创新公共服务提供方式

（三）创新公共服务提供方式

在中国现有行政管理体制尚未能实现结构性突破的情况下，地方政府要扩大公共服务供给，提高公共服务水平，不可能通过部门职能的重新配置和机构的重新组合来实现，比较现实的出路，是引入公共服务的市场化和社会化机制。在这方面，长兴县无疑走在了前列，其一系列创新实践曾经引起了全国各地的广泛关注。

1.引入民间资金投入公共基础设施建设。公共基础设施建设资金投入大，完全由政府来投资会使政府面临很大的资金压力。为此，在一些有长期回报的公共基础设施领域，可以考虑吸引民间投资参与进来，从而改善政府一元化的投资结构，这有利于改进公共基础设施建设进程。长兴在这方面做出了积极的尝试，有很多基础设施领域就是通过民间投资推进的。比如，总投资上亿元的长兴县垃圾焚烧热电工程在夹浦镇投入试运行，该工程设计能力为日处理生活垃圾500吨，并配备二台9000千瓦的发电机组，生产的电能纳入华东电网，这是迄今为止长兴民营投资经营公用事业设施的最大单体项目。此外，总投资达7.49亿元的9个乡镇污水处理项目和4个污水处理技改项目也将于今年全部完成。标志着长兴民间资金投资公用设施建设进入了一个新阶段。长期以来，长兴的自来水厂、污水处理厂、垃圾处理厂建设普遍采用由县财政出资（或贷款）建设，再由隶属于政府的事业性单位负责运行的方式进行，一直由政府部门及其下属的事业单位主演的独角戏。面对农村饮用水、污水治理、垃圾处理的严峻形势和巨大的资金压力，原有的投资和运作方式已显得迟缓无力、力不从心。为此，从建设第一座垃圾处理厂开始，长兴县建设局逐步加大引入民资力度，众多民营资本的积极介入，使长兴公用事业建设呈现多元化的竞争格局。

除了引进民间资金，政府部门还大力推进公共事业市场化运作，按照“谁投资、谁建设、谁管理、谁经营”的原则，放开建设权，搞活经营权，鼓励和吸引民营资本进入公用事业领域。如今在长兴县正感受着公用事业民营化改革带来的魅力：投资数百万元的乡镇自来水厂陆续建成了，老百姓喝上了放心水；垃圾焚烧发电厂建成了，全县农村的生活垃圾将实行统一收集处理；污水处理厂建成了，全县各建制镇将全部拥有一座污水处理厂，极大地改善了农村生活环境，不仅实现了农村劳动力的有效转移，还能为财政“分忧”。

在推进公用事业民营化的进程中，主要有以下模式：

TOT（转让—运营—转让）模式。长兴污水处理厂一期总投资达1.2亿元，设计日处理污水能力3万吨，如果按照往常的做法，经营30年才能收回成本。如果经营不善的话，每年还需要政府财政补贴大笔资金来维持运转，依靠企业盈利收回成本，可能会遥遥无期。为此，在县委、县政府的统一部署下，一改传统的“建成—经营—收回成本”模式，直接试用国际通行的TOT方式，由深圳水务投资有限公司出资受让长兴污水处理厂30年的污水处理特许经营权，期满后重新交还县政府。县政府通过授权投资者特许经营，提前置换出部分建设资金。当经营期满后，政府将重获完整产权。通过这一方式，政府减少了财政压力，提前收回投资，有效地提高了资金的利用率和供应量。

BOT（建设—经营—转让）模式。夹浦镇位于太湖沿岸，其产业以轻纺和印染为主，有的企业污水未经处理直接排放，对太湖水污染影响十分严重。前些年有关部门尝试以BOT模式投资建设乡镇污水处理厂，民营企业拥有和经营污水处理厂，在特定的经营期限内，其有权向用户按国家有关规定收取污水处理费用，期限结束后其所有权将转让给乡镇政府部门。整个过程实行统一规划、设计、招标、评标、定标、管理，坚持“公开、公平、公正、透明”原则，民营企业想在竞标中胜出，必须熟悉这种运作模式，科学设计污水处理工艺，降低生产成本。目前全县共有10个民营投资的乡镇污水处理厂在建，计划投资达到5.8亿元，今年6月底前将全部建成，到时可新增污水日处理能力13万吨，达到全县10个乡镇、开发区污水处理厂的全覆盖，使城镇污水处理率达到65%，2010年底达到85%。这10个乡镇污水处理厂建设实行管网和主体工程集中建设，而县污水处理厂则采用主体工程和管网分开建设的方式，管网部分由县政府出资建设，主体工程部分以BOT形式建设。长兴县城乡年产生活垃圾20多万吨，并且以每年10%以上的速度持续增长。由于原有的垃圾填埋场容量已饱和，原有的垃圾处理厂已满负荷运转，决定采用BOT模式吸引民间资本建设垃圾焚烧发电厂。民资投资建设公用事业设施，产生了良好的经济效益、社会效益和环境效益。

BOO（建设—拥有—经营）模式。在这种模式下，民营企业依据特许权投资兴建基础设施，拥有所有权并负责经营，但它必须接受政府在定价、运营等方面的监督管理。这种长期所有权为民间资本注入基础设施建设提供了重要的财政上的激励。2004年开始长兴县全面实施区域供水工程，计划用五年时间，以农村供水管网延伸为主，改建扩建乡镇水厂，并建设和改造各类管网，让全县农民都能喝到符合卫生标准的饮用水。工程实施以来，积极吸引民资企业按BOO模式投资建设乡镇自来水厂及各类供水管网，全县共有民资企业投资建设乡镇自来水厂10座，新增制水能力6万吨，铺设一级管网587公里，铺设二、三级管网3142公里，总投资达到2.8亿元。目前全县自来水通村率已达到90%，基本解决了农村居民饮水难的问题。

2.创新公共安全治理方式。长兴县按照“四有”警务建设标准，通过“人走近、活靠近、心贴近”走访警务载体，大力推广“三定（群众定民警、群众定议题、群众定业绩）”“五联（联勤、联调、联防、联治、联创）”工作法，全力把警务工作向社区推进、向基层拓延，着力把警务室建设成为“夯实基层基础工作、实现基础工作社会化、化解社会矛盾、服务群众、构建和谐警民关系”的“五大”平台，切实建立起与新型社区管理体制和新农村建设相适应的警务机制，形成了警民携手创和谐的良性局面。有关数据显示，2006以年来公众安全感和对公安工作满意度逐年攀升，始终保持在全湖州市首位、全省前列。在实施社区和农村警务战略中，县局坚持做强警务室平台，从城镇社区、撤乡并镇的乡所在地、治安复杂的中心村、治安复杂的行政村四个层面因地制宜建设警务室，截止2008年底，已建73个城乡社区警务室，构建起一张覆盖全县的社区和农村的警务网络。同时，充分依靠乡镇党委和政府，依托综治协会和警务室平台，加强派出所专巡队和群防群治两支队伍建设。目前，已建12支派出所专巡队和935支3978人的群防群治队伍，特别是部分乡镇建立了百余人的治安巡逻大队，农村防控力量得到增强，群众防范能力得到提高。此外，积极加快乡镇安全监管平台建设。目前73个警务室全面配备了协警；16个乡镇全部建立起交通安全工作站和“保消合一”队伍，41个村建立了村级义务消防队伍，配备了消防装备，基层监管能力明显增强，全县交通、消防四项指数全面下降。为加快信息员队伍建设，在农村地区的个体店主、门卫保安、村居干部、场所行业业主、驾驶人员等人群中广泛物建治安信息员3591名，全面收集、掌握社会面上的各类治安信息，为准确研判提供依据。

自社区和农村警务战略实施以来，公安基础日渐扎实，社会治安形势明显改善。一是刑事发案下降。2006年至2008年10月份，全县刑事发案分别下降了3.8%、3.8%、3.0%，两抢、入室盗窃、盗窃机动车案件等可防性案件全面下降。二是破案能力提升。全县破案案件数、打击处理数、抓获逃犯数同比逐年提升，2007年同比分别上升13.8%、18.1%和98.9%，2008年1-10月同比分别上升10.3%、10.8%、34.8%。其中通过社区警务工作获取违法犯罪线索400余条，通过基础信息直接或间接破获案件1300余起，占全部破案数的53.1%。三是矛盾化解有力。充分发动社会力量，开展不安定因素排查和调处工作，大量的不安定因素及时消除在萌芽状态，全县没有发生有影响的群体性事件。2006年以来，责任区民警化解不稳定因素500余条，化解农村矛盾纠纷6000余起，调处率达到97.4%，比往年明显提高，基本上做到了矛盾不出村、不出镇。2006年群众安全感达99.3%、2007年达99.48%，2008年上半年达97%，连续两年获得“平安县”称号，成为全省最具安全感的县区之一。

3.创新生产安全建设，防控结合。一是成立安全生产协会，创新安全宣传平台。吸纳218家单位为会员单位，成立了长兴县安全生产协会，创办会刊——《长兴安全生产》，定期传达国家、省、市、县关于安全生产的决策部署，宣传安全生产法律法规，交流企业安全管理经验，在政府与企业、企业与企业之间搭建了一座交流沟通的桥梁。二是开展生产安全应急演练。安监、供电、文广新、消防等部门认真排定方案，相关部门和企业积极参与，顺利组织开展了危险化学品（硫酸）泄漏事故应急救援联合演练、道路交通事故应急救援演练、文化市场消防安全演练、长兴凤凰台娱乐中心消防演习等4次应急救援演练。

生产安全专项活动层出不穷。一是开展“百日安全隐患排查整治行动”。春节、雪灾期间，针对矿山、危险化学品、烟花爆竹、道路交通、消防、建筑施工等10个重点行业和领域开展了隐患排查整治。二是开展“两会一节”安全生产大检查。5月22日至30日，县安委办牵头组织各乡镇（街道办事处）、开发区和县有关部门，集中时间、精力和人员，全面开展了一次安全生产大检查。三是开展“迎奥运”安全生产隐患排查整治百日大行动。6月25日至10月8日，全县上下开展了一场声势浩大的“迎奥运”安全生产隐患排查整治百日大行动。各级各有关部门人员放弃双休日、节假日，每天对本地区、本系统的生产经营单位开展地毯式隐患大排查和跟踪式整改复查，每天上报《隐患排查整治日报表》。行动期间，全县共出动检查17509人次，检查单位23954家次，发现隐患8109处。到行动结束，通过复查已整治到位7865处，整改率为97%。四是开展安全生产专项行动。广泛开展打击安全生产非法违法行为专项行动，截至去年底，全县共打击非法违法行为273起，其中打击“三无”生产行为258起，打击“超层越界”等生产行为14起，打击“抗拒执法”行为1起。

与此同时，长兴县还开展了“2008年危险化学品从业单位专项整治行动”、“易燃易爆危险化学品消防安全扫雷行动”、“矿山企业排险降峰攻坚破难专项行动”等，有效地发现和整改了一大批安全隐患，完善了安全生产各项制度。一是建立隐患排查制度。结合长兴实际，出台了《长兴县工矿企业安全生产三级隐患排查治理暂行办法》，明确了县安监部门、乡镇、企业三级责任、目标和任务。县安监局制订《2008年安全生产检查计划》，明确检查重点单位、明确检查重点内容、明确检查时间要求、明确现场检查要求，每周安排二至三个工作日对企业进行安全检查，及时查处现场管理松懈、“三违”行为。二是建立重大隐患挂牌督办公告制度。将全县15个省、市、县级安全生产重大隐患整治单位和排查活动中发现的32处重点隐患，在长兴日报、长兴电视台等新闻媒体上公开曝光，公布隐患整治措施、整治时限和整治责任人，置隐患整治于全社会监督之下。三是建立联合检查执法制度。县安监、公安消防、文广新、贸粮等部门开展消防联合检查行动，对全县的人员密集场所进行了不间断地突击夜查；县安监、建设等部门开展全县建筑工地联合检查行动；县交通、水利、建设等部门开展全县桥梁隐患排查整治活动；县安监、建设局、质监局、消防大队等根据群众举报，开展联合检查，共同做好投诉件处理工作。四是建立专项督查制度。开展“安全生产百日督查”行动，6月4日至6日，县安委办牵头组织县安监局、监察局、公安局、总工会等部门人员组成4个督查小组，以听汇报、看台账、走企业的方式，对19个乡镇（街道办事处）、开发区以及15个相关部门落实安全生产目标责任制及“隐患排查治理年”活动情况进行了综合督查，抽查生产经营单位40余家。开展“迎奥运”安全生产隐患排查整治百日大行动专项督查，由县监察局牵头组成督查组开展“每十天一督查”活动，以明查暗访的形式全方位督查了19个乡镇（街道）和12个职能部门在百日大行动期间的履行职责和完成任务情况，并通报督查结果，对不按要求上报或检查不认真的少数乡镇、部门，在新闻媒体上给予公开“亮相”。

2008年，全县安全生产事故发生数、死亡人数、受伤人数、直接经济损失等“四项指标”全部实现负增长。全年共发生各类事故341起、死亡75人、受伤364人、直接经济损失228.12万元，同比分别下降29.91%、10.71%、31.84%和32%。开展了“全国安全生产月”主题咨询日活动，展出活动展板37块，发放《安全常识读本》等宣传资料2.35万份；设立法律法规宣传车，到19个乡镇（街道办事处、开发区）进行宣传；县安监局与气象局合作，利用手机短信平台进行安全宣传120万人次；举办全县性“安全在我心中”书法大赛；县安监局与总工会联合组织开展生产安全事故隐患排查治理知识竞赛，400余家企业5000余名职工参与。

4.创新卫生监督管理模式。以卫生监督量化分级管理为抓手，进一步加强食品卫生、饮用水卫生监督工作的规范化建设，实现了餐饮业食品卫生监督量化分级管理完成率100%的工作目标，A级单位“1+ 1”管理、农残自检推广等工作已在13家A级餐饮单位和9家B级餐饮单位中实施；学校食堂全部开展了食品卫生量化分级管理，C级以上达93.8%；集中式供水单位C级以上达标率100%；以雉城镇为试点区域，按照“条块结合，以块为主”的原则，积极推行卫生监督员片区责任制；继续深入推行食品卫生监督信息公示制度，新增小餐饮“五公示”单位30家，累计达60家；积极开展小餐饮、工矿企业食堂专项整治工作，并取得明显成效。

5.创新教育发展模式。“教育券”本是政府间接投资教育的制度和模式，而长兴作为中国教育券的发源地，其创新做法为“教育券”增添了新的内涵。

以2001年7月长兴县教育局发出《关于“教育券”使用办法的通知》为标志，开启了长兴县“教育券”的制度创新。这是长兴县实施“教育券”制度的第一次创举。2001年以来，“教育券”的发放范围有序扩大，其资助标准也在不断提高。2001年，“教育券”的发放对象为就读公办职业学校的学生、民办职业学校的所有学生；2003年其发放对象增加了就读公办“弱势”高中、民办高中的学生以及全县所有家庭经济困难的贫困学生。2007年，长兴县“教育券”的资助标准大大提高，如特困学生（烈士子女、低保户、三峡移民、残疾儿童、孤儿等）可享受免交学费和代管费、贫困学生可享受免交学费、其他就读职业学校的所有学生均可享受每年1500元的资助。综观这几年的实践，长兴县的“教育券”制度起到了三个方面的积极作用：一是扶持了公办职业学校和公办“弱势”高中，扩大了对这些学校的需求；二是扶持了民办职业学校和民办高中，扩大了全县的教育供给；三是扶持了特困和贫困学生，帮助了这些特殊的学生。由此可见，长兴县的“教育券”制度是多功能性的，有力地促进了教育的均衡发展。2006年1月，长兴县“教育券”制度还荣获了“第三届中国地方政府创新入围奖”（与西方国家教育券不同的是，目前长兴县的“教育券”制度体现“公平”多一些，而体现“效率”则少一些）。

“教育券”尝试取得初步成效之后，长兴县又将“教育券”制度创造性地导入了农村劳动力转移培训之中。这是长兴县实施“教育券”制度的第二次创举。根据农村劳动力的实际情况和县域经济社会的发展情况，长兴县从提高农民素质、增加农民收入出发，积极借鉴第一次创举——初等教育“教育券”制度的成功经验，以“效率与公平并重”为原则，创造性地将“教育券”制度导入了农村劳动力转移培训之中。^[12]2004年9月开始，全面实施了农民培训“教育券”制度，并构建和创新了农村劳动力转移的领导机制、培训机制、转移机制和服务机制等一系列运行机制。从“教育券”运行的角度来讲，主要是建立健全了农民培训“教育券”资金“进”、“出”两大机制。首先是建立“教育券”的资金保障机制。本着统筹城乡发展和统筹城乡就业资金的宗旨，长兴县将本来的“促进再就业专项资金”更新为“促进就业专项资金”，其支出范围除原本用于促进城镇下岗工人再就业政策扶持外，增加了农民培训“教育券”的补助资金。“促进就业专项资金”这一统筹城乡就业长效机制的建立，从根本上解决了农村劳动力转移培训的经费问题。长兴县农民培训“教育券”的面额为500元，其中县级财政、乡镇财政分别承担400元和100元。2004年至2007年的四年中，全县共安排2241万元作为“促进就业专项资金”，其中用于农民培训“教育券”的占50%以上。其次是健全“教育券”的使用管理机制。为确保农民培训资金真正落实到位，长兴县按照“宽发放、严管理”的原则使用和管理农民培训“教育券”。本县农民均可随时到所在乡镇领取农民培训“教育券”，一人一券、本人使用。只有当持券人本人参加培训且考试合格，又经“教育券”管理部门审核通过，培训机构才能将“教育券”兑现成培训经费。农民培训资金“进”、“出”两大机制的建立健全和有效运行，不仅使“公共财政”得以普照农村，而且提高了“教育券”的配置效率，还促进了培训机构的培训质量的不断提升。

长兴县自2004年全面实施农民培训“教育券”制度以来，始终坚持“效率与公平并重”的原则，建立健全了农民培训“教育券”资金“进”、“出”两大机制，将参加培训的自主权交到了农民手中，充分调动了农民参加培训的积极性，同时也推动了培训机构培训质量的提升，有力地促进了农村劳动力转移。

6.2　长兴县近五年农村劳动力转移培训、转移人数统计表

2004年至2007年的四年中，全县共免费（500元以内，2007年部分高技术含量的工种已提高到800元）培训农民106473人，转移农村劳动力85709人（详见上表）^[13]，全面实现了应转尽转的目标，远远超过了“农村小康标准”的相关要求。农村劳动力的有效转移，不仅直接增加了农民的收入，农民的人均纯收入从2003年的5622元提高到2007年的9538元，城镇居民人均收入与农民人均纯收入之比，从2003年的3.44：1降至2.05：1，城乡收入差距明显缩小，而且还为非农产业提供了量大质好的“农民技工”，促进了全县经济社会又好又快的发展。但我们也应该看到，外来务工人员的在岗培训尚未整体列入农民培训“教育券”的适用范围，一些农民今天转移出去了而“明天”又转回来了等，这些问题直接影响了农村劳动力转移的全面协调可持续发展。

综观长兴县实施农民培训“教育券”的实践历程，“效率与公平并重”的原则始终贯穿其中。一是强调效率，具有“自由市场”模式（Libera1Market APProach）的特点。首先是扩大农民培训需求，按照统筹城乡发展的要求，从提高农民素质、增加农民收入出发，坚持以市场机制为导向，积极培育和扶持各类培训机构，不断扩大和满足农民对培训的需求；其次是自主选择参加培训，持“教育券”的农民可在县内自主选择培训机构和培训工种参加培训，有效促进了各类培训机构的公平竞争，从而提升了培训档次和培训质量；再次是“教育券”管理规范，管理部门坚持“宽发放、严管理”的原则，以印制、发放、审核、结算等四个环节为重点对其进行规范化管理，并建立了相应的监督考核机制，有力提高了农民培训“教育券”的运行效率。二是注重公平，具有“社会政策”模式（Socia1 Po1icy APProach）的特点。首先是城乡就业政策公平，长兴县“促进就业专项资金”既适用于扶持城镇下岗职工再就业，又适用于农村劳动力转移培训的资助；其次是农民获得资助公平，本县农民人人均可享受面额500元的“教育券”；再次是培训机构竞争公平，管理部门培育和认定培训机构的扶持政策一律平等。所以讲，长兴县农民培训“教育券”，既充分体现了“选择”、“竞争”的特点，提高了“教育券”的配置效率，又着重体现了“均等”、“平等”等特点，确保了“教育券”的公平合理。相对而言，长兴县农民培训“教育券”要比其初等教育“教育券”更具“教育券”的本义——“效率与公平并重”，但由于“教育券”的资助标准过于单一、考核机制相对不够健全等，影响了农民参加技能提升培训的积极性，同时也影响了“教育券”应有的效率与公平。