查处也是阻力重重。

二、政治腐败的危害性

当前，在党内和社会上存在的腐败现象，严重损坏了党和政府的形象，损害了人民群众的切身利益，使干群关系紧张，在个别地方甚至激化社会矛盾，引发群体性事件，成为社会经济发展的绊脚石，阻碍社会发展的步伐，是我国当前社会不和谐的首要因素，严重破坏和极大地阻碍着社会主义和谐社会构建的进程。具体表现为：

(一)腐败阻碍了经济的增长与发展

第一，腐败阻塞经济增长的渠道。如造成人才的不合理配置，扭曲了企业的发展和非官方经济的增长；因腐败产生了被不诚实的高层官员操纵的机会，从而会导致公共投资不合理，降低了公共税收；腐败扭曲了政府支出的结构，降低了政府投资特别是在基础设施投资方面的效率。目前腐败已对中国造成重大的经济损失，初步估计，在20世纪90年代后半期，仅几种主要类型的腐败所造成的经济损失和消费者福利损失平均每年就占全国GDP总量的13.2%～16.8%。^[7]第二，降低投资。来自一些国家的大量证据表明，腐败显著地减少了国内和外国投资，对于一个腐败国家来说，如果将腐败水平降低到新加坡的水平，那么这个国家对外国投资的影响，与将企业边际税率降低20个百分点具有相同的效果。国内外经验表明，反腐败有助于创造良好的投资环境，吸引外资和私人投资，提高投资率，进而促进改革增长。

(二)腐败加剧了社会不公带来的矛盾

不劳而获，少劳多获；多劳少获，甚至劳而不获；同劳不同获，以及其他的社会不公，如起点不公、机会不公、待遇不公、规则不公、结果不公等无不与腐败有关，影响了社会不同群体对制度正义的信心。对某些行贿者和受贿者而言，腐败可能具有“润滑剂”的作用，但对全社会而言，腐败却不会创造新的社会财富，只是将大量的社会财富从广大消费者手里转移到少数垄断生产者手中，将大量的国家财政收入和支出、国有资产、公共资源转移给少数腐败分子、特殊利益集团及其利益相关者。这既对中国的经济增长和社会发展及人民生活福利产生了巨大危害，同时也对中国的社会稳定、长治久安构成了巨大隐患，腐败成为人与人之间关系紧张的重要根源。

(三)腐败破坏了社会主义和谐文化的构建

建设和谐文化，是构建社会主义和谐社会的重要任务。社会主义核心价值体系是建设和谐文化的根本。所谓和谐文化，“就是人类社会在历史发展中形成的以和谐为思想内核和价值取向，融思想观念、理想信仰、社会风尚、行为规范、制度体制于一体的一种文化形态”^[8]。它包含社会发展的基本理念和理想追求，也包括对社会发展的总体认知和评价，还包括社会发展的实践取向和制度构建。建设和谐文化，社会成员人人有责。但由于领导干部的特殊的社会地位和社会角色，他们的思想行为在社会成员中起着示范和表率作用。当前，有些党员干部在思想上被教条主义、本位主义、利己主义、金钱至上的枷锁束缚了头脑，或理想信念动摇，或党性观念淡薄，或不思进取，产生小富即安，小进则满的情绪，或创新意愿不足，精神状态保守萎靡。他们在人格上具有双重性，言行不一；在行为上把人民赋予的权力作为自己谋私的手段，大肆侵吞公款，贪污受贿，生活腐朽糜烂，品德低下，把人民群众的疾苦置于脑后，把党群、干群关系变成“油水”关系。这些腐败现象不仅严重践踏了社会主义核心价值观，引发了部分社会成员的效仿，毒化了社会风气，而且破坏了和谐的人际关系和讲诚信、讲正义、讲公平和积极健康的和谐社会氛围的形成。

三、导致政治腐败的主要原因

(一)体制、机制和制度的不健全是导致腐败等政治不文明现象蔓延的制度原因

新中国成立以来，我国在经济上实行高度集中的计划体制，在政治上推行高度集权的领导体制，在文化上形成了僵化的意识形态管理体制。这些高度集中的管理体制强化了权力的过分集中，助长了官本位意识、人治意识和腐败等现象。自我国确立社会主义公有制的经济制度以来，政府掌控了所有物资资源并垄断了全部的经济活动。在没有对政府官员进行有效监督的情况下，客观上成为腐败滋生最大的基础。之后，沿用多年的计划经济体制被打破，社会主义市场经济体制尚不完善，新旧体制转换中的缝隙和漏洞为腐败现象的蔓延留下了空间。此外，政府的传统职能也没能随着经济改革的步伐而转变，行政权力缺乏制约和监督，以民主建设为中心的政治体制改革滞后，权力继续过多地介入市场为腐败提供了“土壤”。

根据近些年来中纪委全会的工作报告和最高人民检察院的工作报告，每种腐败形式的流行背后都有着深层的制度性原因：1.一把手腐败的流行，反映出现行领导体制和权力运行机制中权力过分集中，缺乏有效的监督制约，缺乏透明度等弊端。2.用人腐败彰显出现行干部人事管理制度在干部任用上缺乏民意表达机制和由少数人选人的弊端。3.行政执法和司法腐败的原因在于现行体制缺乏必要的独立性和监督。4.公贿反映出现行的政府管理体制中财权和事权过于向上集中的弊端。5.基层政权腐败说明现行政治体制中基层权力的获得和运用机制规范化程度较低。6.审批权腐败反映了现行审批制度中审批事项过多、审批手续繁琐、审批权集中于个人的弊端。7.寻租性腐败在于现行经济管理体制中政府干预和保护过多。8.垄断性腐败反映现行公共服务供给体制中存在的行业或部门行政性垄断的现实。9.税收流失性腐败反映出现行税收征管体制中税收减免开的口子太多并且政出多门的弊端。10.公共投资和公共支出领域的腐败反映出现行财政投资管理体制中财权分散监管乏力的状况。

(二)官员们在认识上的偏差是导致腐败现象蔓延的直接原因

近些年来，随着我国社会利益结构的逐渐分散化、多元化，随着一些政府及其工作人员利益意识的日益激发，一些原本应该为公众利益服务的政府部门，正在千方百计地利用手中的公共权力，从事各种实际上的营利活动。他们对政治权力资源的公共性与私人占有性这一矛盾的不正确认识致使公共权力出现了异化。具体表现为：一是由于极左意识形态的纠缠，把权力结构本身的工具性与其承载的阶级利益和意识形态的目的性混为一谈，利益驱动使其倾向于追求权力的无限扩张，权力非法扩张的一个主要形式就是腐败。二是对经济发展与政治改革内在的一致性认识不足，在某些基层组织权力运作问题积重难返的情况下，仍固执地以为经济上去了，一切问题都可以迎刃而解。三是权威道德化评价对制度建设迫切性的遮掩。一旦高级官员腐败的道德黑箱被曝光，“以身作则”的负面影响也因此暴露无遗，一批自暴自弃的小人物步其后尘。四是对国情的保守性理解，无视人民民主参与意识的觉醒和现代通信手段所提供的条件，使“国情”往往成了敷衍塞责、拒斥对权力予以督导的遁词。有些人至今仍缺乏直面权力异化的客观性和普遍性的政治勇气和心理准备，把权力腐败归咎于个人的私德失检(如“放松世界观的改造”、“个人主义膨胀”)，或是外在因素的诱导(如“经不住西方资产阶级思想的腐蚀”)，而不愿承认即使在社会主义条件下，无节制的权力本身就有促使人的世界观恶化的天然倾向，也有异化的内在可能。^[9]

四、反腐倡廉，提高党的执政能力建设

党风正则干群和，干群和则社会稳。加强政治文明建设，就是要反腐倡廉。反腐倡廉是加强党的执政能力建设和先进性建设的重大任务，也是维护社会公平正义和促进社会和谐的紧迫任务。只有坚持反对腐败，才能实现以优良的党风促政风、带民风，营造和谐的党群干群关系，促进社会主义和谐社会的构建。2007年1月胡锦涛在中纪委第七次全体会议上发表重要讲话，深刻阐述了加强领导干部作风建设的极端重要性和紧迫性，强调要认真解决领导干部在思想作风、学风、工作作风、领导作风、生活作风等方面存在的突出问题，在领导干部中大力倡导八个方面的良好风气，全面加强领导干部作风建设，为和谐社会进程中的政治文明建设提供了有力保障。

(一)坚持社会主义核心价值体系，加强思想政治教育^[10]

思想政治教育的核心是理想信念教育。当前，理想信念教育就是要启发、引导、教育人们超越个人、家庭、群体的狭隘界限，认同、接受、实践我们党所提出的我国社会的发展目标，弘扬中华民族的精神与追求，为实现中国特色社会主义的共同理想，为建设社会主义和谐社会而努力。具体应从以下三方面开展工作：

一是要加强对领导干部的思想政治教育和党纪国法教育，不断夯实廉洁从政的思想道德基础，筑牢拒腐防变的“不愿腐败”的思想道德防线。克服消极腐败现象，最根本的是解决世界观、人生观、价值观问题，理想信念和道德是思想和行动的“总开关”、“总闸门”。理想的滑坡是最致命的滑坡，信念的动摇是最危险的动摇，道德的堕落是腐败的前奏。在现实中，一旦理想信念丧失，道德堕落就必然导致腐化堕落。当前最紧要的是进行理想信念、职业道德、社会公德和党纪国法的教育。通过理论学习、典型教育、警示教育等多种途径，教育领导干部用马克思主义武装自己的头脑，坚定理想信念，牢固树立正确的世界观、人生观、价值观、权力观、利益观和地位观，坚持社会主义核心价值体系，深入践行社会主义荣辱观，严格执行党的纪律，做到自重、自省、自警、自励。

二是要全面加强领导干部的作风建设，弘扬新风正气，抵制歪风邪气。要大力倡导勤奋好学、学以致用，坚持理论联系实际的马克思主义学风，牢固树立终身学习的思想，提高构建社会主义和谐社会的能力；要大力倡导心系群众，服务人民，真抓实干，务求实效，始终坚持党的群众路线，多办顺应民意、化解民忧、为民谋利的实事；要大力倡导顾全大局，令行禁止，发扬民主，团结共事，秉公用权，廉洁从政，严格执行民主集中制的各项制度规定，自觉接受党组织、党员和群众的监督；要大力倡导艰苦奋斗、勤俭节约、生活正派、情趣健康、讲操守、重品行的作风，注重培养健康的生活情趣，保持高尚的精神追求。

三是要加强对广大人民的反腐教育，深入推进廉政文化建设。要注意从青少年开始抓起，抓好各类人群的防腐、反腐教育，大力培植“以腐败为耻、以廉洁为荣”的价值观念和舆论环境；保护和鼓励人民群众的反腐的热情和积极性，提高人民群众的维权和监督意识，在全社会倡导“反对腐败、人人有责”的社会氛围。

(二)坚持制度创新，配置科学、程序严密的权力运行机制

制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性，必须依靠制度创新从源头上预防和治理腐败。邓小平从总结历史经验教训、防止出现大的失误，特别是避免出现像“文化大革命”那样的悲剧重演的高度，提出了要从制度上将权力的运作纳入法制化的轨道。他说：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”^[11]他的这一关于权力制约的思想具有很强的针对性和前瞻性，具有十分重要的现实指导意义。

一是要按照“民主决策，相互制约”的原则推动分权化改革，避免权力的过于集中。要根据新的情况合理划分中央与地方各级政府的职责权限并用法律的形式加以保障；在坚持党的领导的前提下对同级党委、政府、人大、政协、司法机关之间进行明确的职责分工，保证同级党委、政府、人大、政协、司法机关依法履行自己的职责；要按照民主集中制的集体领导和个人分工负责相结合的原则，进一步明确领导班子内部分工，坚持重大问题由集体讨论决定，防止“一把手”个人说了算，要切实做到各司其职，各有其权，各负其责。

二是要按照“公正公平，阳光透明”的原则规范行政权力运行的程序，解决权力运行过程中的随意性和滥用问题。要进一步推动党务公开、政务公开，在严守党和国家机密的前提下，对领导干部的职责、权限以及决策内容、形式、程序等事项，在适当范围内进行公开，接受干部群众的监督，切实纠正某些领导干部在执行规章制度上搞特殊化和“制人不制己”的行为，继续深化干部人事制度、司法体制和工作机制、行政审批制度、财政管理制度、投资体制、金融体制等方面的改革，打破权力的神秘感，杜绝暗箱操作。

三是要强化责任约束、坚决执行和不断完善问责机制，实现行政执法从“权力行政”到“责任行政”的转变。现代政府是责任政府，全心全意为人民服务、对人民负责是党的宗旨，因此要建立和完善党代会对党员、人代会对选民负责任的制度体系，要健全党委会及其常委会对党代会、一府两院对人代会及其常委会负责任的制度体系，不断强化党政官员的问责制，特别是实行过错责任追究办法，对破坏法律规则、滥用行政执法权力者进行严厉惩戒，这不仅保证了法律规则得到贯彻实施，而且也是预防腐败、取信于民的主要举措。

(三)完善监督体系，形成一张反腐倡廉的合力网

加强监督是反腐治本措施的重要一环。只有全员反腐、全员拒腐，形成一张反腐倡廉的合力网，才能真正克制腐败，政治文明建设才有希望，社会才能和谐发展。因此，现在要做好以下几方面的工作：

一是要加强党内监督。实行党代会常任制，完善党委会向党代会报告工作的制度；通过完善上级纪委的派出制度和上级党委对下级的巡视督察制度，加强上级对下级的监督；进一步明确和规范党委会及其常委会的职责范围、议事规则和决策程序；认真实行领导班子民主生活会制度，加强领导班子内部的同级相互监督；坚持实行党内民主，完善选举和罢免制度，加强下级对上级的监督。

二是要加强权力机关和民主党派的监督。要认真落实《各级人民代表大会常务委员会监督法》，进一步完善现有的监督机制，明确人大监督的职责权限和手段，规范监督程序，发挥人大的监督作用；要强化司法机关内部和同级行政机关之间的相互监督制约；要不断探索和完善新时期民主党派对执政党民主执政进行监督的机制。

三是要加强群众监督。邓小平早就提出：“要有群众监督制度，让群众和党员监督干部，特别是领导干部。凡是搞特权、特殊化，经过批评教育而又不改的，人民就有权依法进行检举、控告、弹劾、撤换、罢免，要求他们在经济上退赔，并使他们受到法律、纪律处分。”^[12]当前特别要保护公民举报腐败的权利，完善信访制度、行政复议制度、行政诉讼制度和国家赔偿制度等，创建快捷、便利、保密、反馈的信息举报绿色通道。

四是要加强舆论监督。舆论监督是揭露和打击腐败最为有效的形式之一，对腐败行为予以曝光，容易引起社会的关注和公众的广泛监督，对腐败的制约形成巨大的威力。要完善保障舆论监督的法律法规，落实新闻工作者的采访权、报道权、评论权、批评权，给新闻工作者更多的舆论监督的权利，从而给反腐败工作增添新的锐利武器。