美国公民治理与中国基层社会自治共性的四维比较

作为直接民主在基层民主政治实践中的产物，美国公民治理与我国基层社会自治存在着诸多共性：二者在价值取向上均倡导公民参与，呼吁直接民主价值；在理论基础上，均以人民主权理论为理论基石；在制度设计上，均以自治为设计的基本原则；在发展路径上，均以各自的自治传统为依托。

一、二者在价值取向上均倡导公民充分参与。

正如亚里士多德所云，人天生就是一个政治动物，以群体和组织为载体的人类离不开政治生活。虽然基于公民政治参与的代议制政府已是现实中的“好”政府了，但这种彰显精英民主（elitism democracy）的间接民主(indirect democracy )远不能满足当今公民大众对民主的诉求。在一个以公平求统一的现代社会，理想的公民参与显然是一种能够彰显公民自主治理的直接民主形态(direct democracy forms)。以美国为代表的西方民主国家，公共权力的来源是自下而上的，即地方公共权力来源于村镇自治权力的让渡，而联邦政府的公共权力源于地方公共权力的让渡。因而，彰显直接民主价值的公民治理，则是英美国家自由民主制度的基石。作为人民当家做主的社会主义国家，村（居）民自治是我国社会主义民主政治对基层社会治理的必然要求与现实反映。因而，具有中国特色公民治理之谓的基层社会自治制度也就成为了我国基本的政治制度之一。

此外，无论是美国的公民治理还是我国的村（居）民自治，都在不同程度上受到“以公民为中心”（place citizens at the center）的新公共服务思想的影响，都强调了“公民本位”与“服务本位”——公共行政官员应有责任通过担当公共资源的管理员、公共组织的监督者、公民权利和民主对话的促进者、社区参与的催化剂以及基层领导角色来为公民服务。^[15] “公民治理”(citizen governance )，即由公民自主治理，但并非所有的公民参与都属于真正的、富有意义的公民治理，只有公民政治参与表现出完全的自主治理，公民获得了比较完全的控制项目运作的权力时，才是真正富有意义的公民治理。“Conceptually, this means a redefinition of the role of the citizen, from passive consumer of government services to active participant in governance.” ^[16] ——公民角色要从政府服务的被动消费者转变为社区治理的主动参与者。党的十七大明确指出，在我国城乡基层社会“人民依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督” ^[17]。因此，我国的村民自治与居民自治就是城乡基层群众在中国共产党的领导下，依据国家法律和党的政策，按照平等、选举、公开、监督、法治等原则，按照一定程序，民主选举基层群众性自治组织的负责人，对基层公共事务和公益事业进行民主管理、民主决策、民主监督的制度、规范与实践活动，这集中表现为基层群众的自我管理、自我服务、自我教育、自我监督以及对干部的民主监督，其目的就是要把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。

二、二者均以人民主权理论作为理论基石。

卢梭（Jean-JacquesRousseau）开创的人民主权理论，从根本上解决了公共权力的合法性来源问题，奠定了世界近现代民主政治的基石。人民主权理论主要包括以下内容：其一，个体通过以“公意”为基础的社会契约，由自然人转变为政治人，即公民。其二，公民本质上是自由的，即“人生而自由”，但这种自由应是指政治自由，即契约下的自由。其三，共和国是一种“立法者共同体”，在这种共和国中，主权属于公民全体，法律是公意的表现，政府则是法律的执行者。其四，公民既是治理者，又是受治者。公民对法律的服从不过是在服从公意，也就是在服从他自己，因而他是自由的。而现代代议制政府的合法性正是建立在人民主权的理性政治基石之上的。“能够充分满足社会所有要求的唯一政府是全体人民参加的政府；任何参加，即使是最小的公共职务也是有益的，这种参加范围的大小和社会一般进步程度所允许的范围一样；只是容许所有人在国家主权中都有一份才是终究可以想望的。”^[18]

如果说人民主权在国家和高级地方政府治理层面上表现为代议制政府主导的参与型治理的话，那么，它在基层社会则更多地表现为一种更为直观彰显人民主权的直接民主价值的社会治理形态。美国公民治理，强调公民是社区的治理者，而不是消费者，“民众就是社区的所有者和主人，他们承担着社区治理的责任”，“公民有权选择他们需要什么样的公共服务，需要多少公共服务，以及需要以怎样的方式提供公共服务，而不再是由选任官员或公共服务职业者一相情愿地决定”，“在现实中，公民不仅仅是消费者，他们还是社区及其提供的服务的所有者”。 ^[19] 作为人民当家做主的社会主义国家，我国宪法明确规定了“国家的一切权力属于人民”，“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”。而《中华人民共和国村民委员会组织法》《中华人民共和国城市居民委员会组织法》则具体规定了我国实施村（居）民自治的基本原则和运行机制。

三、二者在制度设计上均以自治为基层社会治理的设计原则。

一方面，二者都强调了公民应当将处理基层公共事务视为自己的权利，并积极参与治理。美国公民治理是“以公民为中心”的治理结构（citizen-centered governance structure^[20]），“公民有权选择他们需要什么样的公共服务，需要多少公共服务，以及需要以怎样的方式提供公共服务”。本杰明·巴伯（Benjamin Barber）提出公民应当以一种直接治理的形态参与社区公共事务，它表现为一种积极的公民资格，“一群人在餐厅里一起设计菜单，拟出菜谱，交由厨师烹调或由自己动手，让大家可以享受符合自己需要的新口味”^[21]。沙克特(Hindy Lauer Schachter)进一步提出，“积极的公民资格”应具备的特征是：积极影响公共部门的决策，充满活力，关心公共利益；他们关注政府所追求的结果以及公共部门正在运作的项目的状况。^[22] 2001年，布什政府推动了以“信任为本的社区自主策略”（Faith-Based and Community Initiatives）项目，为公民对社区公共事务治理提供制度保障，如建立正式的评估委员会，对公共机构进行监督，为各类公共议题开设听证会等。^[23] 而我党也在基层社会治理的实践中，鲜明地提出了我国村（居）自治运行的四个“自我”原则，即村（居）民在坚持党的领导、民主、自治、守法等原则的基础上，实践自我管理、自我教育、自我服务、自我监督为基本特征的基层社会自治活动。《中华人民共和国城市居民委员会组织法》规定“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关对居民委员会的工作给予指导、支持和帮助”。《中华人民共和国村民委员会组织法》就更加明确规定，“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项”。

另一方面，二者都强调了应当利用自治组织或团体来自行处理基层社会事务，以此来实现公民自治。在现代多元社会，“哪怕是最小的社区也不得不采用代议的政府形式”，“人民自治的思想为自治的指导原理，乃自治之理想；团体自治思想，为产生自治制度之形态”。^[24]因此，博克斯认为，实现公民治理需要在社区成立由公民选举产生的“公民协调委员会”(The Coordinating Council)、“公民理事会”(The Citizens Board)、“公共治理委员会”（Committee on Citizen Governance）等类似组织来运作。而我国宪法也明确规定：“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或村民委员会是基层群众性自治组织。”我国的基层社会自治制度，经过近三十年的不断发展与完善，业已初具模型。特别是近年来，一些城乡基层社会，以村（居）民议事会为村（居）民治理机制创新的突破口，实现了在基层党组织的领导下，“议事会议决、村（居）委会执行、议事会监督”的村（居）民主治理的行政“小三分”，初步形成了由村（居）民大会、村（居）民议事会、村（居）委会、监事会等机构共同构成的闭环形的基层社会自治结构。

四、二者的发展路径均依托于各自的自治传统

以英美为代表的西方国家，具有浓厚的地方自治传统。13世纪的英国，就有了大规模的自治市（镇），市民自治机构享有自主管理权，建立了市法院并由自己的法官就地处理地方争端，自治市镇还有权派出代表出席全国议会。17世纪英国移民渡海前往北美建立殖民地时，这种自治传统又被带到了美国。“早期的美国人本就是为了逃避欧洲民族国家和教会对他们的强制和束缚才来到这个新大陆的，这种传统至今仍然深深地影响着美国的地方治理。”^[25] “在美国，乡镇成立于县之前，县又成立于州之前，而州又成立于联邦之前。”^[26] 这就为美国的地方自治制度奠定了坚实的基础，也构成了公民治理模式的历史文化背景。

而在中国，地方自治的历史更为深远。“家国同构”的政治文化，决定了“先有家，后有国”。从私人领域过渡到公共领域，再加上自古就有“皇权止于县”的传统，传统中国县以下的乡村社会公共事务的管理，主要依托于乡绅主导的乡村社会自治力量，如秦汉时期乡村治理主要依靠“三老”等乡里自治组织，不是借用自下而上的专制权力，而是凭借道德力量的支撑，形成以德治乡的传统；两宋则依靠宗族规约作为调节利益关系的准则，地方力量也发挥着自治的功能；至清代形成的乡绅自治，则更成为中国传统乡村精英主导乡村自治模式的典范。传统中国的城市也产生和发展了早期的民间社会组织，如唐宋的行会组织、明朝中后期出现的商人会馆等。在中国现代化的进程中，清末新政、北洋政府时期、国民政府统治时期都在对传统乡村自治变异中承袭了乡村自治的传统，如山西省在积极推行了村级自治过程中，设立了村公所、村民会议、息讼会、村监察委员会等村级公共事务的民主管理机构。改革开放以后，党和政府在拨乱反正的过程中，加快了我国村（居）民主政治建设的步伐，党的十七大则明确把基层社会自治制度确定为我国基本的政治制度之一。