新中国成立后我国区域经济发展的简史与现状

(三)新中国成立后我国区域经济发展的简史与现状

新中国成立后我国区域经济发展可以分可改革开放前后两个阶段考察(叶裕民，2000;尚勇，2001;冯之浚等，2002):

1.改革开放前中国区域经济发展的概况

1978年改革开放前，我国基本上实行的是高度中央集权的计划经济体制，国家在区域经济发展上主要是以均衡发展战略作为指导思想，在生产力布局的实践中更多地从属于国防安全的需要。这一阶段大体上可以分为三个时期:

(1)重点工程建设时期(1949～1964年)。新中国成立后，面临当时复杂的国内外政治经济形势，特别是考虑到当时极不合理、极不均衡的生产力分布状况以及国防建设的需要，中央政府通过行政计划等多种手段集中力量建设东北和内地工业基础较好的地区，达到“利用、改造和扩建原来工业基地”去“创造新的工业基地”的目的。这一时期，以“一五”计划(指第一个五年计划，下同)时期开始的156项重点工程为中心，加上国内自行设计建设的项目，共计建设694项限额以上(投资在1000万元以上)的重点工程，奠定了中国现代工业的骨架。“一五”计划对于工业的布局提出了这样一些原则，即:①在全国范围内合理分布。②接近原材料产地和消费地。③有利于国防。

(2)“三线”建设时期(1965～1972年)。“三五”计划时期，鉴于当时国际环境和中国周边形势的变化，中央政府做出了全国按一、二、三线进行战略整体布局，集中力量建设三线战略大后方的决定，从而形成中国工业建设进程中的一次空间上的战略性转移。我国第三个五年计划的主要任务是“以大规模战争的早期爆发为前提，把国防建设放在第一位，构筑独立和相对完善的工业体系和国民经济体系”。计划的方针是“把国防建设放在第一位，加快三线建设，逐步改变工业布局”。“三线”建设时期的工业布局和投资分配以备战为指导方针，呈极端向内地倾斜的态势。从1965年开始的10年中，用于“三线”建设的投资达到2000亿元，占同期新增投资的43.4%。

这一时期，在集中向三线地区投资的同时，还将一部分工业比较密集的地区的工厂和研究机构等搬迁到了西北、西南和中南地区。主要的迁入地是西北的陕西、甘肃、宁夏、青海，西南的四川、贵州，中南的河南、湖北、湖南等省区;主要的迁出地是上海、江苏、辽宁、北京等省市。根据原国家计划委员会和国家建设委员会1971年提出的关于搬迁问题的报告，从1964年开始共实施了380个搬迁项目，共有职工14.5万人和设备3.8万台从沿海搬迁到了内地。“三线建设”作为工业群体性建设，持续时间之长、投资之巨，是建国后少见的。“三线”建设基本建成了以国防工业为重点，以交通、煤炭、电力、钢铁、有色金属为基础，以机械、电子、化工为先导，门类齐全的工业体系，从而大大促进了西部地区的工业发展。

“四五”计划前期，国家宏观布局仍以战略后方为中心，但投资集中于“大三线”的强度有所减缓。中央政府要求各省(区)、市提高工业产品自给率，加之东部一些油田的开发，沿海一些省份投资比重有较大回升。这一时期，投资比重较高(大于4%)的省份有四川、辽宁、湖北、陕西、河北、黑龙江、山东、河南等。

(3)调整时期(1973～1978年)。从1972年起，中国所处的国际环境发生了较大的变化。以1971年10月恢复联合国席位，1972年尼克松总统访华为标志，国际形势开始趋于缓和。由此，在工业布局和投资分配上以国防为第一原则的依据不再充分。在这种背景下，先是在原国家计划委员会讨论1973年年度计划的会议上，有很多人指出了投资分配过度向“三线”地区倾斜的问题。随后在1973年初，周恩来总理在对原国家计划委员会的指示中强调计划要有统一性，批判了各地区建立独立工业体系的做法。随后原国家计划委员会对第四个五年计划纲要草案进行了修改，在其中提出:在重点建设内地战略后方的同时，必须充分发挥和适当发展沿海工业基地的生产能力。

基于上述背景，中央有关部门制定了《关于增加进口，扩大经济交流》的计划。到1977年，实际对外签约成交达39.6亿美元，主要是以石油化工为主的原材料工业和电站设备，其中包括13套年产30万吨合成氨的大设备、4套大化纤设备。

2.改革开放后中国区域经济发展的概况

1978年改革开放后，中国区域经济发展从均衡发展指向转向非均衡发展指向，继而又转向协调发展指向。这一阶段大体上可以分为两个时期:

(1)非均衡发展时期(1978～1991年)。1978年秋季，在国务院召开的全国计划会议上，提出了转变经济工作的三个方针，即:①将工作重点转到现实经济工作上来。②将不讲经济效果和效率的官僚主义的管理制度和方法转到尊重经济规律、重视经济效率的轨道上。③从封闭、半封闭状态转到积极引进国外先进技术和资金、参与国际竞争上。这些方针在同年召开的党的第十一届三中全会上，成为党的工作重点转变和改革开放政策的基本内容得到了广泛的认同。这种转变给地区发展政策也带来了重要的变化。

改革开放前，由于坚持国防因素第一，不考虑投资效益而集中向内陆地区投资，客观上制约了国民经济的发展。在1980年3月国务院召开的关于长期计划的座谈会上，邓小平同志指出要“发挥比较优势，扬长避短，要承认不平衡”，体现了区域经济发展的指导思想已经开始跳出均衡发展论的窠臼，强调重视投资效率的地区差别。据此，在20世纪80年代，我国区域经济发展开始转向非均衡发展。

在“六五”计划中，提出了要充分利用沿海地区的经济技术基础，发挥其优势，促进内地的发展。即:沿海地区要发挥科研力量、技术水平和管理水平的优势，调整产品结构，逐步缓和能源、交通紧张状况，积极扩大对外贸易和大力发展农业生产;其他内陆地区要加快能源、交通和原材料产业的发展来支援沿海地区，对现有机械工业进行调整、改组和配套，提高工业日用品自给水平等;同时还着重指出，要在总结经验的基础上，有计划、有步骤地开展地区经济技术协作。可以看出，“六五”时期已初步提出了区域经济要利用和发挥相对优势，形成合理分工的战略思路以及大力发展区域间经济协作的战略设想。在这一时期，优先发展沿海地区，通过沿海地区的发展带动内地的发展开始成为区域经济发展的主导思路。此时的区域经济发展格局是，随着区域经济发展的指导思想从均衡发展转向非均衡发展，在对外经济开放从特区开始逐步展开的推动下，也由于产业结构的调整，国家开始重视轻工业的发展，沿海地区开始成为最富经济活力的区域。

在“七五”计划中，中央提出了从“七五”计划期间到20世纪90年代，要首先加快东部沿海地区的发展，同时把能源、原材料的开发重点转移到中部地区，而西部地区要为21世纪的大规模开发打基础。这是中国在五年计划中第一次按照东部、中部和西部进行地域划分和提出了开发的顺序，明确地体现了效率优先、非均衡发展的战略思想。这一时期，区域经济发展以“沿海地区经济发展战略”的正式提出为主要特征。“沿海地区经济发展战略”是以梯度发展理论为背景，并吸纳了“国际大循环经济发展战略”的基本构想。“国际大循环经济发展战略”提出于1988年初，认为中国为了实现产业结构的转换和经济的高度增长，必须发展外向型经济，即加入“国际大循环”。具体来说，要发展劳动密集型的加工工业，一方面解决农村剩余劳动力的出路问题;另一方面，在国际市场上获得经济发展所必需的外汇资金。在区域上，则应把开发的重点放在条件相对较好的沿海地区。这一构想，得到政府认可，并在其基础上提出了以沿海地区的乡镇企业为主力、“两头在外，大进大出”为主要内容的“沿海地区经济发展战略”。在1988年3月国务院召开的沿海地区对外开放工作会议上，“沿海地区经济发展战略”作为国家方针被正式提出。与此同时，沿海经济开放地区的范围被大大扩大，成为面积32万平方公里、人口1.6亿人的广大地带。

以沿海地区作为区际开发重点的开发战略在中央投资的地区分配上得到了明显的体现。在“六五”计划期中，拥有经济特区的广东和福建两省的投资比重明显上升，沿海与内地的投资份额之比也上升到了1∶0.97。从1986～1989年之间，投资向沿海倾斜更加明显，几乎所有沿海省份在全国投资中所占的份额都有所上升。投资份额最大的前六名均为沿海省份，依次为广东、上海、辽宁、山东、江苏和北京，沿海与内地的投资份额之比上升到了1∶0.79。由于沿海地区在对外开放上的先行和国家在投资上的倾斜，以珠江三角洲和长江三角洲为中心的沿海省份获得了大大高于全国平均速度的增长。

(2)区域经济协调发展时期(1992年至今)。1992年，建立社会主义市场经济体制的改革总体目标得以明确。由于沿海地区取得了先行发展，沿海地区与内陆地区之间的发展差距扩大的问题日益受到各方面的广泛关注，区域经济发展开始将重点转向解决区际公平的问题。在这种背景下，中国区域经济形成了以全方位对外开放和区域经济协调发展为基本特征的发展战略。

全方位对外开放既是中央实施改革开放政策以来的战略部署，也是现实经济发展中各方面因素综合作用的结果。一方面，早在1985年1月召开的珠江三角洲、长江三角洲、闽南三角地区的座谈会上，中央就提出了开放要“从沿海到内地，由点到面地逐步推开”。这充分表明了中央逐步扩大对外开放范围的战略部署。《全国国土规划纲要(草案)》根据点轴发展战略理论兼顾效率、公平的原则，提出了将沿海地区和沿长江地区作为全国第一级发展轴的“T”字形发展轴构想。由此，沿长江地区的开发成为国家的重要战略部署。另一方面，一是由于对外开放政策在沿海地区的先行，一部分沿海地区的发展速度大大高于全国平均水平。这引起了内陆省份对于地区发展差距的极大关注，要求创造公平发展环境的呼声空前高涨。二是由于分权改革的实施，使地方政府在企业管理、财政支出和投资项目审批等方面的经济管理权限大大增强，地方政府在地区经济发展中的作用大大增强，并纷纷探讨适合本地区的经济发展战略，在此过程中内陆省区提出了国家实行“全方位开放”的强烈意愿。三是由于中国与周边各国的关系趋于缓和，边境贸易蓬勃发展，促进了边境口岸地区的繁荣，并对边境省份的经济发展起到一定的促进和带动作用。边境省份和中央政府都把发展边境贸易作为振兴边疆地区经济的重要手段，给予了积极的支持和鼓励。沿边开放与沿长江开放的提出使中国的对外开放在空间上首先发展为“三沿”(沿海、沿江、沿边)开放，并进一步发展成为全方位开放。

在与上述相同的背景下，以效率优先，兼顾公平，充分发挥各地区的比较优势为主要内容的区域经济协调发展战略逐步为政府所采纳。这里所说的“协调”与一般常用的“均衡”的含义有所不同。如果说“均衡”意味着差距的缩小，那么“协调”则是以阻止差距的扩大作为目标。区域经济协调发展的基本思路如下:在中国这样的发展中大国，发展政策的目的应是在兼顾公平的同时，促进国民经济整体的持续快速健康发展。为了维持政治、经济、社会的稳定，必须防止地区差距的过度扩大，但从当前的国力出发，同时为了在国际竞争中取胜，不能以过度牺牲效率为代价来换取差距的缩小。为此，要为各地区提供平等的发展机会，充分发挥各地区的比较优势，加强地区间的经济协作。具体手段是:①以地区的竞争优势为依据促进地区产业结构的合理分工。②在国家统一指导下实现全国市场的一体化。③通过合理的政策体系缩小地区间的收入差距。

在“八五”计划期间，区域经济发展的指导思想是:按照统筹规划、合理分工、优势互补、协调发展、利益兼顾、共同富裕的原则，逐步实现生产力的合理布局。在后来的实施过程中，这一指导思想下的有关政策又经过了不断调整、修正、完善和具体化。这一时期，国家在实施区域经济发展战略上有如下的一些举措:①根据“效率优先、兼顾公平”的原则，强化了扶持贫困地区的脱贫政策，国家给予这些地区更大的财力、物力和技术力量支持，并安排了一批矿山、水利、交通和工业项目，继续实行以工代赈政策，增加农民的劳动投入，为解决温饱问题创造条件。②加大对中西部能源、矿产资源开发项目的投入力度，包括超大型的三峡工程“上马”、黄河中上游水利综合开发以及西部石油和中部煤田等加快发展。③扩大沿周边地区的对外开放，加快边境口岸建设，赋予鼓励政策，发展与周边国家的边境贸易、产业互补以及对外部资源的利用。④加快东西走向的交通干线的建设，此期间开通了沿陇海线延伸的第二条大陆桥铁路线。⑤从一般商业银行中将专门贯彻发展政策其中主要是区域与产业发展政策的金融功能独立化出来，成立了国家开发银行。⑥国家从1994年1月1日开始全面实行分税制，大幅度提高中央财政占国家财政收入的比重，逐步实现规范的财政转移支付，提高中央政府协调地区发展的能力。

20世纪90年代中期以来，由于地区差距问题再次受到各方面的关注，中央政府在坚持上述基本方针的同时着手充实了缩小地区差距的具体措施。在1996年3月第八次全国人民代表大会上通过的《“九五”计划和2010年远景目标规划》中，提出了逐步缩小地区发展差距，促进区域经济协调发展的战略思路，即引导地区经济协调发展，逐步缩小地区发展差距，最终实现共同富裕，是体现社会主义本质的重要方面;强调要进一步发挥各地区的比较优势，发展各具特色的优势产业，明确了东部地区和中西部地区各自的发展方向，特别是出台了防止地区差距扩大的六项政策措施:①优先在中西部地区安排资源开发和基础设施建设项目。②理顺资源型产品价格，加大中西部地区矿产资源的勘探力度。③实行规范的中央财政转移支付制度，逐步增加对中西部地区的财政支持。④加快中西部地区改革开放的步伐，引导外资更多地投向中西部地区，提高国家政策性贷款用于中西部地区的比重，国际金融组织和外国政府贷款60%以上主要用于中西部地区。⑤加大对贫困地区的支持力度，扶持民族地区经济发展。⑥加强东部沿海地区与中西部地区的经济联合与技术合作，鼓励东部沿海地区向中西部地区投资，组织中西部地区对东部沿海地区的劳动力输出。由于确立了这些政策措施，可以认为中国的地区政策已经摆脱了过去那种从属于其他政策体系的状况，开始有了明确的政策目标和具体的政策手段。

第九届全国人民代表大会第四次会议通过的《国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》明确提出了实施西部大开发战略，促进地区协调发展的战略构想，即实施西部大开发战略，加快中西部地区的发展，合理调整地区经济布局，促进地区经济协调发展。纲要指出，西部大开发要从实际出发，积极进取、量力而行，统筹规划、科学论证，突出重点、分步实施;力争用5～10年时间，使西部地区基础设施和生态环境建设有突破性进展，科技、教育有较大发展;要开拓新思路，采用新机制，努力改善投资环境，扩大对内对外开放，大力发展多种所有制经济，积极吸引社会资金和外资参与西部开发和建设。与此同时，一要加快中部地区发展，充分发挥中部地区承东启西、纵贯南北的区位优势和综合资源优势，加快发展步伐，提高工业化和城镇化水平。二要提高东部地区的发展水平，东部地区要在体制创新、科技创新、对外开放和经济发展中继续走在前列，有条件的地方争取率先基本实现现代化。三要形成各具特色的区域经济，打破行政分割，重塑市场经济条件下的新型地区经济关系。

2006年7月通过的《国民经济和社会发展第十一个五年(2006～2010年)规划纲要》提出，坚持实施推进西部大开发，振兴东北地区等老工业基地，促进中部地区崛起，鼓励东部地区率先发展的区域发展总体战略，健全区域协调互动机制，形成合理的区域发展格局。具体的要求是:①推进西部大开发。西部地区要加快改革开放步伐，通过国家支持、自身努力和区域合作，增强自我发展能力。②振兴东北地区等老工业基地。东北地区要加快产业结构调整和国有企业改革改组改造，在改革开放中实现振兴。③促进中部地区崛起。中部地区要依托现有基础，提升产业层次，推进工业化和城镇化，在发挥承东启西和产业发展优势中崛起。④鼓励东部地区率先发展。东部地区要率先提高自主创新能力，率先实现经济结构优化升级和增长方式转变，率先完善社会主义市场经济体制，在率先发展和改革中带动帮助中西部地区发展。⑤支持革命老区、民族地区和边疆地区发展。加大财政转移支付力度和财政性投资力度，支持革命老区、民族地区和边疆地区加快发展。⑥健全区域协调互动机制。健全市场机制，打破行政区划的局限，促进生产要素在区域间自由流动，引导产业转移。健全合作机制，鼓励和支持各地区开展多种形式的区域经济协作和技术、人才合作，形成以东带西、东中西共同发展的格局。健全互助机制，发达地区要采取对口支援、社会捐助等方式帮扶欠发达地区。健全扶持机制，按照公共服务均等化原则，加大国家对欠发达地区的支持力度。国家继续在经济政策、资金投入和产业发展等方面，加大对中西部地区的支持。