大波士顿城区里的布鲁克林镇

大波士顿城区里的布鲁克林镇

地方政府治理是当前我国基层政治体制改革的重要内容。在这方面借鉴一些发达国家地方政府治理的经验和教训，是十分有益的。由于马萨诸塞州在美国历史上的重要地位，所以那里的地方政府治理状况在美国具有较强的代表性。

一、镇政府的组成和结构

与中国不同，美国行政层级只有联邦、州、地方政府3个层级。县在美国地方政府中只有很少的权力，如法庭、监狱和特定公路的管理，并不是一级政府。在地方政府这一级，尽管各地采取的管理模式互有区别，但大体可以归纳为3种形式:

(1)镇民大会(Town Meeting)和理事会(Board of Selectmen)的管理模式。在这种管理模式里，本镇居民可以自由参加镇民大会，参与讨论决定本镇的重大事项。理事会一般由3～5人组成，由镇民直接选举产生，任期3年，每年改选1/3。这种政府管理模式最早来源于英国，并被19世纪法国著名学者托克维尔在其《美国的民主》一书中推崇为美国基层民主治理的真谛。

(2)镇代表大会(Representative Town Meeting)、理事会(Board of Selectmen)、镇经理或行政长官(Town Manag-er or Town Administrator)的管理模式。镇代表和理事会成员由选民直接选举产生，任期3年，每年改选1/3。镇经理或行政长官则由理事会聘任。

(3)市政理事会(City Council)、市长(Mayor)、市政经理(City Manager)的管理模式。市政理事会的议员(Councilor)和市长由选民直接选举产生。市政理事会的规模根据城市规模的大小，由7人、9人、11人或13人不等的议员组成。市政理事会的议员任期2或3年，每年改选1/3。市长的任期则在各个城市不同，从2年到4年不等。市政经理由市政理事会聘任。

目前马萨诸塞州351个地方政府中，有263个实行的是“镇民大会和理事会”的管理模式，占74.9%。38个采用了“镇代表会议、理事会、镇经理或行政长官”的管理模式，占10.8%。采取了“市政理事会、市长、市政经理”管理模式的是49个经济和人口规模较大的地方政府，占14.3%。

布鲁克林镇位于Norfolk县境内，与波士顿市毗邻，距波士顿市中心只有6公里，基本属于大波士顿的城区，大体相当于北京市海淀区与北京市中心的地理位置。它是新英格兰地区6个州中最大的镇之一。早在1630年英国移民就在布鲁克林建立了移民点，1705年正式形成了一个镇，比美国建国还早70多年。从那时开始，布鲁克林镇就采取了镇民大会(Town Meeting)和理事会(Board of Selectmen)的管理模式。当时凡是该镇的正式居民都可以自由参加决定重大事项的镇民会议。1915年，该镇成为马萨诸塞州第一个采取了沿用至今的镇代表大会(Representative Town Meeting)、理事会(Board of Selectmen)、镇经理或行政长官(Town Manager or Town Administrator)管理模式的行政镇。2002年，该镇有人口5.3万人，家庭平均收入为6.6万美元，是典型的以中产阶级为主的社区。这里批发和零售业发达，有600多家商店。居民大多是从事艺术、高技术产业和第三产业的律师、教师、医生、商人、艺人、银行职员、保险公司职员、政府公务员，等等。

布鲁克林镇的镇代表大会(Representative Town Meeting)是该镇的立法机构，也是该镇的最高权力机构。该镇共设有16个选区，每个选区由选民直接选举产生15名代表，全镇共240名代表。代表任期3年，每年每个选区改选1/3的代表。每年的5～6月和10～11月都要召开例行的镇代表大会，每次连开3天，从晚上的7点到11点，讨论决定镇里的重大事项，如:预算、税率、重大开支、地方法规、公共基础建设，等等。如果有200名或以上的注册选民就某一事项向镇理事会要求召开特别镇代表大会，也可以召开。镇代表大会的代表不从政府那里领工资，他们的工作纯粹是义务性的。

镇理事会(Board of Selectmen)由5人组成，由选民直接选举产生，任期3年，每年改选1/3的理事会成员。改选时，新的理事会候选人一般需要50名以上选民的提名方可作为正式候选人。理事会成员为镇政府工作都是兼职的，他们都有自己的职业。他们每周为镇政府工作20小时左右，工作基本上安排在晚上7点到10点进行，每年镇政府为每位理事会成员发2 500～3 500美元的补贴。镇理事会的作用大体相当于公司董事会的作用，他们负责布鲁克林镇的全面工作;负责聘请镇经理或镇行政长官，任命其他部门和委员会的领导人;执行镇代表大会通过的决议;对每年的镇财政预算提出建议和审查意见;提出新的地方政策或修改意见，管理资金的支出;为地方债券和借款背书;配合警察和消防部门工作;配合许可证发放部门工作，等等。镇理事会是布鲁克林镇政府中真正有实权的部门。他们需要经常倾听选民的要求和意见，并不断把选民的意见列入理事会讨论问题的议程之中。但是，镇代表大会对任何议案具有最终的决定权。

镇行政长官(Town Administrator)是镇理事会面向全国公开招聘的职业经理人。他在镇政府中的作用很像股份公司里的总经理，向镇理事会负责。他的职责就是进行镇政府的日常管理工作，是镇政府中的全日制高级白领雇员。

与市场经济中的股份公司制不同的是，布鲁克林镇政府运作的是公共财产，所以镇政府各部门成员，尤其是重要部门成员的产生，体现出选民对政府的监督精神。其中，由选民直接选举产生的镇政府官员有:镇代表大会主席(1人);镇秘书(1人);学校委员会(9人);公共图书馆理事会(12人);住房管理局(5人);其他总管(5人)。

由镇代表大会主席(Moderator)任命，镇代表大会批准的有:财政咨询委员会(25人)和组织建设委员会(5人)。这两个委员会的权力十分重大，尤其是财政咨询委员会，它至少由16个选区的各1名以上的镇代表和不超过6名由全镇选出的其他代表组成。在镇代表大会闭会期间它是惟一有权批准动用高达1 000多万美元的镇财政备用金的权力部门。

由镇理事会任命的部门和委员会有5个，分别是:

计划和发展部，它下属:仲裁局、考试局、建筑委员会、经济发展咨询理事会、住房咨询理事会、计划理事会、文物保护委员会。

行政与财政部，它下属:财产鉴定局、人力资源局、选民登记处、退休管理处、信息技术咨询委员会。

公共工程部，它下属:环保委员会、固体废物处理咨询委员会、交通运输局、植树委员会、公墓理事会。

文化和休闲服务部，它下属:布鲁克林镇电视台、庆祝委员会、布鲁克林艺术委员会、公园和娱乐委员会。

人类服务部，它下属:公共健康咨询理事会、宽带检测办公室、残疾人委员会、妇女委员会、老龄理事会、大屠杀纪念委员会、人类关系和青年资源委员会。

以上谈到的布鲁克林镇政府的工作人员中，除了镇行政长官和镇秘书是全日制工作人员外，其他大多数都是不拿或少拿镇政府工资的，他们都是兼职的镇政府工作人员，有自己的职业。这也是美国地方政府管理的传统，不拿工资的地方政府工作人员从事着志愿者的工作，监督着全日制的政府工作人员正确履行自己的职责。

真正全日制的布鲁克林镇的日常行政管理人员是在镇行政长官的领导下工作的。他们由镇行政长官任命，对镇行政长官负责，包括6个部门，分别是:

行政管理部，它下属:镇理事会办公室、人力资源处、信息技术办公室、法律服务部、计划和社区开发处、经济发展处。

财政部，它下属:审计办公室、采购办公室、财产估价办公室、财政与税收办公室。

公共安全部，它下属:警察局、消防队、建筑局。

公共工程部，它下属:行政管理办公室、工程和运输管理办公室、高速公路和卫生管理办公室、公园和公共场所管理办公室、给排水管理办公室。

休闲服务部，它下属:娱乐办公室。

人力资源部，它下属:健康服务办公室、退伍军人办公室、老龄理事会、人类关系和青年资源委员会。

除此之外，由镇行政长官任命的镇政府官员和工作人员还有:镇副行政长官、镇助理行政长官、镇法律顾问、镇图书馆长、学监、房产管理处长、市民保护主任、动物检查员、栅栏视察员、油料检查员、线路检查员、害虫监督员、保护树木检察员、调解员、门卫等。

以上的政府工作人员共有1 590多人，其中2003年从镇政府那里领工资的有1 050人，包括，140名警察和160名消防队员，另有300多人做临时性工作。布鲁克林镇还有作为政府公务员的1 192名中小学教职员工。这样，布鲁克林镇作为美国一个拥有5.3万居民的普通地方政府，它的政府工作人员接近2 800人，其中由镇财政供养的人员约2 500多人。

二、镇财政的运作

美国地方政府的财政年度一般是从头一年的7月1日到第二年的6月30日。但是，下一个财政年度的预算报告，一般在每年的9月底就开始酝酿。首先是由镇行政长官领导下的财政办公室进行编制，对第二年的收入和支出进行估算，提出初步的财政预算报告后，提交镇理事会和镇财政咨询委员会进行修改和补充。从12月开始，镇理事会开始组织对第二年财政预算报告的听证会，镇政府各有关部门也开始向镇理事会和镇行政长官提出建议。到第二年的1月份，预算报告编制完成，2月份由镇行政长官将下一年的财政计划正式提交给镇理事会和镇财政咨询委员会。从2月到5月，镇理事会和镇财政咨询委员会对预算报告进行修改，并提交镇代表大会。5月到6月，镇代表大会对下一年的财政预算案进行审查，并进行表决。一般来说，镇代表大会只要简单多数就可通过预算案，只有发行政府债券时才要求2/3的多数通过。

2000年以来布鲁克林镇的财政收入情况如下(单位:美元)

从以上表格可以看出，从2000～2003的4年中，布鲁克林镇的年平均财政收入是:162 744 156美元。其中财产税占总收入的62.79%，地方收费占17.76%，州政府转移支付占11.47%，借款占4.4%。

在支出中，以2003年为例，其中工资和福利性支出为:118 109 861美元，占总支出的73.74%。在支出中排在前7位的分别是:

学　　校:　　53 759 732美元(占总支出的33.56%)

警　　察:　　12 412 122美元(占总支出的7.7%)

公共工程:　　11 031 241美元(占总支出的6.9%)

消　　防:　　10 129 481美元(占总支出的6.3%)

公共建筑:　　4 708 756美元(占总支出的2.9%)

公共图书馆:　2 914 787美元(占总支出的1.8%)

财政管理:　　2 447 147美元(占总支出的1.5%)

在财政收支的管理上，布鲁克林镇的财政咨询委员会起着非常重要的作用。这个由镇代表大会主席任命、镇代表大会批准、任期为3年的25人委员会，虽然不从镇政府那里领工资(2003年整个委员会才花费了布鲁克林镇18 527美元，这对于1年预算额高达1.6亿美元的布鲁克林镇几乎可以忽略不计)，但是对镇财政的执行情况和第二年财政预算的编制起着重要的监督作用。他们可以就镇财政的所有问题向镇代表大会提出意见和建议，向选民收集社区建设需要解决的问题。他们也是惟一有权批准动用镇财政储备金的机构。该咨询机构还下设7个委员会，他们是:行政与财政、资本、人力资源、人事、计划与规则、公共安全、学校，分别与自己业务相关的其他部门密切联系，收集相关信息。在2002年，该委员会召开了22次会议，举办了44次听证会，让有不同观点的人们进行交流。

三、决策和效率

由于美国地方居民现在盛行“不要在我的后院搞建设”(Not In My Back Yard，简称NIMBY)的观念，所以在美国地方搞建设，要通过批准是很不容易的。布鲁克林镇就有两个例证。

2001年布鲁克林镇政府准备引入一个建筑公司，在镇区内建设廉租公寓，最初计划建设100套这样的住宅。对于镇政府这样一个有利于低收入阶层的举措，大家都表示赞成。但是，在这样的住宅到底建在哪里的问题上，就产生了很大的分歧。问题的实质就是，大家都希望把这样的廉租公寓建在别人那里，千万不要建在自己附近。同时，对于到底建造多少套这样的住宅，也有不少争论，因为有多少套住宅，就会有多少个家庭，也就会有多少孩子要在镇区里的学校上学。从那时至今，镇代表会议讨论过很多次，也举行了很多次听证会。为了取得布鲁克林镇居民的同意，建筑公司也将准备建设的公寓数从100套，逐步减少为59套，因为如果再少，建筑公司就没有利润可赚了。经过2年多的讨论，2003年秋，这一动议终于在镇代表大会上获得了通过，尽管即将建设的廉租公寓附近的居民仍旧不同意进行这项建设。同时，我们可以相信，由于建设廉租公寓而生活受到影响的居民不会就此罢休，他们还会就此向镇代表大会提出新的要求，直到他们得到自己满意的补偿。

布鲁克林镇紧靠波士顿市，有一座年久失修不能使用的铁路过街天桥。波士顿市提出为了方便行人通行，建议布鲁克林镇在原址重新建设一座新的过街天桥。但是，紧靠这座天桥的2个选区的居民反对进行重建，其理由是，如果重新建了新桥，就会方便犯罪分子进入自己的街区，从而带来不安全。其实，他们真正的理由是不愿意公共基础设施建设就在自己的住宅旁边，因为就在这座天桥向东100多米，就有另外一座公路桥，人们可以很方便地从那里进入布鲁克林镇。赞成进行重建的人认为反对的意见是一种地方保护主义观点，将会威胁到州政府对布鲁克林镇的转移支付，从而影响到整个镇居民的福利水平。对这个问题的不同看法在2002年所有镇政府人员的改选中变成了一个重大的问题，支持和反对双方都向所有镇代表大会代表寄送了自己的意见，并使得所有支持重建过街天桥的候选人都落选了。

这两个例子说明了三方面的问题。其一是布鲁克林镇政府的决策是民主的。每一项决策都要通过多次讨论和听证，多数居民不同意的事情，镇政府是绝对不能做的。其二是决策的时间一般较长，少有那种几个星期一个月就决定下来的事情。其三是利益受损的居民一般也不会在决议被多数通过后，就放弃争取自己合法权利的努力，他们会在以后继续向镇代表大会和理事会提出争取自己权利的意见和建议。

四、地方选举和投票率

美国地方政府的选举每年都有，因为不论镇代表大会、镇理事会、各委员会、局、理事会等都是任期3年，每年改选1/3。这种状况不仅地方政府是如此，州和联邦政府也是如此。所以，每年的地方选举，再加上每年州和联邦的选举，要是都参加的话，美国公民每年要有多次投票。因此，镇政府有常设的选举办公室。

与州和联邦的选举不同，地方选举的政党色彩很淡漠。所以，不仅候选人不是按照政党来划分的，而且镇政府里的职位也不是按照政党来分配的。选民在投票时可能更注重候选人的个人品质、他提出的口号，而不是更关注他本人的党派政治立场。

地方选举的另一个特点是竞争性低。在布鲁克林镇，2003年改选镇代表大会主席、镇秘书、镇住宅管理局长，都没有1个以上的候选人参选。同年，改选2名镇理事会成员，只有3名候选人参选。改选4名公共图书馆理事会成员，也只有5名候选人报名参选。2003年Richard Levy教授当选镇代表时，5个代表名额就只有5名候选人，他当选的得票数是107票。

地方选举不仅竞争性低，而且投票率也低，一般不会超过20%。笔者2002年在美国调查时，在马萨诸塞州的艾莫斯特镇就遇到过7.7%的镇代表大会代表选举的投票率。

镇代表改选时，新的代表候选人只要有10名注册选民的提名，就可以作正式候选人。但是，候选人自己却要花费100到200美元作自我宣传。镇里的任何职位的选举，只要有50名注册选民的提名，就可以作为候选人参选。但是，理事会成员的改选除了要有足够的选民提名外，每个候选人自己也都要花费至少1.5万到3.5万美元的竞选宣传费用，这就为一些富有的人和利益集团影响地方政府行为创造了条件。同时候选人还要接受地方报纸的采访，出席辩论会，与支持者见面，在地方报纸上做广告，等等。

塞缪尔·亨廷顿1968年写的《变化社会中的政治秩序》一书中提出了“过分民主”的问题。他指出:“民主政治制度的有效运作通常需要一些个人和集团一定程度上的冷漠。”这种观点反映了美国联邦、州，尤其是地方选举中的低投票率的现实。亨廷顿和他的同事们认为，这是民主政治制度有效运作所必需的。但是，如果这不是真实的，那么评估不同的地方政府治理结构和选举就具有了很大的价值。

五、权力的制衡、监督和行政的透明度

美国地方政府中对权力的制衡、监督的力度是很大的。

就地方政府的权力制衡来说，主要表现在他们的政府结构上。与中国地方政府有党政两套班子不同，布鲁克林镇政府有另外的两套班子。一套是由镇代表大会、主席和理事会选举或任命的各种委员会、咨询会、理事会，他们涵盖了政府工作的所有方面。尽管在这些机构工作的大都是兼职的人员，很少从镇政府那里领取工资，但是，他们的职责一点也不少，有的如财政咨询委员会甚至是镇里惟一有权力批准动用镇财政储备金的机构。另一套是在镇行政长官领导下的政府日常运行机构。这些人都是全日制的政府雇员，由镇政府聘用。这两套班子的关系是相互制约的关系。镇代表大会和理事会对镇行政长官及其机构行使着监督的职责。他们是布鲁克林镇的真正最高权力机构。

选民对政府官员的监督主要是通过定期的选举。他们每年可以行使自己的投票权来选择1/3新的自己选区的代表、1/3理事会成员、1/3各委员会的成员，并通过这种办法向镇政府表达他们的满意程度。他们还可以自由参加任何镇代表大会、各委员会、听证会、镇政府的会议，经允许可以发言;他们可以随时向镇代表、理事会、各委员会、镇行政长官提出意见和建议，要求给予回答;他们也可以亲自参加各种委员会、理事会，成为其中的一员，去监督镇政府的运作。

镇政府行政的透明度很高。凡是镇代表大会，都有布鲁克林镇电视台进行现场直播。镇里有独立的报纸对各种公共事务进行报道。各种关于镇政府的信息和材料，包括财政、投资、基本建设、学校、警察、消防、公共事业服务、环保等都可以方便地在镇政府的网站上查到并下载或在镇政府索取到。与政府各部门官员和理事会成员的联系方式也都清楚地印在介绍布鲁克林镇的小册子上。镇政府每年还出版自己的年鉴。

美国地方政府是自治的政府，实行依法管理。美国地方政府的自治性质，比我们的村民自治的范围要大得多。其主要多在美国地方政府可以自己制定地方性法规，自己决定机构的设置，自己决定选择那种管理模式，自己决定财产税税率的调整幅度，等等。例如，布鲁克林镇就规定2003年该镇的财产税率居民是1.121%，商家是1.818%。在美国，真正对地方政府有影响的是州法律和地方立法机构自己制定的法律。在布鲁克林镇，财政年度结束后，按照法律要有独立的会计事务所对一年来镇财政的执行情况进行审计，出具审计报告。Powers＆Sullivan会计师事务所就是对布鲁克林镇财政情况进行审计的独立法人。

马萨诸塞州制定有专门反腐败的法律，适用于全州所有的州、县、城市的工作人员，不论他们是选举产生的还是任命的、是全职的还是兼职的、是拿工资的还是不拿工资的，只要被发现有腐败行为，行贿和受贿双方都面临5 000美元罚款和最高3年的监禁，并禁止在本州担任政府工作。当政府公务员的工作与自己的利益发生冲突时，必须向州道德理事会报告。此外，对于地方政府工作人员还有特别的规定:如果利用自己工作之便，接受礼物、与自己作为雇员的公司有财政联系，从而影响到作为公务员的表现等，要接受3 000美元罚款和最高2年的监禁，并立即取消与此有牵连的公司合同和禁止在地方政府工作。

总之，布鲁克林镇采取的是一种“大民主”自治式的管理方式。240人组成的镇代表会议，5人的理事会及其下属的28个委员会，镇行政长官及其下属的23个部门，犹如市场经济中公司治理结构的股东大会、董事会、总经理的关系。这种经过近300年时间考验的地方治理模式，早在19世纪末就被托克维尔称为美国基层民主制度的真谛。它在今天仍旧具有很强的生命力，因为在这种管理模式中，人民永远是主人，政府则是服务的提供者。

主要参考文献

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2.Town Meeting Handbook:Town Meeting Member Association Brookline，Massachusetts，and Revised 2003;

3.Town of Brookline Massachusetts Report on Examination of Basic FinancialStatement:Fiscal Year Ended June 30，2003;

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6.Levy:Local Governance in Brookline Massachusetts;

7.Footbridge Presents a Chance at Resolution;

8.Reports of Selectmen and Advisory Committee:Annual Town Meeting，May 27，2003;

9.Reports of Selectmen and Advisory Committee:Special Town Meeting，November 18，2003;

10.The Public School of Brookline，Town Meeting Summary of Fiscal Year 2004 Budget;

11.Capital Improvements Program:FY 2004 to 2009，Brookline Planning Board，April 2003.