中国—东盟次区域经济合作机制的现状与展望

中国—东盟次区域经济合作机制的现状与展望

吴世韶^[1]

自中国（云南）1992年与湄公河沿岸国家缅老泰柬越五国开展大湄公河次区域合作（GMS）以来，中国与周边国家逐渐形成了一个环绕中国的次区域经济合作圈：东北有大图们江区域经济合作，西北有包括我国新疆、内蒙古的中亚区域经济合作，南部有包括云南、广西和海南、广东由GMS和泛北部湾区域经济合作等组成的中国-东盟间次区域经济合作；还有处于“二轨”阶段的“孟中印缅区域经济合作”以及拟议中的中国西藏与南亚国家间的次区域经济合作，山东、大连等与日韩朝环黄渤海次区域合作和涵括广东、福建、香港、澳门、台湾等地的Ceagpol等（吴世韶，2011），次区域经济合作已成为中国与周边国家进行区域合作的一种重要方式，加强对次区域经济合作的研究极为迫切。

然而，由于次区域经济合作开展的时间并不太长，其理论解释并不成熟，学者们多以某一次区域经济合作为对象进行研究；即使是机制比较成熟的GMS，由于其复杂的合作机制（贺圣达，2005），“基于中外合作视角的综合性研究成果，无论是从深度还是广度来说均无法承担基础集成的重任”^[2]。但笔者以为，随中国与周边国家次区域经济合作的发展，我们必须逐步开展综合性研究，为不断发展的次区域经济合作提供更为成熟的理论指导。因此，论文以包含多个次区域经济合作机制的中国—东盟次区域经济合作为研究对象，意图通过对其内部关系的分析，探讨其发展的方向（并为次区域经济合作的理论构建提供素材）。

一、中国—东盟间的次区域经济合作机制

由于亚太各国政治、经济、文化背景的差异，在亚洲地区建立类似于欧洲共同体或北美自由贸易区之类的贸易集团异常困难，亚太区域合作必须寻找新的发展思路。因此，从“成长三角（Growth Triangle）”发展起来的次区域经济合作就应运而生，发展迅速^[3]。其中以东盟内部和中国与东盟间的次区域经济合作发展最为迅速、成效最大。目前，中国与东盟国家间已形成了包括GMS、“黄金四角”、“湄委会”、中国—东盟东部增长三角、东盟—湄公河流域开发合作、泛北部湾区域经济合作、中印孟缅区域经济合作等众多合作机制。

1．以“10＋1”为核心的东盟—湄公河流域开发合作（AMBDC）

东盟—湄公河流域开发合作（ASEAN—Mekong Basin Development Cooperation，简称AMBDC）是湄公河流域一个重要的经济合作机制，它虽然比GMS建立为晚，成效也较少，但由于它涉及国家更多，在协调澜沧江—湄公河次区域合作中具有重要地位。

东盟—湄公河流域开发合作是在马来西亚和新加坡的倡议下，由东盟7国与中国、老挝、缅甸、柬埔寨于1996年5月召开的第一次部长级会议上签署的《东盟—湄公河流域开发合作框架》所确定的。它由东盟7国和湄公河沿岸国老挝、缅甸、柬埔寨和中国为该合作机制的核心国。此后，随着老挝、缅甸和柬埔寨三国相继加入东盟，日本和韩国于2003年加入后，AMBDC成为东盟10国与中、日、韩在湄公河次区域地区开展合作的格局。但由于韩、日并没有参加东盟湄公河流域开发合作的部长级会议，因此，该机制最终演变为中国东盟关于澜沧江—湄公河次区域开发合作的一个机制。

AMBDC每年至少举行一次部长级会议，在部长级会议休会期间由成员国选派的司局级官员组成指导委员会会议，为部长级会议做准备并提供政策建议。第一次部长级会议确定了优先开展基础设施建设、投资贸易、农业、矿产资源开发、工业及中小企业发展、旅游、人力资源开发和科学技术等八大领域的合作，并设立了分别由马来西亚牵头的“泛亚铁路”工作组和由泰国牵头的财金工作组等两个工作组。2001年第三次会议确定了主席国将在各核心成员之间轮任的制度。该合作机制迄今（2011年）已召开了十三次部长级会议，其中2003年的第五次会议在我国昆明召开，我国参与了迄今所有的十三次部长级会议，并为合作的成功做出了自己的贡献。由于牵涉面太广，协调更为复杂，截止到2008年8月22日，AMBDC共实施了45个项目，其中13个项目仍缺乏2650万美元的资金，合作成效有限^[4]。

2．以湄公河流域六国为核心的大湄公河次区域合作（GMS）

中国—东盟次区域经济合作中，居于核心地位的是由亚洲开发银行牵头，由湄公河流域六国参与的大湄公河次区域合作机制。大湄公河次区域合作（Greater Mekong Subregion，简称GMS）是在亚洲开发银行的倡议与协调下，由中国云南（中国广西于2005年加入）和缅甸、老挝、泰国、柬埔寨与越南等国于1992年创建的。该合作从发起以来，已形成了一套由领导人会议、部长级会议、高官会议和工作组与论坛及国家协调员组成的完整机制，并建立了秘书处。迄今为止，已召开了三次领导人会议（第四次领导人高峰会将于今年年底在缅甸召开），十七届部长级会议和一系列专门领域的部长级会议和论坛，确立了交通、能源、通信、旅游、投资贸易、人力资源开发和环境保护等9大合作领域，成立了相关的专题论坛和工作小组，在制度建设上取得了相当大的成就（见下文）。

自开展合作以来，GMS在九大合作相关领域实施一些高度优先的项目：至2009年年底，大湄公河次区域规划的44个项目共投入了110亿美元（亚行提供40亿美元贷款，并另外筹措到约34亿美元资金，其他资金由各国筹集）；亚行还为196个技术援助项目筹集了2.2亿美元（亚行自己提供9670万美元）^[5]。GMS的开展，对次区域地区的基础设施建设、贸易投资便利与自由化、次区域的互联互通等都发挥了重要作用，促进了次区域地区的经济社会全面发展和人民生活水平的不断提高，对巩固和发展各国的传统友谊，营造和平稳定、平等互信、合作共赢的次区域环境还将继续发挥重要作用。

3．湄公河委员会（MRC）

现在的湄公河委员会（Mekong River Commission，MRC，简称“湄委会”）是根据1995年泰、老、越、柬四国签署的《湄公河流域可持续发展合作协定》而成立的，1996年中国和缅甸以对话国身份加入了该委员会，它是在1957年“下湄公河委员会”基础上建立的新的湄公河组织。湄公河委员会有三个常设机构：理事会、联合委员会和秘书处来执行其各项功能。理事会由各个成员国派一名级别不低于司长级官员组成，每年至少举行两次会议；秘书处负责为联合委员会和理事会提供技术和行政服务，在首席执行官（CEO）的领导下工作，而首席执行官则由理事会任免。同时，为协调各国国内工作，各成员国还成立了本国的湄公河开发和协调机构。MRC的合作重点是以湄公河水资源的开发利用为核心的灌溉与干旱治理、航运、水电开发、洪水治理、渔业、流域管理、环境、旅游等八大流域。2010年3月在泰国华欣举办了第一次MRC高峰会，在越南胡志明市举行的第17届MRC部长级会议（2011年）正式批准了“湄公河委员会（2011-2015年）五年战略”^[6]。

中国与“湄委会”建立工作关系始于1991年，中国以观察员身份参加了当年湄公河“临委会”的活动。1993年，中国国家水利部与湄公河“临委会”签订了一项由中国在澜沧江—湄公河汛期向“临委会”提供上游水文资料的谅解备忘录。此后，随MRC的建立，中国与其进行了多次对话，于2000年达成了尊重1993年谅解备忘录的基础上，中方向“湄委会”提供汛期水文资料，并将中国云南省境内的两个水文站列入其洪水预报站点序列的意见。2002年4月，中国水利部与MRC签署了《关于中国水利部向湄委会秘书处提供澜沧江—湄公河汛期水文资料的协议》，为湄委会各成员国的防洪减灾提供上游汛情预报。相关合作的开展，有助于中国与下湄公河沿岸国家间的信任与合作，促进了中国—东盟次区域经济合作的发展。

4．中老缅泰“黄金四角”（QEC）

中老缅泰“黄金四角”（Quadripartite Economic Cooperation，QEC），又称“黄金四角计划”、“五清沟通计划”（清迈、清莱、景栋、景通即琅勃拉邦、景洪），是1993年由泰国政府正式提出，主要指澜沧江—湄公河的结合部、中老缅泰四国的毗邻区，包括中国云南思茅地区和西双版纳州8市县，老挝上寮地区5省，缅甸东部掸邦4县1特区，泰国清迈府和清莱府，总面积约18万平方公里，人口近500万。其目标是通过扩大与北部周边国家的经贸合作，推动泰北地区的发展，并维护与改善自身在大湄公河流域的战略地位与利益^[7]。该合作涉及航运资源开发、水电资源开发、旅游资源开发、交通道路建设、生态环境保护、贸易与投资以及替代种植等方面，侧重于澜沧江—湄公河的交通运输合作。在湄委会和“黄金四角”概念提出后，中国主动承担了澜沧江—湄公河河道疏通的很多工作，并分别于1994年和1997年与老挝和缅甸签订了《澜沧江—湄公河客货运输协定》，1999年与泰国签署的《中华人民共和国和泰国关于21世纪合作规划的联合声明》中承诺：双方将对“黄金四角”及GMS框架下的次区域合作给予更大的重视和支持。四国政府在大量调查、研究、评估的基础上，于2000年4月签署了《中老缅泰澜沧江—湄公河商船通航协定》。并依照协定，成立了实施协定技术工作组，和“中老缅泰澜沧江—湄公河商船通航联合协调委员会”，以协调和处理与实施通航协定有关的港口收费、检查收费和航道维护整治等事宜。自2001年6月，正式通航以来，该合作取得了较大的成效：到2009年，澜沧江国际航运运量30万吨，出入境旅客3万人次，水运进出口值达1亿美元，有力地推动了次区域地区的发展^[8]。

5．东盟东部增长区（BIMP-EAGA）的合作

东盟东部增长区（Brunei-Indonesia-Malaysia-Philippines Growth Area，East ASEAN Growth Area，BIMP-EAGA），即文印马菲增长区，包括马来西亚东部的沙捞越州、沙巴州和纳闽岛，印尼东部的加里曼丹、苏拉威西、马鲁古群岛和西巴布亚岛，菲律宾南部的棉兰老岛和巴拉望岛，以及文莱全部地区，陆地面积154万平方公里，人口超过7000万^[9]。1994年3月成立于菲律宾达沃市，侧重于农业、水产与交通旅游及贸易和投资方面的合作，亚行于2001年应邀成为其发展顾问。从2004年开始，每年召开一次领导人峰会来协调相关政策与战略。由于经济发展水平较低，要素互补性差，且政府间经济合作进展较慢，对生产要素流动性的调节效果也不甚理想，因此，BIMP-EAGA在引资规模和投资来源地的广泛性等方面都不如东盟南、北增长三角。

中国是BIMP-EAGA的重要合作伙伴。一方面，中国是继欧盟(荷兰、德国和英国为主)和美国之外的该区域第三大外资投资者，占其吸收外资总额的7.26%。同时，中国与其建立了良好的合作机制：借助于中国—东盟合作平台，双方强调了要探讨建立中方与东盟东增长区秘书处定期对话机制，加强在中小企业、农业、交通、基础设施、信息通信、自然资源、旅游等重点领域的合作，增加东亚商务理事会与中方相关协会（贸促会）之间的对话，加强中方与BIMP-EAGA私营企业间的合作与协调，强调要为BIMPEAGA的有关计划和项目提供可能的技术和资金支持，并以直接投资、工程承包、技术共享等形式开展资源开发合作。在后续的《落实中国-东盟面向和平与繁荣的战略伙伴关系联合宣言的行动计划(2011—2015)》中，双方再次强调了要落实中国与BIMP-EAGA之间的经济合作框架，优先发展农业、运输、基础设施、ICT信息技术、自然资源、旅游等，通过多种渠道为BIMP-EAGA项目提供技术和资金援助^[10]。该合作取得了较好的成绩，进一步推动了中国东盟关系的发展，同时也为泛北部湾区域经济合作建立了较好的前期基础。

6．泛北部湾区域经济合作（PBGEC）

泛北部湾区域经济合作（Pan-Beibu Gulf Sub-regional Economic Cooperation，PBGEC）是中国广西在环北部湾合作及中越“两廊一圈”合作基础上提出的一个新概念。2006年的首届“环北部湾经济合作论坛”^[11]上，广西壮族自治区党委书记刘奇葆提出了泛北部湾经济合作构想，将环北部湾经济合作延伸到隔海相邻的马来西亚、新加坡、印尼、菲律宾和文莱，以构建由泛北部湾经济合作区、大湄公河次区域两个板块和南宁—新加坡经济走廊一个中轴组成的中国—东盟区域合作“一轴两翼”大格局。PBGEC包括中国、越南，以及隔海相邻的马来西亚、新加坡、印尼、菲律宾和文莱等7个国家。该概念提出后，得到了中国和相关国家领导人的认同与支持，并建立了一些相应的机构和组织：泛北部湾经济合作论坛迄今（2011年8月）已经举办了六届，达成了很多共识；相继建立了专家组和中方秘书处，《泛北部湾经济合作可行性研究报告》也将提交中国—东盟经济部长会议审议，为泛北部湾区域经济合作建立法律和制度框架。此外，泛北部湾区域经济合作市长论坛也于2007年4月正式运作；广西商务厅设立了东盟二处专门负责泛北部湾区域经济合作的协调与发展，广东、海南正式参与了泛北部湾经济合作论坛，北部湾经济区的发展在国务院批准《广西北部湾经济区发展规划（2006—2020）》后成为国家战略，泛北部湾区域经济合作有望成为中国—东盟合作框架下的又一个次区域经济合作机制。

7．孟中印缅区域经济合作（BCIM）

孟中印缅次区域合作（Bangladesh，China，India and Myanmar Region Economic Cooperation，BCIM）是由中国和东盟的缅甸与南亚的印度和孟加拉国组成，包括由中国云南省、印度东部的比哈尔邦、西孟加拉邦和东北3地区、缅甸全境和孟加拉国全境组成^[12]。虽然该合作已超越了中国与东盟间的次区域经济合作，而且还处于“二轨”阶段，但近五年以来，云南与孟印缅三国累计贸易总额达85亿美元，是前五年的3.5倍，年均增长25%以上（秦光荣，2011），对四方的共同发展发挥了较大的作用。

总的来看，中国—东盟国家间的次区域经济合作形成了以大湄公河次区域为核心的多重机制并行发展的合作与开发势头，对中国—东盟的共同发展与繁荣具有重要的推动作用。

二、中国—东盟次区域经济合作的复杂关系

目前，中国—东盟次区域经济合作形成了以GMS为核心的一系列制度，构建了一个复杂的合作关系。

1.GMS的制度建设

大湄公河次区域合作开展二十年来，已形成了一个以三年一次的领导人峰会为统领，每年一次的部长级会议为核心机制，各领域的部长级会议、论坛、高官会议和工作组会议为基础的合作机制，建立了一套如图1所示，从领导人峰会——部长级会议——高官会——论坛或工作组——GMS秘书处——国家协调员为组成体系的一套比较完善的机制与制度安排^[13]：

图1　GMS的制度安排

资料来源：GMS Secretariat，GMS-Brochure 2010

GMS首先由各领域的工作组或论坛为高官会议做准备，在部长级会议召开前，由亚行和各国的协调委员会一起，协助高官会议对相关议题进行详细深入的讨论和准备，再提交给每年一次的部长级会议作出决策。部长级会议和亚行与各国的国家协调委员会进一步为三年一次的领导人会议做准备，并在领导人会议的指导下开展工作。领导人峰会主要决定次区域经济合作的发展方向，部长级会议则是主要的决策机构，而高官会和论坛与工作组等则为部长会议进行准备和执行部长级会议的决定，GMS秘书处主要在部长级会议、高官会和其他相关机构间保持联络，国家协调员则负责便利和协调国家内部各部门之间的行动（中国则在云南、广西两省区还设有相应协调机构），再由各个层级的会议各司其职，以实现次区域经济合作等。

借鉴GMS和东盟的制度建设，其他的各种次区域经济合作机制也形成了类似的从部长级会议到工作组的制度安排。

2.复杂的中国—东盟次区域经济合作网络

在中国与东盟的次区域经济合作机制中，除各次区域经济合作本身的机制外，还有一个更高层面的决策机制，即中国—东盟峰会机制。由于次区域经济合作是中国东盟峰会各方所共同关注的一个重点，因此，中国东盟机制也成为中国—东盟次区域经济合作机制的又一个平台，并经由中国东盟峰会，将所有相关的次区域经济将合作联系起来。

自成为东盟的对话伙伴以来，我国政府一直积极支持和推进与东盟在湄公河流域的开发合作，并将其作为中国—东盟合作的五大重点合作领域之一。在构筑了“中国—东盟面向和平与繁荣的战略伙伴关系”后，双方曾制定了《落实中国—东盟面向和平与繁荣的战略伙伴关系联合宣言的行动计划》（2005-2010）和《行动计划》（2011-2015），在这些计划中，双方强调了在GMS和AMBDC框架下加强湄公河流域开发合作，同时支持“三江（伊洛瓦底江、湄南河、湄公河）经济合作战略”倡议，并建立了中方与BIMP-EAGA秘书处定期对话机制等。同时，中国与东盟还在《行动计划（2011-2015）》中声明将完成昆明—曼谷公路和加速建设新加坡—昆明铁路通道（第2.5.7款），并支持GMS框架下的交通运输项目的发展（第2.12.3款）以及以可持续的方式来增进澜沧江—湄公河的航行安全，简化水路运输的进出口程序（第2.12.5款）等相关条款。这样，中国—东盟次区域经济合作就形成了由中国东盟会议对相关问题做出最高层面的政治决定，建立起了由中国—东盟峰会、次区域领导人峰会、部长级会议、高官会、论坛和工作组会议等一系列的会议和秘书处与国家协调员等组成的制度安排。

在此基础上，借助于中国东盟峰会，“黄金四角”、“湄委会”以及泛北部湾区域经济合作等中国—东盟次区域经济合作机制形成了如图2所示的以GMS为核心的复杂网络：中老缅泰“黄金四角”侧重于澜沧江—湄公河航道建设和昆曼公路建设，对上湄公河四国的合作具有极其重要的作用；而湄委会则侧重于湄公河水资源的管理与合作以及澜沧江—湄公河的水电资源开发；东盟—湄公河次区域合作开发的重点在于泛亚铁路建设的西线昆明至曼谷的铁路建设；泛北部湾区域经济合作则侧重于中国与海上东盟国家间的次区域合作，重点是发展南宁—新加坡经济走廊，以及在可能的条件下发展跨南海合作；中印孟缅区域经济合作则主要是中缅和南亚的印度与孟加拉国之间的交通等方面的合作；其他相关领域尤其是大湄公河流域的合作大都由GMS来加以统领和协调；中国东盟会议则从中国东盟关系角度对推进次区域经济合作进行政治决策。这些合作既相互独立，又与中国东盟领导人会议有机联系，并与GMS既分工又合作：这些合作既有地理位置的重叠，也有功能和项目的差别；既相互分工，又互相弥补，从而构成了图2所示的复杂网络（图中实线表示两组织之间有直接关系，如中国东盟“10+1”往往直接关系到大湄公河次区域合作、东盟—湄公河流域开发合作、中国与东盟东增长三角合作以及泛北部湾区域经济合作；而虚线表示相互之间有关联，但没有形成直接关系，如大湄公河次区域合作与东盟—湄公河流域开发合作、湄委会、“黄金四角”以及泛北部湾区域经济合作和中印孟缅区域经济合作都有关联，但他们之间并不构成直接的关系）。

图2　中国与东盟国家间次区域合作关系图解

注：图中实线表示两组织之间有直接关系，而虚线表示相互之间没有形成直接关系。

三、中国—东盟次区域经济合作机制的展望

随中国—东盟次区域经济合作的发展，不同合作之间存在项目重叠甚至相互竞争问题，为解决这些不同合作之间复杂的关系，需要在各次区域经济合作内部和中国—东盟层次上建立相关协调机构以推动次区域经济合作进一步的发展。

1.中国—东盟次区域经济合作机制的评估

由于中国—东盟间存在众多的次区域经济合作机制，这些合作的发展引发了机制间的协调问题。中国与东盟间存在的次区域经济合作机制中：中国参与了AMBDC、GMS、黄金四角、BIMP-EAGA、PBGEC以及BCIM等次区域经济合作；但没有参与“东盟南增长三角”、“东盟北增长三角”以及柬老泰越、越柬老、柬老缅越等一些湄公河地区的三国或四国合作机制，以及湄公河、湄南河、伊洛瓦底江经济合作和孟印缅斯泰经济合作等机制。这些各不相同的合作由不同的国家、机构主导，相互间既有一定的分工合作，也存在某些竞争，导致这些合作间的关系较为复杂。“基于大湄公河次区域合作项目开展多年的经验，迫切需要有一个多边的、区域性的机构或协调机制来密切成员方政府与私营部门之间的关系。”^[14]东盟一体化倡议也发现，在东盟与GMS、BIMP-EAGA、IMT-GT三个次区域合作项目间的协作机制效率低下^[15]。因此，如何协调这些相关次区域经济合作之间的关系，建立相关的协调机构与制度是一个需要引起关注的问题^[16]。

从实践来看，包括GMS在内的中国—东盟次区域经济合作的制度建设仍然跟不上实践的发展。李明江（2009）曾指出，有效的政策协调和制度建设是次区域经济合作取得成功的重要因素。然而，由于制度建设跟不上实践的发展，从而影响到了中国—东盟间次区域经济合作的发展。在上湄公河的航运发展过程中，虽然早在2001年就实现了通航，中老缅泰4国还签署了《实施4国政府商船通航协定谅解备忘录》，但由于各国间的航运管理与航道维护、港口的边境通关设施和制度、动植物的检验检疫、货币汇兑等一系列制度没有建立起来，湄公河“黄金水道”的航运功能受到极大的限制。由于没有建立相关制度，中泰车辆不能直达运输，昆曼公路对中国与老挝、泰国间贸易额的贡献率仅占0.4%，中国经昆曼通道与泰国的贸易，只占中泰贸易的万分之一，在滇泰贸易中也仅占1.6%^[17]。东盟内部的次区域经济合作中也不例外：BIMP-EAGA的项目计划与执行机制并不吻合，现存的组织机构更适合做项目咨询而不是执行项目；IMT-GT由于缺少一种制度上的能力，对战略路线图项目的执行，进展不大，迫切需要建构相关制度以跟上实践的发展^[18]。

因此，随中国东盟关系的发展和中国—东盟次区域经济合作的实践，加强次区域经济合作协调机制的建立将成为后一阶段合作的一个重要方向。我国有必要在这一方面发挥自己的作用。

2.中国—东盟次区域经济合作机制的展望

随次区域经济合作的发展，建立相关的协调机制已势在必行^[19]，建设相关制度和具体规则就成了当前次区域经济合作的主要工作之一。然而，由于相关制度和规则属于“公共产品”，公共产品的非排他性和非竞争性特点决定了，公共产品的生产中必然存在“搭便车”现象。为此，“为了实现帕累托最优配置，就需要某种机构来协调每个人的贡献。”^[20]在一国内部，一般都由政府来提供公共产品，并由中央和地方适度分权来分别提供。但处于无政府状态的国际社会中，由于没有超越主权国家之上的权威结构，因此，其制度供给主要来源于大国。我国作为次区域地区事实上的大国，需要承担供给公共产品的“职能”。

虽然我国参与国际区域和次区域合作的时间不太长，经验也不够丰富，在提供地区公共产品方面还存在很多欠缺。但与柬老缅越等东盟国家比较起来，我国无论在人才、资金还是国际经验方面都有很多优势，因此，在推进我国与东盟间的次区域经济合作进程中，我国应承担起提供公共产品的“责任”，通过提供次区域地区的公共产品——协调次区域经济合作内部关系和协调多个次区域经济合作之间关系——来推动合作更好地发展。

首先，我国应加强在中国—东盟层面的倡议，倡导建构相关机制。由于在中国—东盟次区域经济合作复杂网络中，我国是以独立身份参与的一方，国内省区之间利益的协调相对于东盟国家间的协调难度较少，因此，我国可以在次区域经济合作协调机制的建设中发挥自己的优势，积极主动地倡议，尤其在中国东盟层面上倡导建立相关机制（泛北部湾区域经济合作和大湄公河次区域合作经济走廊论坛就是在我国倡议下建立的机制，对推动中国与东盟国家次区域经济合作的发展已发挥了一定的作用）。

其次，由于“进一步加强次区域经济合作，必须有公平、开放、透明的政策体制环境和政府的积极引导”（温家宝，2005），我国将“继续推动在次区域建立中央层面更加稳定的合作机制。”^[21]作为具体政策考虑，我国可以发挥作为湄公河上游国家的优势，在已经单方面为湄委会提供澜沧江水文资料和上游四国已签订了关于澜沧江——湄公河《通航协定》和一系列相关细则以及在GMS范围内已形成的水电开发利用机制与协定的基础上，开始以“黄金四角”的航道管理与利用谈判机制为主渠道，逐步诱导建构湄公河水资源的综合开发利用机制——既可突破湄公河水资源开发和利用的“困境”，也可为次区域地区供给公共产品，推动次区域经济合作的进一步发展。

此外，在中国东盟次区域经济合作的进程中，我国作为一个大国，也有必要从国家大战略角度出发，对次区域经济合作参与各方实行一定的利益让渡，以推动次区域经济合作更顺利的发展。根据国际政治理论，由于“大国宁愿选择一个不均衡的合作性安排，也不愿选择不合作”，所以，为解决小国合作意愿勉强的问题，大国可能在合作中需要给小国提供超过平均获益的份额^[22]，因此，大国在建构制度时，不但要承担提供主要公共产品的代价，而且往往还存在弱小国家获益更多的现象。在推进中国与东盟间次区域经济合作的进程中，我们势必在某些领域承担较大的代价而获得较少的“相对获益”，对此，我们必须从国家大战略视角去看待“相对获益”与供给公共产品问题：在周边国家通过次区域经济合作，分享中国高成长成果的同时，中国也分享了次区域各国的资源、市场，甚至改善了自己的安全（打击毒品交易和毒品走私及禁毒等非传统安全上获益等）。因此，我们有必要在与东盟的次区域经济合作进程中，对次区域地区参与方实行一定的利益让渡：

一方面，我国可对比较不发达的如柬老缅越四国提供直接让利，推动其参与到合作中来，从而更多地分享我国经济增长带来的好处。如2002年11月我国宣布实施的“亚洲减债计划”，减免柬埔寨、老挝、缅甸、越南等国的部分或全部到期债务，就为这些国家的发展创造了更好的条件。在与东盟建立自贸区的过程中，我国不但按照CAFTA的“早期收获”计划对东盟国家占有比较优势的农产品先行降税，而且还给予老挝等较为落后的东盟国家以减免关税的待遇，这一政策的实施，使周边国家直接受益于中国经济的发展，必将推动和深化中国与东南亚国家间的区域和次区域经济合作^[23]。

另一方面，也要注重与周边次区域国家间的利益分享。就昆曼公路的通畅问题，有研究曾提出中国可以采取单边优惠政策（陈铁军，2010），让泰国、老挝的车、人、货物通过昆曼公路无障碍地先进入云南，让泰国、老挝的游客和旅游车辆乃至第三国的游客无障碍地进入云南，通过我们的便利化，来推动他国的便利化的观点。我国要以大国心态勇于放弃一些部门利益、地方利益去包容地、着眼于未来地解决次区域经济合作中的问题；同时，要创造一些条件（比如建立与次区域国家的合资企业，尤其是在能源和矿产资源等方面的合资企业等），让周边次区域国家可以参与到中国经济的快速发展中来，直接从中国经济的发展中受益。

总之，作为中国与东盟所选择的一种主要的区域经济合作方式，次区域经济合作在中国和东盟的发展战略中地位重要、前景美好。在中国东盟次区域经济合作进程中，众多合作机制已形成了一个复杂的网络，我国有必要在中国东盟层面和次区域经济合作层面通过提供公共产品和进行利益让渡，推动协调机制的建立，以促进次区域经济合作更顺畅、更健康地发展。

【注释】

[1]吴世韶，男，2001级思想政治教育专业硕士研究生，华中师范大学博士，现为广西师范大学政治与行政学院教师。

[2]魏景赋，邱成利：《大湄公河区域经济研究——GMS机制内的产业与贸易合作》，上海：文汇出版社，2010，2（前言）。

[3]汤敏：《成长三角区在亚太地区的发展及对我国的启示》，《太平洋学报》，1995（2）。

[4]由于该机制与“10+3”重叠，该机制的发展方向一直是会议探讨的重点。2008年会议认为，AMBDC可以为东盟缩小区域发展差距，特别是加快柬埔寨、老挝、缅甸和越南发展提供一个有效的平台，为此，会议要求整合AMBDC与东盟经济共同体（AEC）的进程来推动AMBDC的发展，2009年的第11次会议重点讨论了工作机制整合问题。

[5]The GMS Program,http://www.adb.org/GMS/Program/default.asp.

[6]About the MRC，http://www.mrcmekong.org/about_mrc.htm#MRC.

[7]陈社明、李益敏：《中老缅泰结合部次区域交通网络体系建设研究》，《经济地理》，2000（6）。

[8]珠江航务管理局：《中老缅泰四国澜沧江—湄公河港口建设和航运合作日趋紧密》，http://www.moc.gov. cn/zizhan/zhishujigou/zhuhangju/guanlipindao/gongzuodongtai/201004/t20100408_672605.html.

[9]东盟东增长三角，http://www.bimp-eaga.org/以及http://beta.adb.org/countries/bimp-eaga。

[10]Plan of Action to Implement the Joint Declaration on ASEAN-China Strategic Partnership for Peace and Prosperity(2011-2015)，http://www.aseansec.org/25554.htm.

[11]详细内容见第六届泛北部湾区域经济合作论坛，http://www.bbw.gov.cn/zt/2011fanbeibbs/#1.

[12]孟中印缅区域经济合作论坛，http://www.bcim-forum.com/以及，陈铁军：《孟中印缅地区经济合作研究》，昆明：云南民族出版社，2005，51。

[13]GMSSecretariat，GMS-Brochure2010，http://www.adb.org/Documents/Others/GMS/GMS-Brochure2010. pdf.

[14]郭延军：《大湄公河次区域合作》，载于魏玲主编：《东亚地区合作：2010》，北京：经济科学出版社，2011。

[15]ADB Technical Assistance Report:Promoting Links and Improving Coordination Among the Greater Mekong Subregion(GMS),the Brunei Darussalam–Indonesia–Malaysia–Philippines East ASEAN Growth Area(BIMP-EAGA),the Indonesia–Malaysia–Thailand Growth Triangle(IMT-GT),and the Association of Southeast Asian Nations(ASEAN),Project Number:44175–01,December 2010，http://www.adb.org/Documents/TARs/REG/44175-01-reg-tar.pdf.

[16]为解决所谓“湄公河开发热”问题，1996年8月举行的第六次大湄公河次区域合作部长级会议一致认为亚洲开发银行应该协调与次区域有关的经济合作活动，第十次部长级会议再次确认了亚洲开发银行在合作方面的领导作用。然而，由于参与主体的复杂性，亚行已经难以成为包括大湄公河次区域合作在内的次区域经济合作的实际“领导”，建立相应的协调机制将是次区域经济合作发展必须面对的核心问题之一。

[17]陈铁军：《昆曼国际大通道存在的问题与对策研究》，《东南亚南亚研究》2010（2）。

[18]ADB Technical Assistance Report:Promoting Links and Improving Coordination Among the Greater Mekong Subregion(GMS),the Brunei Darussalam Indonesia Malaysia Philippines East ASEAN Growth Area(BIMP-EAGA),the Indonesia Malaysia Thailand Growth Triangle(IMT-GT),and the Association of Southeast Asian Nations(ASEAN),Project Number:44175 01,December 2010，http://www.adb.org/Documents/TARs/REG/ 44175-01-reg-tar.pdf.

[19]梁晨：《大湄公河次区域合作相关机制概述》，载于刘稚主编：《大湄公河次区域合作发展报告（2010～2011）》，北京：社会科学文献出版社，2011。

[20]【美】丹尼斯·C.缪勒著，杨春学等译：《公共选择理论》，北京：中国社会科学出版社，1999，28。

[21]《中国参与大湄公河次区域经济合作国家报告》，《人民日报》，2008年3月28日第006版。

[22]当肯·斯奈德：《相对获益和国际合作的模式》，载于鲍德温主编：《新现实主义和新自由主义》，杭州：浙江人民出版社，2001。

[23]王光厚：《从“睦邻”到“睦邻、安邻、富邻”——试析中国周边外交政策的转变》，《外交评论》2007（3）。