民主的回归与基层公共治理

时间：2022-09-06 理论教育版权反馈

【摘要】：21世纪以来杭州市在民主促民生实践中以基层公共治理为突破口保障人民主权，使民主的回归与基层公共治理紧密联系在一起，推动了人民民主在社会生活中的实践。人民民主嵌入基层公共治理成为中国实现人民民主的立足之基础。在回归民主本意过程中，人民的自我统治首先要求人民结成一个有机的整体，然后从参与基层公共治理为出发点来逐步推进人民统治，所以基层公共治理成为发育人民民主的重要路径。

民主的回归与基层公共治理

——以杭州市民主促民生为例

The Recovery of Democracy and Primary Public Governance:Take Hangzhou’s Democray and People’s Livelihood for Example

肖存良

［内容提要］　西方民主在由古代民主向现代民主转型过程中通过代议制民主形式而重新焕发生机，但是代议制对民主的限制决定了西方民主难以回归到自身的本意——人民统治。我国在民主建设中选择了人民民主，强调人民主权和人民统治，这是实现民主回归的崭新民主形式。由于长期以来忽视了基层公共治理的民主维度，从而使得人民民主在社会生活中缺乏立足之基。21世纪以来杭州市在民主促民生实践中以基层公共治理为突破口保障人民主权，使民主的回归与基层公共治理紧密联系在一起，推动了人民民主在社会生活中的实践。人民民主嵌入基层公共治理成为中国实现人民民主的立足之基础。

民主自古希腊雅典诞生至今有2 500多年的历史了。在历史的长河中，民主经历了雅典的辉煌之后就跌进了历史的“黑洞”，经过两千多年的被怀疑、否定和诋毁之后终于在19世纪以代议制民主的形式得以与现代国家相适应而顽强地生存下来。但是从古代民主向现代代议制民主转型之后，民主由于被代议制所限制而偏离了自身的本意，如何使民主回归到自身的本意——人民的统治——就是此后世界民主和民主化面临的一个重要问题，⁽¹⁾西方虽然通过发展参与式民主和协商民主来矫正代议制民主，但是西方资产阶级的统治地位决定了它必须以代议制民主为主体，这就决定了西方民主的逐步衰落，并且难以真正实现民主的回归。中国在进行民主选择的时候最终选择了人民民主，人民民主强调人民当家作主，追求人民的权力和人民的自我统治。因而人民民主以回归民主本意为自身旨趣。在回归民主本意过程中，人民的自我统治首先要求人民结成一个有机的整体，然后从参与基层公共治理为出发点来逐步推进人民统治，所以基层公共治理成为发育人民民主的重要路径。本文通过杭州市以公共治理发育人民民主的事例来探讨民主回归的中国化路径。

一、民主的限制:从民主到代议制民主

民主最早诞生于古希腊雅典城邦，雅典的民主制是典型的人民自治和人民主权，民主不但成为城邦的治理方式，也成为雅典公民的生活方式，构建了公民个体与城邦政治生活高度一体化的共同体。雅典的民主理念在雅典政治家和总督伯利克里的一篇著名的葬礼演说词中得到明确表述，他说:“我们的制度之所以被称为民主制度，是因为权力不是掌握在少数人的手中，而是掌握在全体人民的手中。……在我们这里，每个人不仅关心个人事务，而且关心国家事务:即使那些总是忙于自己事务的人也熟知一般的政治生活——这是我们的特点，我们并不认为对政治不感兴趣的人是一个只想着自己个人事务的人，我们只是认为他在这里根本没有任何事情要做。我们雅典人，都是自己人，我们作出我们的决策，或者对某些决定展开适当讨论。”⁽²⁾在雅典的民主制中，公民大会是一个核心的决策机构，公民大会每年开会40次，必要时还可以召开特别会议，每次参加会议的法定人数为6 000人，公民在公民大会上自由发言和辩论。五百人议事会由30岁以上的公民抽签产生，负责筹备公民大会的议程，除此之外还有由10人小组组成的法官和由500人左右形成的法院，以及指导五百人会议的五十人委员会和委员会主席，他们也都由公民抽签产生，轮流担任上述公职，其中每个公民都可能或早或晚地担任一天也仅只有一天的委员会主席，作为雅典的代表接待并会见外国使节，或为议事会或公民大会的正式会议准备议程。⁽³⁾在雅典民主制中，轮流执政、直接选举和抽签是其重要形式，广泛的政治参与、政治平等和人民自治是其核心内容。雅典民主作为古代民主的典范，也构成了民主的本意，即人民统治和人民主权。所以萨托利认为，“民主即人民的统治或权力”。⁽⁴⁾

古代民主作为广场式的集中民主自古希腊起就受到精英主义的批判，精英主义者认为平民缺乏统治国家的理性与能力，从而民主政治必定会堕落成为暴民统治，国家应该由以哲学王为代表的精英进行统治。在古罗马、中世纪乃至文艺复兴之后的很长一段时间，民主都成为“暴民政治”的代名词，在政治生活中长期是一个贬义词。资产阶级掀起轰轰烈烈的民主革命并掌握国家政权之后，阶级意识和精英主义传统使得资产阶级对人民的直接统治同样深感恐惧，疑虑丛生，但是市场经济所催生的古代社会向现代社会的转型又决定了人民是政治合法性的源泉，资产阶级要维持统治，又要取得普通民众的同意。这样资产阶级就在巩固自身统治的过程中创造了代议制民主。代议制民主不是人民直接进行统治的直接民主，而是人民选出代表代表人民进行统治的间接民主，代表由公民选举产生，与普通公民相牵连，同时选出来的代表都是社会精英，由精英操作政治，实际上代表都是资产阶级的成员。这样既满足了资产阶级精英政治的统治要求，又从形式上满足了人民的政治参与要求，体现了人民主权，赋予了资产阶级政权以合法性，最终实现了资产阶级与普通民众之间的政治平衡，使得双方尤其是资产阶级可以接受。所以民主与代议制嫁接之后完成了自身从古代向现代的转型，并在适应现代国家建设过程中顽强地生存了下来，成为了资产阶级政权的重要统治形式。在代议制民主中，选举是核心，而伴随选举而来的政党及其政党政治是其重要表现形式。

民主与代议制嫁接之后就对民主的本意进行了限制，因为民主转向代议制民主之后，就不是人民在国家中掌握权力，而是受人民委托的代表在国家中掌握权力，实际上就是资产阶级在国家中掌握权力，这种民主形式让资产阶级免于了暴民专政的恐惧，而人民主权实际上已经简化为了几年一次的选举，人民统治和人民主权的民主内核实际上已经被资产阶级统治和资产阶级主权所置换了，所以马克思指出:“现代的国家政权不过是管理整个资产阶级的共同事务的委员会罢了。”⁽⁵⁾从民主的视域来看，直接民主转变为代议制的间接民主之后虽然重新焕发了生机，但是这种民主已经是偏离了民主原意的被阉割了的民主，“代议制民主对现代国家来说是一种变得较为安全的民主:民主由难以驾驭的、思想多变的主人，转变为驯服的、可靠的奴仆。在雅典人看来，民主的这种转变与其说是（像混合宪法的倡导者，亚里士多德以及他后来的崇拜者和追随者，所希望驯服的那样）被‘驯服’了，不如说是被阉割了——被改变了本性，被剥夺了它自己的、所有的、有生命力的精神和力量”。⁽⁶⁾民主向代议制民主的转型限制了民主本身，而只有被限制的民主才能被资产阶级所接受。概括地说，民主经过被限制之后得以浴火重生，但是被限制的民主又偏离了原有的民主之本意，这是民主向代议制民主转型之后所形成的悖论。

民主被限制之后变成了代议制民主，代议制民主的缺陷在于人民广泛的政治参与和人民主权简化成了选举，选举之后的政治运作远离人民，“政治代表的活动、背景、利益远离公民的生活和视线。尽管周期性选举可看作对被选人的限制，但是代表在一段时期内扩展权力，使公民的声音在以公民的名义进行的决策中越来越不重要。”“政治上的边缘群体在政治决策程序中缺乏参与或‘声音’，这意味着他们的利益和观点被经常排斥在程序外或得不到充分的表达。”⁽⁷⁾普通民众实际上不能参与政治决策，不能在政治决策中发表自己的意见建议。正是基于这种明显缺陷，西方自20世纪60年代以来掀起了参与式民主的浪潮，“尤其是在西欧和北美，‘参与式民主’成为发展的新趋势。这包括公共讨论、参与式预算、协商会议、协商投票以及公民陪审团等许多方式。”⁽⁸⁾协商民主也在20世纪80年代提了出来并形成了新的浪潮，协商民主试图在参与过程中通过协商对话来寻求对政治事务最理性和最佳的解决方案。两者都意在通过发展政治参与和协商对话等民主的题中应有之义来弥补代议制民主和选举民主的缺陷，挽救西方民主制度出现的危机。参与式民主和协商民主试图通过把民主本意中的政治参与和公共辩论赋予代议制民主，增强代议制民主中普通民众的分量，减轻资产阶级的分量，逐渐弱化代议制民主对民主的限制，建立不利于资产阶级而有利于普通公民的崭新的民主制，这是西方民主重新“民主化”的过程。但是西方资产阶级的统治地位决定了西方必定以代议制民主为主体，在不撼动代议制民主的前提下才能允许参与式民主和协商民主的发展，而只要坚持代议制主体地位，就会导致西方民主由于偏离民主本意而出现的衰落。事实上，20世纪末以来，西方民主“选举中的低投票率，政党成员的衰减，现有政治结构普遍的分崩离析，私人的地方性的协会日益增加，这些都反映了民主生命力的衰退。”⁽⁹⁾新世纪以来西方的金融危机和随之而来的占领运动⁽¹⁰⁾鲜明地表明了西方代议制民主的衰落，这是民主被限制之后所体现出来的一种历史必然性。

二、人民民主与民主的回归:中国的逻辑

1840年鸦片战争被西方打败之后，中国就开始了学习西方的历程，在学习西方的过程中，经历了先学习技术后学习制度的阶段，学习制度阶段掀起了资产阶级维新改良运动和资产阶级民主革命两场运动，前者是以英国的君主立宪制为学习榜样，后者是以法国和美国的资产阶级民主共和国为榜样。但是“帝国主义的侵略打破了中国人学西方的迷梦。很奇怪，为什么先生老是侵略学生呢？中国人向西方学得很不少，但是行不通，理想总是不能实现。多次奋斗，包括辛亥革命那样全国规模的运动，都失败了。国家的情况一天一天坏，环境迫使人们活不下去。怀疑产生了，增长了，发展了。”⁽¹¹⁾最终，中国共产党在俄国十月革命的引导下，在领导人民建设现代国家、建设中国民主政治的时候抛弃了资产阶级的代议制民主和资产阶级共和国的方案，“西方资产阶级的文明，资产阶级的民主主义，资产阶级共和国的方案，在中国人民的心目中，一齐破了产。资产阶级的民主主义让位给工人阶级领导的人民民主主义，资产阶级共和国让位给人民共和国”。⁽¹²⁾中国共产党领导人民最终选择了人民民主的民主发展模式。

西方资产阶级之所以对公民亲自集会并管理政府的直接民主深感恐惧，主要由于三个方面的原因:一是阶级统治的需要，人民直接参与公共事务并直接管理政府会威胁到资产阶级的统治地位。二是直接民主难以形成安全、有序、稳定的社会管理秩序，民众由于意见分歧和理性缺乏而容易被操纵和控制，最终形成具有民粹主义色彩的社会混乱和无序。三是现代国家地域宽广、人口众多也决定了只能实行代议制民主而不能实行直接民主。我国实行人民民主，就需要有效地克服上述三个方面的难题。

首先，需要破除资产阶级的阶级统治，实现人民的阶级解放，使劳动阶级成为掌握国家权力的阶级。关于这一点，毛泽东指出:“一九二四年，孙中山亲自领导的有共产党人参加的国民党第一次全国代表大会，通过了一个著名的宣言。这个宣言上说:‘近世各国所谓民权制度，往往为资产阶级所专有，适成为压迫平民之工具。若国民党之民权主义，则为一般平民所共有，非少数人所得而私也。’除了谁领导谁这一个问题以外，当作一般的政治纲领来说，这里所说的民权主义，是和我们所说的人民民主主义或新民主主义相符合的。只许为一般平民所共有、不许为资产阶级所私有的国家制度，如果加上工人阶级的领导，就是人民民主专政的国家制度了。”⁽¹³⁾1949年建立的中华人民共和国具有两个鲜明的特点，一是工人阶级的领导，二是广大人民的主权。这样人民群众就从阶级上获得了解放，成为国家和社会的主人，从而打破了代议制民主中资产阶级与普通民众之间的平衡，建立了以普通民众为重心的国家政权，正如马克思和恩格斯所指出:“工人革命的第一步就是使无产阶级上升为统治阶级，争得民主。”⁽¹⁴⁾工人阶级成为统治阶级之后就为人民民主的实现寻找到唯一的主体，即广大人民群众。

其次，需要克服人民群众直接进行社会和政治事务管理方面的意见分歧和理性与能力的不足，就需要由政党作为人民的有机整体之一来代表人民表达自身的公共利益，并通过政党把人民凝聚成为一个具有共同意志的有机整体。由于人们的个人意志只能是“众意”而不是代表人民公共利益的“公意”，我国由政党来代表人民表达自身的公共利益。由于人们的个人意志是分散的且相互冲突的，我国由政党来从多元和相互冲突的意志中寻找出人民的公共利益。也就是说，由政党来保障人民当家作主得到实现，克服人民群众在理性和能力方面的不足，并有效地克服“暴民专政”的倾向。

第三，针对地广人多情况下实行直接民主的困难。一方面，我国在政治制度建设上借鉴了代议制度的部分合理因素，我国的人民代表大会制度也实行代议制度，但是我国把政治协商嵌入了全部政治制度之中，人民代表大会制度内部存在政治协商，中国政治协商制度更以政治协商为其核心内容。政治制度中代议制与协商制的有机结合在一定程度上克服了代议制存在的不足，与西方以参与式民主和协商民主来矫正代议制民主在一定程度上类似。在此基础上，我国还建立了基层民主自治制度，从制度上保障基层民众的自我统治、自我管理和自我教育。另一方面，进入21世纪以来，我国从基层公共治理出发，推动人民群众参与基层公共治理，在参与基层公共治理过程中实现人民的自我管理、自我教育和自我统治。基层民主自治制度从国家制度层面、基层公共治理从社会层面保障人民群众在基层的民主权力。也就是说，通过基层的直接民主与代议制、协商制相混合而形成的间接民主相结合来克服地广人多情况下履行直接民主的困难。

综合上面论述，我国的人民民主以阶级解放为前提，以政党领导为保障，以国家制度为核心，以基层公共治理为社会基础。这就形成了我国民主政治建设的立体图景。这个立体图景的建立以基层公共治理为基础，但是长期以来我国把基层公共治理等同于基层行政管理，忽略了基层治理的民主维度，没有让人民群众在基层公共治理中学会使用民主，“在小事情上没有学会使用民主的老百姓怎么能在大事情上运用民主呢？”⁽¹⁵⁾从而没有把人民民主渗透到民众日常生活中去，造成社会民主与制度民主之间的脱节。进入21世纪以来，杭州市在基层公共管理中以民主促民生，在基层公共治理中推进人民民主取得了明显成效。

三、民主回归与公共治理:杭州的实践

公共治理是人类社会通过管理公共事务以增进公共利益的行为模式。公共治理创造公共资源，使人民共享公共资源，并解决公共问题。人民参与公共治理并在公共治理中发挥核心主体作用之后就推动民主嵌入了公共治理，而在公共治理中所实现的人民主权和人民统治就成为实现人民民主、推动民主回归的重要方式。杭州市民参与公共治理并实现人民民主的方式主要包括以下几个方面。⁽¹⁶⁾

（一）人民提议

人民民主的本质是人民当家作主，当家作主意味着人民要表达自己的声音并参与公共政策的制定，并在政策制定之后对政策执行情况进行监督，最终在党的领导下实现人民的利益。人民表达自己的声音主要是指人民要有提议权，什么事该做什么事不该做要由人民提议，党和政府采纳人民的提议并最终实现人民提议，把人民的提议转化成为党和政府的工作项目，最终落实人民主权。近年来，杭州市大力推进人民提议并取得良好的成效，推动了人民民主的发展。2000年，杭州市委、市政府设立了人民建议征集办公室，并由这个机构来专门征集、受理人民提议和人民建议，市委和市政府积极采纳人民提出的建议，由市委、市政府研究之后加以实施，实现了以人民群众的呼声为第一信号。人民建议工作呈现出了以下几个特征:一是参与面越来越广。截至2009年，共受理人民建议9万余件，先后有23个先进集体和187位先进个人受到了表彰。参与人民建议征集活动的，既有学生，也有离退休老同志，既有专家学者，也有外来务工人员，既有市民群众，也有中外游客。人民建议工作吸引了人民群众的广泛参与。二是针对性越来越强。十年来，杭州市人民建议征集办除了做好人民建议日常征集办理工作之外，还先后开展了22次专题征集活动，如2008年底组织开展的“2009年市政府为民办实事项目”公开征集活动，共征集到市民建议意见834件、共计3 500余条，经汇总筛选后有20个市民建议项目报送市委、市政府作为决策参考。三是建议质量越来越高。人民建议工作开展以来，人民建议质量越来越高，人民群众表达自己的声音、代表人民公共利益的能力也越来越强。许多人民建议被杭州市委、市政府采纳之后转变成为一系列重大民生工程。如杭州西溪国家湿地公园西区建设江南明清古建筑博物馆、杭州太子湾公园进行综合治理、杭州市古井保护工程、京杭大运河申请世界文化遗产等民生工程都是人民提议之后由市政府实施的。杭州市政府为人民办的实事项目，80%以上也来自市民建议。四是人民建议越来越受到杭州市委、市政府的重视。在人民建议征集工作中，人民通过提出建议体现了自身的当家作主地位。但是由于个体提出的建议只是“个人意志”而不是“共同意志”，所以个人提出的建议由政党这个代表“共同意志”的组织审议之后决定是否采纳，并通过这个过程把每个个人提出来的只能称为“众意”的建议上升为“公意”，并由此来体现人民主权和人民的共同意志。所以人民提议是实现人民意志和人民主权的一种重要方式。这种方式比简单的选举投票更能体现人民的意志。而且这种由民主创造的合作成为发展的重要资源，推动了杭州市的经济社会发展。杭州市人民建议蓬勃发展的十年，也就是杭州市经济社会发展最好的十年。民主创造了经济效益，促进了经济的增长。

（二）人民参与

人民参与主要是指不同社会群体对政治进程和重大公共事项的参与。人民参与不仅体现在选举候选人和选举精英的过程中，也体现在制定和执行公共政策的过程中。杭州市近年来在重大市政工程中都积极推动人民参与，促使人民广泛参与了制定和执行公共政策的整个过程。杭州市委、市政府推动人民参与的典型实践是红楼问计。自2006年开始，杭州市委、市政府的重大公共工程项目在正式作出公共决策之前，都要放到杭州城市建设陈列馆（“红楼”）展出，收集人民的意见和建议，让人民群众参与到杭州重大公共工程的公共决策中来，然后市委、市政府根据人民群众的意见建议作出正式决策。逐步形成了公共工程“方案公示—群众选择—专家讨论—政府决策—群众监督”的社会参与机制，通过人民参与这种人民民主的实现方式来实现政党、政府与社会之间的合作，并通过这种合作来推动重大公共工程的实施，使得人民民主既取得了政治效益和政治合法性，又取得了社会经济效益。2009年底，杭州市委、市政府依托杭州网建立了“杭网议事厅”，把“红楼问计”搬到了网上，开展“网上红楼问计”，并建立了“市民之家”和“网上市民之家”，做到“线上”与“线下”相结合，进一步完善了社会参与平台，拓宽了社会参与的渠道，创新了社会参与的方式。“2010年，陈列馆同步在网上公示展览11期，公示展览期间的网上点击率合计51.5万余人次，网民留言1 071条，成为‘红楼’现场展示的重要补充。”⁽¹⁷⁾人民参与重大公共工程的决策之后，人民的意见建议就成为重大工程公共决策的一部分，也就能够理解政府的公共政策，近年来，杭州市委、市政府出台的一些重大公共政策经过“红楼问计”正式出台之后都获得了人民的广泛理解。

（三）人民作主

人民民主的本质是人民当家作主，人民除了“当家”之外还要有“作主”的权利。人民提议和人民参与主要是指人民向政党和政府建议并参与公共政策的制定。这是人民“当家”的体现。在此基础上人民还要有“作主”的权利。人民作主是指涉及人民群众日常生活的事务由人民自己决定，人民自己享有决定权。2004年以来，杭州市在推进庭院改善等民生工程的过程中积极推行人民作主，市委、市政府提出了“让人民群众参与、让人民群众作主、让人民群众受益、让人民群众满意”的要求，创造性地提出了“四问四权”。一是“问情于民”，庭院改善“改不改”让人民群众定，人民群众同意改就改，人群群众不同意改就不改。二是“问需于民”，“改什么”让百姓选。对列入改善计划的项目，通过设置社区公告栏、开通热线电话、发放居民需求调查表等形式，让居民选择改善内容。三是“问计于民”，“怎么改”让百姓提。据统计，在2009年已完成和正在实施的庭院改善工程项目立项、设计、施工过程中共邀请了1 001位（次）专家“问诊搭脉”，召开各类论证会、征求意见会1 217次，发放调查表11万余份，收到群众意见、建议（咨询）6 767条，每件都予以答复，其中采纳2 913条。四是“问绩于民”，“改得好与坏”让百姓评。在立面整治脚手架拆除前，通过发放居民意见征求表和在现场设置咨询服务台等方式再次征求百姓意见，对收集到的百姓意见，一一对应落实整改并反馈。在庭院改善过程中，人民群众决定是否改、改什么、怎么改，还对改得好与坏进行评价，充分了体现了人民作主的精神。

（四）人民监督

人民监督主要是指人民作为社会主体对党和政府的工作进行评判的政治行为。人民监督的范围非常广泛，这也是人民主权的体现。杭州市委、市政府在以人民民主促进民生建设的过程中积极推动人民监督。主要表现为在全市范围内开展人民群众对党委和政府工作的“满意、不满意”评选活动。2000年开始，杭州市在全国率先开展人民群众“满意、不满意”评选活动，人民群众作为“主人”对政党和政府工作人员等“仆人”的工作进行评判。杭州市专门建立了考评办公室，在每年的评选活动中，安排普通市民、外来务工人员、党代表、人大代表、政协委员、专家学者、行风评议代表、社区党组织和居委会负责人、企业代表等社会各界1万多人进行满意度测评。这些参与调查的人员均从社会评价人员信息库中随机抽取，具有广泛的代表性。市民还可以利用邮箱实名制的特点，实行网上评选，还设立社会评价公开电话，接受社会公众的投诉与咨询。人民评选结果出来之后，以百分制计算，超过72分的单位算达标，然后再评出满意单位和不满意单位，对人民群众评选出来的不满意单位要限期整改，如果某单位连续两年被评为不满意单位，就要调整该单位的领导人员，不满意单位整改结果还要向人民反馈，形成了“评价—整改—反馈”的工作机制。从这个政治行为来看，人民评价体现了人民主权和人民监督地位，但是人民在实行监督的时候并不是与党委和政府脱离而实行的单独监督，在人民评价结果出来之后，由党委和政府对不满意单位施加压力，要求不满意单位整改，而且要把整改结果反馈给人民群众。这个政治过程一方面体现了人民主权和人民监督，另一方面人民监督的实现是在党委和政府的领导下实现的。这样就通过人民监督机制实现了政党、政府与社会之间的合作。所以人民监督是创造政党、政府与社会合作的重要形式。

人民提议、人民参与、人民作主与人民监督形成了人民在基层公共治理中实现自身主权的治理体系，在这个治理体系中，人民在提议、参与、作主和监督过程中实现了自己治理自己，“人民是一切事务的原因和结果，凡事皆出自人民，并用于人民”⁽¹⁸⁾，初步实现了人民的自我统治、自我管理、自我教育和人民广泛的政治参与。这种民主是人民当家作主式的民主。也可以说，人民民主是回归到民主本意的一种比代议制民主更为高阶的民主形式。杭州的基层公共治理实现了人民民主的民主理想。

四、结　　论

西方民主作为一种原生态民主，在由古代民主向现代民主转型过程中通过代议制民主而实现了民主的现代化，但是代议制民主对民主本意的偏离促使西方以参与式民主和协商民主来矫正代议制民主，推动西方民主回归到其本意。西方民主的这种“重新民主化”的过程尚未完成，这是民主回归的西方路径。从这个意义上说，代议制民主并不意味着民主的终结。而且西方只要囿于代议制民主，以代议制为核心来对其进行校正就像“提着自己的头发离开地球”一样缺乏可能性。它必然导致西方民主的衰落，20世纪末以来的西方历史也印证了这一观点。

我国民主作为一种后发性民主，在民主选择过程中摒弃了西方代议制民主的缺陷，而选择了更为高阶的人民民主，人民民主强调人民主权和人民统治，更加回归到民主的本意。在实现人民民主的过程中，我国通过政党领导与国家制度相结合来保障民主的回归，实现人民主权。由于长期以来忽视了基层公共治理的民主维度，没有在公共治理中让人民平等地参与国家管理，从而使得人民民主在社会生活中缺乏立足之基。进入21世纪以来杭州市在民主促民生实践中以基层公共治理为突破口保障人民主权，使民主的回归与基层公共治理紧密联系在一起，也推动了人民民主在社会生活中的实践。公共治理与民主回归联系在一起之后，就构建了我国人民民主实践的路线图，即从社会民主、地方民主到国家民主的发展路线。社会民主以基层公共治理为核心，社会民主发育推动地方发展和治理，促进地方民主制度建设。地方民主制度建设的成效最后传导到国家制度，从而形成了自下而上的民主政治建设进程。人民民主嵌入基层公共治理成为中国实现人民民主的立足之基础。

（作者为复旦大学统战理论研究基地兼职研究员、政治学博士）

【注释】

(1)当然，本文所讲的民主回归并不是要回归到古希腊的直接民主，而是要在现代的社会政治历史条件下寻找到能使民主回归到人民统治的新的民主模式，西方以参与民主和协商民主矫正代议制民主是西方的尝试，而我国则尝试使用人民民主的民主模式。

(2)［英］戴维·赫尔德:《民主的模式》，中央编译出版社2004年版，第19页。

(3)参见［英］戴维·赫尔德:《民主的模式》，中央编译出版社2004年版，第25—27页。

(4)［美］乔万尼·萨托利:《民主新论》，上海人民出版社2009年版，第21页。

(5)《马克思恩格斯选集》第1卷，人民出版社1995年版，第274页。

(6)［英］约翰·邓恩编:《民主的历程》，吉林人民出版社1999年版，第249页。

(7)［南非］毛里西奥·帕瑟林·登特里维斯主编:《作为公共协商的民主:新的视角》，中央编译出版社2006年版，第19—20页。

(8)蔡定剑主编:《公众参与:欧洲的制度与经验》，法律出版社2011年版，序言部分第4页。

(9)［日］猪口孝、［英］爱德华·纽曼、［美］约翰·基恩主编:《变动中的民主》，吉林人民出版社1999年版，第5页。

(10)在占领运动中，抗议者提出99%与1%的关系，99%的人创造的财富被1%的人占有，这就意味着绝大多数人实际上在政治体系中没有得到代表，不能通过代议制来维护自身的利益。