合作治理与基层社会合作治理

一、治理的概念与合作治理

1.治理的概念

“治理是由共同的目标所支持的，这个目标未必出自合法的以及正式规定的职责，而且它也不一定需要依靠强制力克服挑战而使服从。”“与统治相比，治理是一种内涵更为丰富的现象。它既包括政府机制，同时也包含非正式、非政府的机制，随着治理范围的扩大，各色人等和各类组织得以借助这些机制满足各自的需要，并实现各自的愿望。”^[2] 在社会主义中国，人民当家做主是社会主义民主政治的本质要求。因而，从制度上保证公民大众广泛、有序、有效地参与政府主导的各种社会治理活动应成为各级政府日常公共行政的常态。党的十七大明确指出：“要健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。”公民大众参与政府主导的社会治理，其中最重要的就是在一定程度上与政府分享一度由公共部门完全垄断的公共决策权。“今天，人们已经不能再接受这样的观念，即政府的公共政策是由那些掌握权力，声称代表公共利益，但却拒绝公民参与政策过程的少数领导人制定的。新技术发展的刺激，直接推动了信息快速的扩展和传播，越来越多的公民逐渐认识到，他们有能力影响那些关乎他们生活质量的公共政策的制定与执行。”^[3] 基于社会合作与政府有效整合的合作治理，是我国发展社会主义民主政治，有效预防和减少社会群体性突发事件，构建社会主义和谐社会的必然要求。

作为协作治理发展的一种高级形态，合作治理是各种社会主体以相对平等的身份，对国家与社会进行合作共治的社会治理模式。广义的合作概念包括“互助”、“协作”、“合作”三个层次：互助是感性的，是合作的初级形态；协作是工具性的，是合作中的较高形态；狭义的合作既是理性的，又是抛弃工具性的，它是人类群体基于公共利益的一种共存、共在和共同行动的形式。^[4] 从历史发展来看，有了人类社会的组织生活就会有一定程度的协作活动。但协作往往是出于工具性的目的，如果各种利益主体是基于信任基础上的有效协作，那么这种能够促进和谐的协作就很容易发展成为合作。显然，合作治理的前提应该是社会主体对政府及其彼此间存在着信任因素。信任是真诚合作的前提，有了诚信才会有彼此间的真正合作。“所谓诚信，是在一个社团之中，成员对彼此常态、诚实、合作行为的期待，基础是社会成员共同拥有的规范，以及对个体隶属于那个社团的角色。”^[5] 在社会主义市场经济的背景下，诚信应成为各种社会主体的一种生活形态或生活习惯。“没有至少一定程度的诚信，个人就站立不起来。说出话来没人信你，连你自己也会感到怀疑，感到绝望。你自己成了前后不一、言行不符的片段。而不是一个完整的人，更不要说谎言和不守诺将对社会带来的危害以及它在道德上属于恶这样一个基本性质了。”^[6] 从某种程度上讲，社会主义市场经济应是一种诚信经济，而对应的和谐社会也应是一个信任社会。信任必然导致合作，而合作中也必然包含着信任；合作能进一步增强信任；信任既是合作的前提，也是合作的基础。^[7] 如此看来，我们所构建的社会主义和谐社会从某种程度上来说就是一个基于信任的合作社会。在合作社会中，信任可以成为一种增量资源，它能够在人们彼此合作中减少摩擦、增进和谐。由此可见，信任是社会治理的起点，社会主体之间只有有了信任，才会有合作，才会自觉地在合作治理中走向社会和谐。

以维护公平正义为己任的人民政府应是社会诚信的引导者、塑造者与践行者，政府诚信应成为打造社会诚信的核心力量。近年来，各地频发的社会群体性突发事件固然有很多原因，但一些地方党委、政府不能在取信于民的基础上，构建政府与各种利益主体良性互动的合作治理模式，应与之有着很大的关系。社会群体性突发事件虽然是“突发的”，但其背后往往都隐藏着一些突发事件发生的必然性，说到底，还是一个利益与价值的分配问题。近年来，社会群体性突发事件多发生在农村，这与当前农村基层治理体制、机制的弊端不无关系。我们在解决“三农”问题的过程中，必须树立诚信政府形象，进一步扩大农民对农村公共事务治理的制度化参与度，为农民话语权提供制度性保障。公民参与“是公民进入公共领域生活、参与治理、对那些关系他们生活质量的公共政策施加影响的基本途径”^[8]。正是由于很多农民在基层治理的过程中没有自己的话语权，其合法权益无法通过制度化的渠道得到解决，从而产生了对政府的不信任、不合作，乃至怨恨。因此，他们在遭受地方政府、强势利益群体的不法侵害时，才不得不以群体性对抗的方式来捍卫自己的生产、生活资本。民众的利益、愿望缺乏有效的沟通与表达机制，一些地方的老百姓不信任政府，干群矛盾紧张，积怨积重难返，是社会群体性突发事件频发的深层原因。“公民的参与不仅可以增强官员的回应性，而且还可以提升政府公共服务的绩效。”^[9] 实践证明：公民大众是否能够广泛、有序、有效地参与由政府主导的合作治理，是能否有效预防和减少社会群体性突发事件，促进社会和谐的试金石。

基层社会合作治理是社区治理主体以相对平等的身份，对社区公共事务进行合作共治的基层社会治理模式，它是对参与型治理和基层社会自治两种治理模式的超越与扬弃，也是社会治理主体日益公共理性化的必然趋势。在我国基层社会践行合作治理模式，即在构建基层党组织、基层社会自治组织、基层群众等基层社会治理主体合作共治模式的基础上，实现基层政府治理与基层社会自治有效衔接和良性互动，是真正实现中国特色的基层社会公民治理与构建区域和谐社会的理性路径。

二、合作治理的内涵及价值取向

20世纪90年代兴起于西方的治理理论之所以“魅力无穷”，就在于它及时化解了“政府失灵”和“市场失灵”带给全球的治理危机，它强调多权力中心，认为政府并不是公共权力的唯一主体，是一种“有限政府”，只有与公民等多元主体良好的合作，才能实现一种双赢，治理的目标是最终实现“善治”。而合作治理理论作为治理理论的一个分支，它是现代“政府与社会力量通过面对面的合作方式组成的网状管理系统”^[10]。在这个网状的管理系统中，政府不再是主导或核心，而是与其它治理主体相互平等，他们通过建立的平等对话机制制定公共政策、进行公共决策，从而实现对社会公共事务的管理。“合作治理是一种不同于参与治理的创造性的治理模式，它是基于这样一种历史发展趋势而提出的：人类社会正在走向一个重视社会自治的历史时期。在这个历史时期中，社会中的每一个自治系统都与其他系统共生于一个共有的大环境中。或者说，它们之间互为环境而共生。在这种‘共生中，每个系统都要对自己的个体自主性作些牺牲，通过互相交换和互相参与，获得新的自主性层次，在环境中建立起更高的协调系统。’^[11]在这里，共生依赖于个体的自主性，没有自主性就没有共生的问题。在自主性作出牺牲的时候，仅仅意味着融合，即融合为一个统一体，同时，又在融合为统一体的过程中获得更大的自主性。所以，合作治理模式中的自治组织，可以通过牺牲自主性而实现合作，却不会在牺牲自主性的时候丧失自主性，反而会在合作中获得更大的自主性。”^[12]“人类文明是通过合作而逐渐发展起来的，文明演进过程中的每一个更高层次，都必然导致更大范围的合作。在市民社会，规模庞大之都市的完好运行，仅仅依靠政府是不够的，需要市民社会的非官方自愿性团体和个人机构的积极参与和首创精神。各个区域单位及其行动，都要在更大空间范围上进行适当的合作。”^[13]而城市社区作为人类文明发展的一个重要场域，需要以合作来推进其文明的发展。^[14]人们需要与他人合作行动，出于合作的需要去了解他人和被他人了解。然而当合作双方都意识到对方的需要时，它们之间将会建立起高度的信任，这一信任将使双方的关系得以继续。^[15]

习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第7次会议上明确要求，“要鼓励地方、基层、群众解放思想、积极探索，鼓励不同区域进行差别化试点，善于从群众关注的焦点、百姓生活的难点中寻找改革切入点，推动顶层设计和基层探索良性互动、有机结合”。在基层社会治理创新中，应充分发挥社区多元主体的作用，加强政府与社区组织、社区成员的合作。政府应支持非营利组织在社区内获得开展活动的持续资源。非营利组织加强自身能力的同时，不断与政府沟通。督促政府在社区政策方面进行有利于自身的改革^[16]，由此形成社区治理“不再是由国家‘指导’”，而是由国家和私营部门合作^[17]。调查显示：在被问到“目前是否建立合作治理模式”时，表示可以建立的人数占总人数的76.67%，合作治理是社会力量成长的必然结果，是对参与治理与社会自治两种模式的扬弃，通过社会自治而走向合作治理将是一个确定无疑的历史趋势。“公民必须感觉他们属于同一个共同体。他们必须要有在一起共同生活和共同治理的愿望。”^[18]它的价值取向是公平正义、合作互助、信任、理性和公益。

二、社会合作治理的运作模型

合作治理要求社区各利益相关者与更高层次的政府建立多元合作伙伴关系，从而形成相互镶嵌的关系网络以及相应的多重责任体系，并通过相互的依赖关系将社区利益相关者联合起来，合作应对日常“生活共同体”所面临的挑战。其治理模式的目标是以“在处理公众最关注的问题上获致更大的效果。”^[19] 其治理模式的演变主要由“层级治理模式——复杂治理模式——合作治理模式”。^[20] 它们之间的差异主要表现在以下6个方面：

图3.1　治理模式演变图

（上图参考了陈钦春：“社区主义在当代治理模式中的定位与展望”，《中国行政评论》，2000年）

直线型模式和合作网络型模式的差异^[21]