“共生型治理”模式与中国已有基层社会治理模式

目前我国城市基层治理基本可以分为行政化导向与自治化导向两大类。行政化导向城市基层治理模式，是指通过强化基层政府的功能，运用政府及其所控制的资源进行自上而下的社会整合。这一类型包括上海模式、青岛模式以及北京、天津、杭州、石家庄等城市的基层治理改革。而自治化导向的城市基层治理模式，是指强化基层社会的功能，主要通过政府下放权力，建立社区自治组织，并通过这些组织动员社会参与进行社会整合。该类型主要是指沈阳模式、江汉模式以及哈尔滨、海口、西安、合肥等城市的基层社会改革。以下简单介绍目前国内相对比较有代表性的几种社区治理模式。需要说明的是，由于各个地区条件和发展速度的差异，城市基层治理模式创新的探索不应该是“一刀切”的，而是要从本地的实际情况出发。

一、政府主导的上海模式

上海模式属于政府主导型的城市基层治理模式。上海市把社区建设与“两级政府、三级管理、四级网络”的城市管理体制相结合，注重政府在社区发展中的主导作用，强调依靠行政力量，通过街居联动发展社区各项事业。上海市将社区定位于街道，形成“街道社区”，增强街道办事处的综合协调能力，强化街道办事处的权力、地位和作用。将居民委员会纳入“四级网络”体系（市—区—街道—居民委员会），加强居民委员会在基层党建、精神文明建设和社区综合治理中的职能。上海模式形成了领导系统、执行系统和支持系统相结合的社区组织体系。

其一，社区管理领导系统，由街道办事处和城区管理委员会构成。在“两级政府、三级管理”体制下，街道办事处成为一级管理的地位得到明确。随着权力的下放，街道办事处具有以下权限：部分城区规划的参与权、分级管理权、综合协调权、属地管理权。街道办事处成为街道行政权力的中心，“以块为主，条块结合”。与此同时，为了有效克服条块分割，建立了由街道办事处牵头，派出所、房管所、环卫所、工商所、街道医院、房管办、市容监察分队等单位参加的城区管理委员会。城区管理委员会定期召开例会，商量、协商、督查城区管理委员会和社区建设的各项事项，制定社区发展规划。城区管理委员会作为条与块之间的中介，发挥着重要的行政协调功能，使条的专业管理与块的综合管理形成了有机的整合合力。

其二，社区管理执行系统，由四个工作委员会构成。上海模式在街道内设定了四个委员会：市政管理委员会、社区发展委员会、社会治安治理委员会、财政经济委员会。其具体分工是：市政管理委员会负责市容卫生、市政建设、环境保护、卫生防疫、城市绿化；社区发展委员会负责社会保障、社区福利、社区服务、社区教育、社区文化、计划生育、劳动就业与社区发展有关的工作；社会治安综合治理委员会负责社会治安与司法行政；财政经济委员会对街道财政负责预决算，对街道内经济进行工商、物价、税收方面的行政管理，扶持和引导街道经济。以街道为中心组建委员会的组织创新，把相关部门和单位包容进来，就使得街道在对日常事务的处理和协调中有了有形的依托。

其三，社区管理支持系统，由辖区内企事业单位、社会团体、居民群众及其自治性组织构成。他们通过一定的组织形式，如社区委员会、社区事务咨询会、协调委员会、居民委员会等，主要负责议事、协调、监督和咨询，从而对社区管理提供有效支持。上海模式还将居民委员会这一群众性自治组织作为“四级网络”，抓好居民委员会干部的队伍建设，充分发挥居民委员会的作用，推动居民参与社区管理，维护社区治安稳定，保障居民安居乐业。

2014年底，上海市率先进行了新一轮基层社会治理体制改革，并推出了“1+6”政策文件，包括《关于进一步创新社会治理、加强基层建设的意见（征求意见稿）》和深化上海市街道体制改革、完善居民区治理体系、完善村级治理体系、深化拓展网格化管理提升城市综合管理效能、组织引导社会力量参与社区治理、社区工作者管理等6个实施办法的征求意见稿。^[11]其中，对于街道体制机制的改革尤其引人瞩目，具体包括：全面取消街道招商引资职能及相应的考核指标和奖励，街道经费支出由区政府全额保障。推动街道工作重心切实转移到公共服务、公共管理和公共安全等社会治理工作上来。同时，改革街道机构设置，搭建“6+2”扁平化架构体系，即拟将街道内设机构精简为8个，其中6个分别为党政办公室、社区党建办公室、社区服务办公室、社区管理办公室、社区平安办公室、社区自治办公室，其余2个工作机构由各区自定。显然，“六中心”的设置把机关工作和服务推向窗口化、平台化。此外，上海一号课题强调要激发基层队伍内动力，居村党组织书记是基层社区工作队伍的领军人物。文件要点中提到，在居民区书记队伍建设方面，拟建立一套相对独立的管理制度，对就业年龄段居民区党组织书记实行“事业岗位、事业待遇”，退休聘用的居民区党组织书记，按照同工同酬原则，逐步提高其工作津贴水平，把优秀的村党组织书记作为乡镇中层干部、乡镇领导的重要选拔来源等。另一支队伍是社区工作者。构建以薪酬体系为核心，以“社会化招聘、契约化管理、专业化培训、职业化运作”为方向，包括选任招聘、岗位设置、培训考核、职业发展等要素在内、统一规范的社区工作者职业化体系，按照“人均收入高于上年度全市职工平均工资水平”的原则，合理确定社区工作者薪酬标准，牢牢把握基层治理的基础力量。^[12]上海模式把市、区两级政府相当一部分管理职能分离出来，街道层面延伸加强第三级管理，有几个可资借鉴之处：其一，转变政府职能，在街道建立“大部制”，同时在新的社会发展形势下适时加快街道的角色转变和体制改革。其二，以居民自治为目标，打造一支强有力的领头雁队伍和专业化、职业化的社会工作者队伍。可以发现，2014年上海一号课题推行之前，上海模式的主要问题表现为其将居委会纳入行政组织的基层网络中，街道将相当多的行政工作往下移到居民委员会身上。街居议题使街道成为社区，模糊了行政组织与自治组织的行为边界，混淆了两者的定位与功能，不符合社区自治总体发展方向。此次改革注重重心下移、权力下放、资源下沉，无疑将缓解行政主导的后遗症，也为其他城市的社会治理改革提供启示。

二、居民自治的沈阳模式

沈阳模式在社区划分、社区组织体系建设、社区居民自治运行机制上都表现出鲜明特色。沈阳模式体现了基层社会自治的本质，它的形成在全国产生了重大影响。

在社区划分上，沈阳市借鉴国外社区划分经验，依据地缘关系、心理认同等社区构成要素，按照有利于群众自治和管理、优化资源配置、提高工作效率的原则，重新划分社区，使社区结构更为合理、区域边界清晰、人员结构精简、定位更加准确。在社区组织体系上，沈阳模式改变了原有社区居民委员会的组织模式，在社区层面创造性地形成了以党组织为核心的“领导层”，以社区成员代表大会为组织形式的“决策层”，以社区（管理）委员会为办公机构的“执行层”和以社区协商议事委员会为组织形式的“议事层”，从而形成“议行分离、相互制约”的互动机制。在社区居民自治运行机制上，沈阳社区建设明确了社区居民和社区组织的自治性，社区治理的主体是社区自治组织与社会组织。社区自治使社区居民和社区组织等非政府性机构和个人共同形成了一个自主性不断增强的权威网络，并在社区公共事务方面与政府展开对话与合作，分担一定的行政管理职责。同时，政府通过与社区组织合作，逐渐提高社区组织的自治能力，使社区组织真正成为承担社区公共事务管理与决策的自治性组织。

沈阳模式被视为自治型的模式。所谓自治是以自我管理、自我教育、自我服务、自我发展为核心。沈阳市所搭建的社区治理的组织构架的重心就在于调动社区各方的积极性、主动性，参与社区治理，成为社区发展的主体。沈阳模式回答了中国社会发展的一个战略性课题，即如何促进基层民主的发展，昭示了一种基层社会生活与社会管理的发展前景和方向。但是，沈阳市社区管理模式仍然处于探索阶段，在实践中还存在很多难以解决的问题，有许多值得进一步研究和完善的地方。首先是居民自治的体制环境问题，即没有明确界定政府与社区自治组织的关系，社区居民自治仍然缺乏良好的体制环境。其次是居民自治的运行机制问题，即社区居民直接参与社区公共事务决策、管理、监督的规则、程序及机制尚未建立起来。再次是社区组织的运行机制尚不健全、不完善。

三、混合治理的江汉模式

武汉市江汉区的城市基层治理模式被认为是一种政府与社区共生、互补和双赢的机制，是政府依法行政与社区依法自治相结合，行政机制和自治机制相结合、政府功能与社区功能互补的社区自治模式。江汉区以改革城市管理体制为突破口，围绕合理调整划分社区、组建社区组织、转变职能和强化社区民主自治功能、大力发展社区服务等关键环节，全面推进社区治理。该模式的特点主要体现在以下几个方面：

第一，治理主体多元化。该模式把政府行政性管理与居民自治管理有机结合起来，政府在培养、指导和协调社区组织过程中逐渐让位于社区和社会组织，社区治理的主体由政府扩展到社区内的自治组织与非政府组织。治理主体多元化，不仅包括政府，还包括社区组织、辖区单位、非政府组织以及社区居民。各治理主体因掌握的资源不同，彼此之间相互依赖。

第二，合作治理的运作模式。政府以主动转变职能为核心，遵照“权责统一、事费统一”的原则，通过授权和权力下放，把由政府组织和承担的社会职能交由社区内的社会组织来承担，从而促成政府与社区组织的制度化合作和良性互动。在推动政府职能转变方面，江汉区探索将行政部门和社区的工作事项逐项分解，其中一些是街道行政部门独立承担与社区无关的管理工作（如税收），一些是由街道行政部门承担、社区组织协助的工作，一些是由社区组织承担、由街道行政部门指导的工作。街道和政府职能部门事权下移，做到了“两个到位”：一是将政府职能部门的本职工作做好，做到位，绝不推给社区；二是如果政府职能部门的工作确需社区配合，在与社区协商后，按照“权随责走、费随事转”的原则，由职能部门与社区共同完成，做到责、权、利配套到位。

第三，推进社区自治的发展。“江汉模式”效仿“沈阳模式”的社区管理构架，按照领导层——社区党组织、决策层——社区成员代表大会、执行层——社区居民委员会、议事和监督层——社区协商议事会的机构设置，坚持“公开、公平、公正”的原则，根据民主选举程序组建了社区党组织、社区成员代表大会、社区居民委员会、社区协商议事会四个主体结构。以社区居民委员会为依托，构建社区组织的工作网络和工作方式（含社区党建工作网络和工作方式、社区自主管理工作网络和工作方式）。通过合理划分社区自治权力，规范社区组织及成员的自治行为，防止社区工作者以权谋私，而各职能部门和街道办事处尊重社区居委会自我教育、自我管理、自我服务的法律地位，根据社区性质和工作的特点，支持、帮助社区居民委员会利用社区资源、环境和条件，大胆探索和创造符合自身实际的、具有新型社区工作特色的管理模式，增强社区自治功能，避免社区居委会成为政府的一级准行政组织。

但现实中江汉模式也并非十分完美，其不足表现在：低程度的社区居民参与与社区发展的要求不相适应。江汉区社区建设基本还处于政府主导阶段，社区居民与社区单位大多数游离于社区公共事务和公共活动之外，参与社区建设的广度和深度都不高，这成了社区建设向纵深推进的瓶颈。

四、议行分离、居站分离的盐田模式

盐田模式主要围绕理顺政府与社区关系，从增强政府管理水平和社区自治功能“两条主线”目标出发，确立了“一会两站”的社区治理模式。其特点主要体现在以下几个方面：

第一，社区治理理念创新。与全国其他地区类似，深圳市盐田区也主要依托居民委员会提供社区服务，维持地方公共秩序，造成了居民委员会的行政职能与自治角色相冲突的局面。因此，盐田模式按照“议行分设”的理念创新社区组织，体现了创建公共服务型政府的要求，鼓励并扩大社会参与和社区自治。

第二，社区治理体系创新。盐田区构建了“一会两站”的社区治理模式，由民主选举产生的社区居委会作为一个对社区公共事务进行议事、决策、监督机构，不从事具体的社区工作，其工作集中于居民权益的维护以及政府与居民的沟通。另外，在社区内部分设了社区工作站和社区服务站两个专门的工作机构。社区工作站负责原有的行政任务，社区服务站承担社区建设过程中各种服务性任务。社区工作站作为街道办事处的派出机构，主要解决政府公共服务没有基层承接的问题。社区建设委员会办公室（区民政局）—街道社区建设委员会办公室（社会管理科）—社区服务站的垂直管理体制，使政府的职责、任务、资金、人员等可直接到达社区服务站，推动了政府管理重心下移。

第三，社区服务机制创新。各社区居民委员会成立社区服务站，各街道办成立社区服务中心，区也在社区福利中心建成了区一级社区服务中心，初步形成了区、街道、社区居民委员会的三级社区服务网络。社区服务站按照产业化、实体化模式运行，但其在性质上是民办非企业单位，属于非营利机构，利润只能用于本社区的公益事业和事务。该模式设立社区服务专项资金，按照“政府购买服务”的方式，对社区服务站从事的社区福利、社会保障、社区老人服务等无偿服务进行评估、补贴，并鼓励社区服务站低偿运营，享受税收减免政策，实现社区服务的社会化。

第四，推出居站分离改革。深圳市盐田区的居站分离是我国城市社区管理体制改革的一项重要尝试，这种改革尝试试图厘清社区的行政性事务、自治性事务与服务性事务间的关系，进而达到国家行政权与社区自治权、社区居委会的“议”与社区服务站的“行”的适度分离和良性互动。居站分离所蕴藏的“纵向到底”的行政逻辑与政府购买服务的市场化逻辑目前仍面临着诸如管理层级过多、购买服务不够规范等问题，居站分离也没有真正解决社区自治问题，因此仍有必要进一步改革居站分离体制。盐田区改革的深化趋势是在区政府层次上整合政务，以社区体制取代街站体制，实行“区直管社区”，同时恰当处理好社区居委会与业主委员会的关系。^[13]

盐田区的社区治理体制改革，比较成功地分解了城市社区治理组织的行政和社区服务功能，在维持上级政府对社区的有效管理的前提下，通过社区组织产生方式和治理结构的创新，落实了社区的自治管理功能，推进了城市基层民主政治的发展，对于全国其他地区的城市社区管理具有相当重要的示范意义。然而，盐田模式也存在一定的问题，主要表现为将社区工作站和社区服务站从居民委员会剥离出来之后，社区居委会有空心化、边缘化的趋势，这种状况与社区自治组织在社区中的基本定位不符。

五、上述模式对“共生型治理”模式研究的启示

在过去30多年，中国当代基层社会治理的行动逻辑呈现出公共服务效能难以提升、运动式治理突出、“条块”关系矛盾所导致的治理机制无法整合与优化、服务型社会组织培育的制度性困境重重以及规范化的治理效能评估体系与服务购买项目评估机制难以建立等诸多问题，成为当前我国地方政府和社会治理创新的主要行动困境。^[14]“十八大”以来，党中央多次提出深化社会治理领域改革的部署。针对快速而复杂的中国社会变革，十八届五中全会提出了“加强和创新社会治理，推进社会治理精细化，构筑全民共建共享的社会治理格局”的新思路、新目标。可见，当前党和政府推进社会治理创新的根本宗旨在于：试图通过有效的制度供给，实现社会治理从事后补救模式向制度化模式的转变，以实现治理效能和服务效果的显著提升。放眼全国范围内较为成功与代表性的城市基层社会治理体制改革，可以说，这些改革虽然都具有各自不同的改革侧重点，改革的路径也大相径庭，但是，通过对这些改革模式的具体梳理和归纳，也可以得出一些为本研究所借鉴的改革模式与改革规律，具体包括以下几个方面：第一，党和政府的倡导与推动依然是社区治理的“引擎”，但是党和政府领导社区发展的模式、方式方法需要适时改革。第二，在发展方向上强调党政力量与社区力量的有机衔接，既保证党政在基层社会的影响力，又激发社会和社区自身的活力。第三，在机制上要强调政府机制、市场机制和社会机制的互动配合。第四，在发展目标上要更突出政府、社会和居民的多元共生。因此，任何一种基层社会治理模式要解决两对核心关系：一是政府与社会（社区）的关系；二是社区内部组织、社区与居民之间的关系。这就意味着现代社区要发挥基层政权建设与秩序、自治与共同体、积极公民权与改造社会等多种功能。由于我国以往主要城市既有社区建设与治理又是在政府主导路径和条件中产生的，虽然特别需要大力发展社区居民自治，但是不可能转向英美等国的纯“自治型”社区的治理模式。社区主要依靠党政力量的“政府主导型”社区治理模式显然也不是合理发展方向，保持党政对社区影响力、干预力是重要的，社区组织、社区社会组织、社会组织、居民群体甚至市场力量的社区参与也同样是重要的。因此，我国基层社会治理现代化的发展方向同样应是“多元共生治理”模式。共生治理并不是简单拼凑，而是在明确政府、市场、社会力量在社区中的各自定位与职能分工的基础上，形成政府机制、市场机制和社会机制有机衔接。