公共服务的内需经济效应及创新路径探究

公共服务的内需经济效应及创新路径探究

胡志平

内需不足一直是我国经济发展过程中需要解决的重大问题之一，当前国际金融危机的阴霾还未散去，如何扩大内需实现经济发展方式的转变具有特殊的理论与实践价值，因而国家高度重视，如中共中央就在“十一五”规划中指出：“要进一步扩大内需，调整投资和消费关系，增强消费对经济增长的拉动作用。”温家宝总理在2008年政府工作报告中也指出：“坚持扩大内需方针，调整投资和消费关系，促进经济增长由主要依靠投资、出口拉动向依靠消费、投资、出口协调拉动转变。”因而如何扩大内需，寻找合适的路径成为当前扩大内需研究的关切点。本文通过对中国内需不足的结构分析进而寻找内需扩大的公共经济机理并以此提出路径与政策建议。

一、中国内需结构失衡

根据经济学原理，总需求包括内需和外需，内需包括投资需求和消费需求两个组成部分。投资从主体来说包括政府投资与私人投资。同时消费包括居民消费与政府消费，而且居民消费又分为城镇居民消费和农村居民消费。当前中国内需结构出现了四大失衡，一是政府投资与私人投资失衡。中国宏观经济的一个突出特点是经济一好转，紧接着就是产能过剩，而中国式“产能过剩”的关键机理在于政府主导的投资模式。目前，我国钢铁、纺织、有色、船舶、建材、化工、汽车等行业都存在产能过剩。中国投资率一直在上升，但是投资内部结构是失衡的，政府投资并没有带动私人投资。当前出现的一系列“国进民退”现象更加说明政府投资与私人投资之间的失衡问题。二是投资与消费失衡。依据宏观经济学原理，消费需求是一国经济可持续健康发展的最主要的推动力，投资需求缺乏稳定性，对经济增长带来波动性。一般而言，消费需求与投资需求需保持大体平衡的态势，同时依据国际经验，西方发达国家的消费率一般较高。在中国，投资与消费的关系与世界相比却是“逆向”的。从表1可以看出，我国的投资率总体上是不断上升的，从1978年38.2％，上升到2008年的43.5％，上升了近6个百分点，而消费率自然就从1978年的62.1％，下降到2008年的48.6％。下降了近14个百分点。据国家统计局公布的数字统计，1952—2008年，五十六年消费增长了46.7倍，年均增长7.7％，而投资增长了187.5倍，年均增长10.6％，这说明我国内需结构中的消费与投资失衡明显。三是政府消费与居民消费失衡。由于在最终消费的结构中有政府和居民两个主体，从表1可以看到，居民消费支出占支出的比重是逐年下降的，从1978年的78.6％下降到2008年的72.7％，下降了近6个百分点，而政府消费支出占的比重却是不断上升的，从1978年的21.4％上升到2008年的27.3％，上升了近6个百分点。因而从居民这个消费主体的内部结构看，政府消费与居民消费失衡。原因何在？在于收入分配上政府拿走了更多的收入，有资源进行消费，而劳动报酬占比下降明显，居民消费能力不高。四是城镇居民与农村居民消费失衡。众多学者认为，扩大内需的关键在于农村，因为农村人口基数大，消费结构面临升级的巨大机遇，具有消费潜力大、消费市场巨大的特点。但是，在中国居民消费这个主体中，城镇居民消费所占比重上升，农村居民消费所占比重下降。从表1可以看到，城镇居民消费支出占居民消费支出比重，从1978年的37.9％上升到2008年的74.4％，上升了近37个百分点，农村居民消费支出占居民消费支出比重，从1978年的62.1％下降到2008年的25.6％，下降了近37个百分点，据国家统计局公布的数字统计，城镇居民消费支出从1952年的31.1％上升到2008年的74.4％。而农村居民消费支出比重由1952年的68.9％下降到2008年的25.6％。因而从居民这个消费主体的内部结构看，农村居民消费率下降是消费低迷的主要原因，城镇居民与农村居民之间的消费存在失衡。

表1　投资率、消费率、政府与居民的比例（1978—2008年）

资料来源：《中国统计摘要2009》

综上可知，内需问题存在结构失衡，不仅具有通常意义上的投资与消费失衡问题，而且具有投资内部结构、消费内部结构失衡问题，由此需要找到一条既能够解决投资与消费失衡的路径，同时也能够解决投资内部结构、消费内部结构失衡问题，才能够实现“调结构、扩内需、保增长”的目标，这条路径就是改善公共服务的供给。

二、公共服务的内需经济效应分析

公共服务如何能够拉动内需呢？其内在的作用机制即机理是什么呢？这里可以从公共服务所具有的经济效应来分析，本文就从公共服务的经济效应构建了公共服务拉动内需的机理，见下图1。

图1　公共服务拉动内需的机理图

（一）增长模式效应

公共服务供给具有经济增长方式的效应是指政府通过改善公共服务的供给改变经济增长的方式。经济增长方式的转变需要逐步从依靠物质投入转变到依靠提高劳动者的人力资本的轨道上来，而这恰恰需要的是公共服务供给来提高劳动者的人力资本，因为公共服务供给像教育、医疗和社会保障服务能够大大提高劳动者的人力资本和健康素质，为实现经济增长方式的转变提供了基础。同时公共服务的投入本身也具有经济增长效应，如义务教育投资对经济增长的贡献明显就充分说明了这个经济效应存在。由于公共服务的供给需要政府的投入，那就意味着增加公共服务的投入减少了非公共服务的投入，这样间接导致了中国经济的结构调整，抑制部分行业的产能过剩，也就是政府投资主要集中在公共领域，退出竞争性领域，逐步摆脱了政府主导型的经济增长方式。同时，公共服务的投入能够增加就业的需求，像基础设施服务的投入需要大量的劳动力，这就直接增加了就业机会。因而，公共服务投入还具有增加就业的效应，公共服务提供涉及一系列环节，每一个环节都能够增加就业机会，同时每一个环节的专业化进一步增加了就业的需求。

公共服务的增长模式效应在于适应中国的财政投入结构的转型和切合中国劳动力就业压力的国情，凸显其价值。中国当前要实现增长模式的转型，一个路径就是改善公共服务的供给，发挥其结构调整效应和增加就业效应。

（二）收入分配效应

公共服务的收入分配效应是指政府通过公共服务的供给，改变消费者的支出和生产者的成本，提高居民的人力资本和能力，进而起到调节居民的收入差距的效应。作为弱势群体的劳动者如果能够享受到良好的公共服务，无形中能够削弱收入差距带来的负面效应，在某种程度上改进了他们创造财富等经济活动的条件，如贫困居民能够享受好的教育与培训服务，自然就能够增加其人力资本，提高其未来获取更高收入的机会。如果没有良好的公共服务投入，个人在公共服务上的消费支出的比重就很大，如我国这些年来个人在医疗卫生支出比重超过50％，这其实就是对弱势群体消费者收入的抵消，进一步降低了其收入，扩大了居民收入差距。所以有的学者指出2007年城乡名义收入差距为3.33∶1，如果将义务教育、基本医疗等社会保障因素考虑在内，估计我国的城乡实际收入差距已达到5∶1至6∶1。据此分析公共服务因素在城乡收入差距中的影响为30％～40％。⁽¹⁾由此公共服务的供给对收入差距起到了很重要的调节作用，具有缩小或扩大收入差距的经济效应。

当前我国收入差距的一个突出特点就是城乡之间的收入差距和地区之间的收入差距，而其中一个重要原因就是城乡之间、地区之间的公共服务供给差距。由此实现城乡、地区之间的公共服务均等化目标有助于调整城乡间、地区间的收入差距，缩小它们之间的差距，起到重要的收入分配效应。

（三）消费效应

1.消费挤入效应

公共服务的消费挤入效应是指公共服务的供给与否会对公共服务的价格产生影响，进而对消费者产生促进消费或者抑制消费的效应，即消费挤入效应或消费挤出效应。依据需求定律，一种正常商品的价格与需求量成反比关系。公共服务是一种正常商品，因此公共服务的价格下降或上升会影响消费者的消费效应。我国市场化改革以来，由于政府在教育和医疗等公共服务方面的供给缺位，教育和医疗价格的上涨速度超过了居民收入的增长速度，导致居民必须在现有的收入约束下减少或暂缓其私人品的消费。据一项研究表明，2005年我国城乡居民用于教育和医疗的额外支出对其他商品和服务消费产生的挤出效应达到5 810.7亿元。如果政府在教育、医疗等公共服务领域的投入到位，消费率可以从51.9％提高到55.2％。⁽²⁾所以公共服务的政府供给与否直接关系到居民的消费成本，对居民的消费产生挤入效应或者挤出效应。

2.消费预期效应

在20世纪60年代已经出现的理性预期学派提出消费者是有预期的，发展了消费者行为理论，形成了预防性储蓄理论。依据其观点，消费者的消费行为不仅与现在收入有关，更重要的是与未来预期收入有关。如果消费者预期未来的收入具有不确定性或者面临流动性约束，会增加储蓄行为，即使现在的收入有了增长也不会增加当期的消费。政府可以通过供给公共服务，改变居民的消费支出预期，提高居民消费倾向。若政府在公共服务的供给方面缺位，居民的未来预期支出压力就会增加，提高储蓄率，降低消费倾向，形成预防性储蓄效应。

当前我国的居民消费结构正从生存型向发展型消费转变，城镇居民恩格尔系数从1987年的48.6％下降到2007年的36.3％，农村居民恩格尔系数从1997年的55.1％下降到2007年的43.1％，而住房、教育、医疗卫生等消费支出在居民的消费支出中的比重越来越大。众所周知，义务教育、基础医疗卫生和社会保障是公共服务，当前我国政府在这几个领域的供给存在着较严重的“缺位”，从而产生预防性储蓄效应，这可以从我国的城乡居民储蓄率的增长情况中得到印证。我国从20世纪90年代以来利率基本上是负的，但是我国的城乡居民储蓄却是一直在增长（城乡居民人民币储蓄额从2003年的103 618亿元增加到2007年的172 534亿元，年均增长率为12.1％，高于GDP 10.1％的增长率），因而居民储蓄不是为利息收入而是为未来进行预防性储蓄。黄学军、吴冲锋两位学者通过实证估计发现，无论城镇居民还是农村居民，如果政府多承担1％的医疗费用支出，那么可以挤出的储蓄占到人均收入的1.6％～1.7％，增加的消费占人均消费支出的2％。⁽³⁾

3.消费结构效应

消费结构的升级与优化体现在消费质量的提高。消费质量的满足有两个途径：一是个人或家庭主要基于预算约束和消费偏好直接从市场上取得私人消费品；二是借助于政府获得效用上不可分割的公共消费品。农民消费质量提高的主观制约变量在于农民是否具备提高消费质量的相应的观念、相关的知识和技能，或者总的来说是否具备较高的科学文化素质。这就牵涉到农民是否得到了较好的教育。⁽⁴⁾由于科教文化等服务具有明显的“外溢性”和正的“外部性”，是一种公共服务，市场供给会存在失灵或供给不足，特别是我国农村居民的收入很低，如果政府不提供，农民依靠自身的力量难以提供。由于政府明显供给“缺位”，农村基础教育、科教文化公共服务供给不足。据2008年农村互联网调查报告，目前74.9％的网民都居住在城镇，城镇居民的互联网普及率是27.3％，农村仅为7.1％。农村非网民中，有53.3％的人不上网的原因之一是不懂电脑或网络，23.1％的人不上网的原因之一是没有上网设备。据2008年农村居民家庭劳动力文化状况统计，2007年大专以上文化的人口仅占3.9％，小学文化以下的人口就占了32.1％。可以发现，由于科技技术文化公共服务下乡的缺乏与不足，农民的科学文化素质与现代化消费观念的差距甚远。因此，政府必须通过科教文化公共服务下乡让农民掌握科学的现代消费文化、消费理念，才能够改变农民落后的消费观念，提高消费质量，实现消费的结构转型。公共服务的消费结构效应就在于农民的消费结构的转变必须依靠公共服务的消费为前提。

4.消费环境效应

由于消费是需要一定的环境条件的，如果消费环境较差，即使有消费能力也无法消费。因而居民的消费需求不仅与居民的收入水平、消费倾向、未来预期有关，还与消费的环境有关。消费环境的好坏直接关系到居民消费需求的高低。而像市场信用体系的建设、消费安全和消费者权益保护与解决机制等消费环境是一种公共服务，如由市场来供给会存在失灵，历史上的“劣币驱逐良币”机制就是明证；在市场机制不能够有效地提供此类公共服务时，必须依靠政府的提供才能够达到合意的配置水平。因此政府对消费环境类公共服务的供给与否直接关系到居民消费需求的释放或抑制，产生消费释放效应或抑制效应。同时很多基础设施类公共服务与多种私人物品间还存在着某种程度上的互补性，前者的有效供给是后者消费的前提条件，如果这一类公共服务的供给不足，会制约个人对某些私人物品的消费。目前，恶劣的消费环境在一定程度上制约了农民的消费，尤其是农村基础设施建设的滞后严重制约了农村消费市场的发展。据调查，农村普遍电网老化，电压不稳，电价尤为高昂，一般为城镇电费的3～5倍。有13％的村庄不通公路，53％的村庄还没有通电话。⁽⁵⁾因此，大大限制了农村对家用电器的消费需求。

三、公共服务拉动内需支撑点、关键点和突破点

（一）支撑点：公共财政体制的构建

公共服务投入需要财力的支撑，因而政府改善公共服务需要一个支撑点，那就是公共财政体制。财政体制对公共服务具有重要影响，体现在：财权与事权的搭配、财政支出结构和财政转移支付体制设计三个方面。

1.财权与事权的合理配置

不同的政府能力提高不同层次的公共服务一直是各国政府提供公共服务的一个原则。但是中国的政府能力与其支出责任是不同的。县乡基层政府承担了农村公共服务的主要责任，像农村义务教育、医疗卫生、养老保险和救济、计划生育等服务都是本应该中央政府承担的责任，但实际上是中央与省级政府承担了较少的责任，世界银行早在2003年4月的《东亚城市的转型》报告⁽⁶⁾中已经指出，在中国69％的公共开支发生在地方政府，其中又有55％以上的公共支出发生在省级以下政府。中国的许多市县提供了近100％的失业保险和社会保障福利支出，县乡两级政府也提供了大部分重要的公共服务，包括70％的教育预算支出和55％～60％的医疗卫生支出。但是地方政府在承担义务的同时却没有获得足够的权力。在财政能力有限、支出责任大的情况下，必然导致基层政府提供农村公共服务的能力受到限制。因此必须调整财权与事权的配置，做到合理配置。

2.财政支出结构转型

当前公共服务供求矛盾突出在于公共服务供给满足不了老百姓对公共服务的需求，而公共服务的供给不足在于政府的财政体制还没有从根本上转移到公共财政上来。财政支出结构中经济建设的比重和行政管理费用支出比重较大，而真正用于公共服务支出的比重较小，目前，我国财政支出格局还带有很浓厚的“经济建设型财政”的特点，财政支出被大量地运用于那些本应由市场力量发挥主要作用的竞争性和盈利性的经济领域以及行政管理支出上。因此政府要调整财政支出结构，缩减政府的经济建设支出和行政管理支出，把更多的资金投向公共服务领域，特别是提高财政支农支出的比例，缩小城乡之间的差距。

3.财政转移支付结构的优化

公共财政体制的一个重要组成部分就是转移支付制度。1994年实施分税制改革以来，我国也逐步建立了一套财政转移支付体系。当前我国的财政转移支付体系分成三大类，体制性转移支付、财力性转移支付和专项转移支付。这三大类转移支付的性质是不同的。1995年起中央对地方实施了过渡期转移支付（2002年称为一般性转移支付，2009年称为均衡性转移支付），其性质是均等化转移支付，而专项转移支付和其他转移支付（其性质属于专项转移支付）都属于非均等化的转移支付，特别是体制性转移支付中的税收返还和专项转移支付都不能够起到均衡化地方公共服务的作用，反而是促使了地方公共服务提供的非均衡化发展。而目前我国财政转移支付结构中体制性转移支付（税收返还和体制补助）占较大比重，而财力性转移支付所占比重较小，现在一般性转移支付所占比重不到10％，对地方缩小公共服务之间的差距作用甚小，而专项转移支付和两税返还数额较大，进一步扩大了地区之间的差距，因此有必要改革财政转移支付制度，优化财政转移支付结构缩小地区差距。

（二）关键点：公共服务下乡

众多学者都认为，扩大内需的关键在于农村，因为农村人口基数大，消费结构面临升级的巨大机遇，具有消费潜力大、消费市场巨大的特点。但农村消费起而不动，其中一个重要原因在于农村公共服务提供不足。由于公共服务具有的消费福利经济效应，而现实中农村公共服务供给又不足，自然会导致农村消费需求低迷，挤出了农村居民的正常的私人产品与服务的需求，因而当前扩大内需的重点、难点在于农村，其中的关键就是要求公共服务下乡，大力提高农村公共服务的供给水平，缓解农村公共服务供给不足的状况。

图2　农村公共服务下乡与农村消费的关系图

（三）突破点：公共服务提供的体制机制

当前公共服务供给体制存在的“单中心”模式导致公共服务提供效率低，不能够适应公共服务需求的变化，从而限制了公共服务经济效应的发挥。由此，改善公共服务的供给需要在公共服务供给的体制机制方面需求突破，即提供模式、供给主体、供给的决策机制和问责机制上进行再架构。

1.提供模式的转变：“单中心”向“多中心”提供模式转变

政府治理模式的转变，同样带来了公共服务提供模式的转变。这就是公共服务提供主体是多元的，即政府并不是唯一的公共服务的提供者，因此就必须放弃一个观念，这就是“政府是物品与服务的唯一提供者”，也就说，即除了政府以外还有其他的组织体系，如市场中的企业、非营利性组织，乃至个人、家庭等都可能在物品和服务的提供中担当一定的角色。

2.供给主体的再架构：以乡镇政府为主体升级为以中央、省级政府为主体

由于公共服务的纯度不同，决定了公共产品的外溢性不同，也就是受益主体的范围不同，因此不同纯度的公共服务应有不同的主体提供，因此在农村社区存在一些收益范围不仅仅是农村社区的主体，如义务教育、计划生育等公共产品与服务的主体就不是农民和农村基层政府，应该是以中央和省级政府为主体。当前“三农”问题突出，国家有财力来支持农村发展，而基层政府财力有限，农村公共服务的提供责任应当逐步转向以中央、省级政府为主体，实现城乡公共服务均等化的目标。

3.供给的决策机制的再架构：构建公共服务的利益表达机制和供给的公众决策参与机制

由于公共服务的供给决策是公共决策、公共选择，根据公共财政思想，尽管公共服务是由政府通过财政提供的，但财政的收入最终还是来自公众的纳税，所以公共服务投入多少、以什么方式投入及投向结构，必须反映民众的偏好和意愿，由社会公众通过一定的政治民主程序来决定，这样才能满足帕累托效率的要求。因此创新公共服务提供的决策机制就必须要加快社区基层民主建设，建立社区居民对公共服务需求的有效表达机制。

4.供给激励机制的再架构：引入问责制

当前政府与公共服务部门的供给激励存在扭曲，没有相应的约束机制建立，因而有必要引入问责制。由于在公共服务的提供过程中有四个关键利益相关者，分别是中央（和省）政府、县乡政府、公共服务部门和其他服务提供者以及社区居民（或农民），因此在中央政府、县乡政府、公共服务部门和社区居民（或农民）之间，建立一种完备的问责机制。

四、结论

中国扩大内需的长效机制能否建立起来直接关系到我国经济能否实现健康可持续发展，特别是当前国际金融危机的影响下及后金融危机时代的背景下如何实现“扩内需、调结构、保增长”成为当前宏观调控的主要方向，而能够把这三者有机联系的就是公共服务，因为公共服务所具有的内需经济效应，能够拉动经济增长。因此，要扩内需就要建立长效机制这就是公共服务的长效投入机制的形成，就是要求形成公共财政体制，变革公共服务的提供模式等；而“调结构”就是要求调整公共服务投入与其他投入之间的比例关系，也就是要求转变经济发展方式，不是简单的依靠投资驱动来实现增长，要实现消费与投资的协调增长；“保增长”就是实现经济发展方式的转变，就是要改变“重经济轻服务”的发展模式，建立“经济与服务并重”的经济发展模式。总之，公共服务是实现“扩内需、调结构、保增长”目标的关键机制，就必须以科学发展观为指导，真正建立公共服务型政府、公共财政体系与公共服务投入的“多中心治理”模式，这样才能够实现我国经济健康可持续的快速发展。

【注释】

(1)国家发改委宏观经济研究院课题组：《公共服务支出对收入差距条件的贡献》，《经济学动态》2008年第9期。

(2)中国（海南）改革发展研究院课题组：《基本公共服务体制变迁与制度创新》，《财贸经济》2009年第2期。

(3)黄学军、吴冲锋：《社会医疗保险对预防性储蓄的挤出效应研究》，《世界经济》2006年第8期。

(4)何昀：《提高农民消费质量：公共消费品供给制度创新的视角》，《消费经济》2005年第6期。

(5)武拉平：《中国农村消费市场发展和展望》，《农业展望》2009年第2期。

(6)世界银行：《东亚城市的转型》，《商务周刊》2003年第8期。