传统中国基层社会治理的历史演变

自秦汉以来，整个中国传统社会虽然可以说是一个专制社会，但从历史宏观角度来看，传统中国的政治权力一般不下县，即王朝政权一般只控制到县一级。“传统国家的统治集团缺乏左右其臣民日常生活的固定手段”^[1]，这在中国乡村社会表现得就更加明显了。传统中国的基层社会往往由乡村精英主导，乡村在乡绅这些精英的主导下实行乡村自治。即使在秦始皇如此专制的郡县制下，楚国贵族项梁、项羽叔父二人却得以在吴中长期隐姓埋名并成为名震郡县的乡村精英，积极发展造反武装；另一位六国落魄贵族张良在博浪沙刺杀秦始皇未遂，竟然能够在皇帝严厉通缉的眼皮底下溜走。这些历史事实都说明了，在传统中国，政治国家对社会的控制远不如现代国家控制得那么严密。中国老百姓不直接与官府打交道，而与地方乡绅互动，村民只有在完纳“皇粮国税”的时候才能感觉到国家政权的存在，乃至在汉代还出现了老百姓“但闻啬夫，不知郡县”的局面。

传统的乡村精英是文化精英与经济精英的复合体，是乡村社会的凝聚力和向心力。在传统社会里，政治国家主要靠以儒家思想为核心的意识形态的灌输来对乡村社会进行整合，而不是依赖国家政权的强力。传统中国对农村基层社会的管理一般承袭秦汉以来的乡里制度。秦汉乡里，“乡置有秩、三老、游击”，有秩为郡所署，秩百石，掌一乡人，如果是小乡置乡啬夫一人，又有乡佐辅佐之。三老掌教化，游击禁盗贼。乡有秩或啬夫的主要任务就是帮助郡县征税皇粮国税。“里有里魁，民有什伍”，里魁掌百户，什掌十家，五主五家。^[2] 可见，在汉代乡里制度中，仅有大乡的“有秩”才是拿百石俸禄的小官，啬夫及其以下的乡村社会具体治理者全是当地有一定民意基础的村民。

在汉代乡村自治的过程中，掌教化的“三老”通过向村民灌输国家主流思想文化和意识形态，从而对乡村社会影响颇大，“凡有孝子顺孙，贞女义妇，让财救患，及学士为民法式者，皆扁表其门，以兴善行”。关于掌教化的三老制度的设立，《汉书》云：“举民年五十以上，有修行，能帅众为善，置以三老，乡一人。择乡三老一人为县三老，与县令丞尉以事相教，复勿徭戍。以十月赐酒肉。”^[3] 三老在县、乡的权力非常大，他们不仅有教化乡里之责，“与县令丞尉以事相较”^[4]，而且必要时还可以干预国家大事。在“重农抑末”和“以孝治天下”的汉代，君主还经常设置“力田”、“孝弟”等乡官协助“三老”教化乡里。史载：“三老、孝弟、力田皆乡官之名……所以劝导乡里助成风化。”对此，颜师古注云：“特置孝弟、力田官而尊其秩，欲以劝厉天下令各敦行务本。”^[5] 可见，这一时期基层社会整合以德治为基调，而不是法治，它奠定了我国传统社会以德治整合为基础的基层社会整合式治理模式。

秦汉魏晋时期，专制皇权对乡村社会的有效控制是借助于自上而下的专制官僚的统治与地方精英主导的乡村自治的二元化互动模式来实现的。行政权与自治权的并存是传统中国乡村治理体系的最重要特征。正如日本学者西岛定生所云，传统中国的乡村权力体系是“以通过二千石、令长这种郡县制实行地方统治为目的的官僚机构同三老、力田、父老这种具有地方自治共同体性质的机构之间的二元性结合”^[6]。秦汉以后，传统中国乡村制度的变迁主要表现在北朝的“三长”制度、宋代的“保甲制”、明代的“粮长制”及明清的士绅精英政治。传统中国乡里制度无论在历史表象上发生着多少具体的变化，都无不是秦汉以来乡村制度随着王朝财政的轻重缓急，在专制皇权支配下的官僚统治与地方精英主导下的乡村自治理性博弈与伙伴相依的结果与表现。汉代以后的传统乡里社会，尽管某些时期国家出于财政税收的需要，实行过“三党制”、“保甲制”与“粮长制”等，但基本上还是在秦汉乡里制度基础上的变化。

隋唐承袭并恢复了汉代的乡里制度。安史之乱后的变局及其财政问题的凸显，使得唐宋乡里制度更加凸显财政职能并一度出现了乡村基层组织财政单一化的趋势。唐宋在传统乡里制日趋崩溃，乡都制与保甲制逐步确立的过程中，更加强化了以儒家思想为核心的主流意识形态对乡村社会的渗透与整合。专制皇权借助社会意识形态等非正式制度在与民间社会有效“互动”的过程中，强化了意识形态在经济，特别是在财政税收方面的功能。皇权在与民间社会互动的过程中出现了制度化的互动机制与平台，乡村民众在专制皇权政治与乡村社会有效互动的过程中认同专制皇权诸符号的政治合法性，并自愿服从传统国家财政税收方面的一系列制度安排。

明代前期实行乡里制度与粮长制度并行的乡村制度，但由于“皇粮国税”的征收是政府最重要的事情，以粮食的征缴与解运为己任的粮长制，事实上在乡村社会的治理中居于支配性地位。明清在汉唐乡里制度和宋代保甲制的基础上，逐渐把乡里制与保甲制结合起来，奠定了中国近现代乡村治理的基本模式和社会基础。

财政重压下的宋代是中国传统社会乡村制度变迁极其剧烈的时期。在财政压力、商品经济和两税法的冲击下，汉唐传统乡里制度走向崩溃，而以保甲为基本特征的乡村组织得到了重建和发展，这也从根本上奠定了明清乡村制度的基础。

严格意义上的保甲制度始于宋神宗时期的王安石变法。基层以五家为一保，十家为一大保。地方以路为单位设提举保甲司，“掌什伍其民，教之武艺，视其优劣而进退之。”^[7] 保甲制度是在地方州县政府的导引下，乡村村民自己组织起来的一种有效的防盗治安体系，基本不需要耗费国家财政，是一种节约机会成本，实现“零”交易费用的有效制度安排。由于保甲制在宋代的功效及其所形成的“路径依赖”，明清在承袭的基础上进一步强化了这一乡村治理模式。

明初通过编造《户籍》《户帖》，特别是“黄册”、“鱼鳞册”的编撰，使国家政权牢牢地掌握了各地乡村编户的情况，并以此为基础建立了里、甲二级制的乡村行政性组织。里甲是按照一定户数组成的，一里十甲，计有一百一十户，每甲十户，另有里长十户。大抵每甲就是一个自然村，十个以上的村合为一里。里长一般由“丁粮多者充之”，其职责为“一里之中，一年之内，所有追征钱粮，勾摄公事，与夫祭祀鬼神，接应宾旅，官府有所征求，民间有所争斗，皆在见役者所司”。^[8]实际上“里正、甲正只掌册总，不管催粮”，即是说里甲虽是明代乡村基层组织，本应对基层事务全面负责，但粮食的征税、解运主要由粮长负责。由于明代高度重视儒家礼教，耆老在乡村治理中发挥着非常重要的作用，里长、甲长调解乡村争斗、诉讼等职能也在很大程度上为耆老所侵夺。自明中期以后，人口流徙频繁，以黄册、鱼鳞册为代表的版籍制度遭到了极大的破坏，里甲制度也随之名存实亡，社会也开始动乱不堪。在这种背景下，保甲制度再次被提上了重要的日程。针对各地的流民，明英宗“令勘籍，编甲互保，属在所里长管辖之。设抚民佐贰官”^[9]。因保甲制具有有效、独特的乡村防御职能，这在很大程度上补充了明初以来里甲制度疲软之不足。保甲制虽然是随着里甲制的崩溃而出现的，但保甲制度并没有完全取代里甲制。从保甲的职能来看，保甲制度的实施，恰恰是为了补充里甲制所不及的治安和防盗功能。

清初在一定程度上沿袭了明代的里甲制度。清代的里甲是专管户口和赋役的基层行政性组织；而对于乡村的治安管理等事务则主要通过专门的保甲制（牌甲制）来实施。编制牌甲由州县负责实施，每十户立一牌长，十牌立一甲长，十甲立一保长，另设地保一人。每一户给挂一个门牌，上面记有户主的姓名与丁口数，并登记入册，“出则注所往，入则稽所来”。如果乡里发生反抗皇权等严重事件，“一家隐匿，其邻右九家、甲长、总甲不行首告，俱治以重罪不贷”，这是典型的连坐制度。可见，清代在乡村基层社会实行的是两套治理机制：以里甲制管理基层社会的户口、征发赋役，又通过保甲制从思想、言论和行动上对基层民众进行严密的统治，即所谓的“保甲行于平时，而编审则丁赋之所由出也”^[10]。清代以保甲制取代明代耆老对乡村社会思想、舆论的控制，说明清代对乡村基层社会的意识形态控制大大加强了。

明清时期固然存在着专制皇权企图通过保甲制度把专制国家政治权力的触角深入乡村社会每一个角落的现象，但这是日益走向没落的专制皇权政治在乡村控制过程中的反动表现。传统中国乡村社会自治的历史传统及其所形成的“路径依赖”，特别是宋明理学支配下的乡村社会“族民自治”的传统，使得乡村社会有限自治的权力深深扎根于中国乡土社会的土壤之中，它在中国乡村社会的影响和作用往往比自上而下的行政权力更大、更有效，也更为持久。林语堂先生正是从这个角色出发认为，建立在家族相邻基础上的“乡村精神使当地人民能够建立一种公共管理制度，这是中国真正的政府”，即具有自治性的乡村自治政府；这种“乡村地方政府是无形的……是由年长者凭借自己的年岁从精神上予以领导，也由士绅们凭借自己对法律及历史的知识从精神上予以指导。从根本上来说，它是用习俗和惯例这些没有文字记录的法律进行统治的”^[11]。这也是费孝通先生在《乡土中国》一书中，所称谓的“长老统治”。乡村社会的“长老”，正是通过主持家族祠堂祭祀、族产分割，制定族谱、族规、族训，制定并监督乡民遵守“乡约”，以及主持乡村道路、水利、桥梁等公共物品的修造活动来获得世俗与“泛宗教”合法性的。

作为支配力和改造力的权力，主要是通过制度性的配置和控制体现出来的。吉登斯教授就认为，支配存在于制度之中并通过制度展现出来，而正是制度，使那种深深地内嵌入社会生活的连续性得以呈现出来。^[12] 在国家行政权与乡村有限自治权二元政治权力并行的传统中国社会，专制皇权对乡村社会的“支配”主要通过制度化的“乡村共同体”等自治模式来实现的。自秦汉以来，专制国家为了更好地控制乡村与税源，在全国普遍推行乡里制度以确保国家财政的安全。历朝统治者从“经济人”理性出发，为实现国家财政税收的安全与丰盈对秦汉以来的乡里制度屡有变更，如北朝的三长制、宋代的保甲制和明代的粮长制，无不是为解决财政问题而在秦汉乡里制度基础上的适时调整。唐宋乡里制度在王朝财政压力及其由此衍生的商品经济、两税法冲击下而发生的乡村制度变迁，不仅具有历史的普遍性，在传统中国乡村制度的变迁中还具有着典型性和独特性。明清以来，在很多地方，作为基层政府治理地方代表的保、甲长与作为主导乡村社会自治的士绅等地方精英日益复合，特别是地方精英的“权力化”与“劣绅化”，给中国乡村社会带来了更大的灾难。在中国传统社会里，以儒家思想为核心的传统社会意识形态、乡里制度与基于小农经济的国家财税制度是相辅相成的，国家政治权力与乡村社会自治权力的有效互动，在很大程度上保证了传统中国王朝“皇粮国税”的征收和国家政治权力的正常运转。