中国基层社会治理的主要模式

中国基层社会治理的主要模式_中国基层社会治理机制创新研究

改革开放以来，特别是党的十七大以后，各地在大力发展经济的同时，一方面高度重视基层社会治理工作，在城市社区治理机制创新方面出现了“深圳模式”、“南京模式”、“成都模式”等实地经验；另一方面，随着城市化进程的加快，各地在土地流转、农民集中居住的基础上，形成了诸如“青岛模式”、“江西模式”、“秭归模式”、“成都模式”等具有代表性和创新性的农村社区治理模式。

一、城市基层社会治理模式

我国城市基层社会治理模式以深圳、上海、武汉、南京等地为代表，其他地区也开创了气和自身实际的治理模式，下面简单加以介绍。

（一）深圳模式

深圳不仅是我国社会主义市场经济的试验田和经济体制改革的桥头堡，也是我国基层社会治理机制创新的前沿阵地。作为近十年来引领我国城市社区治理机制创新潮流的“深圳模式”，实际上是对深圳“盐田模式”、“南山模式”、“福田模式”、“桃源模式”、“南岭模式”等一系列社区治理模式的概括与总称。这些社区治理模式本身也都各是特色：如宝安区的“桃源模式”，注重发挥民间组织，尤其是物业公司在社区当中的作用；龙岗区的“南岭模式”，是农城化社区自主治理成功的典范；福田区的“莲花北样本”，作为深圳建市后建立的首个公务员大型社区，以其“万能物业管理”经验以及社区保障工作著称等。

当然在“深圳模式”的所有“构成要素”中，“盐田模式”和“南山模式”影响最大。“盐田模式”大致经历了4次创新：第一次创新是实行居委会与股份公司分离；第二次创新是建立“一会（合）两站”的社区管理体制；第三次创新是建立“一会（分）两站”的社区治理模式；第四次，在“一站多居”的基础上走上了“精细化管理”的道路。“盐田模式”包括8个方面的内容：①社区居委会全部直接选举产生；②股份公司与居委会全部脱钩；③行政权与自治权的关系理顺；④社区议行关系理顺；⑤完成多元社会资源共同参与社区建设的制度设计；⑥实行社区工作人员选聘结合；⑦在公共服务供给方面形成了社会工作制度、政府采购制度；⑧实行“一站多居”；⑨实行“网格化”、“精细化”社区管理。

在全面推进和谐社区建设的过程中，南山区的社区建设与盐田区不同之处在于，更加注重党和政府对社区的政治整合，推动社区内部人民民主制度的发展与完善。具体来说，南山区的基层社会治理创新体现在3个方面：①以社区党建的“三个全覆盖”，创新党组织对基层社会的领导方式：实行社区党组织的全覆盖、社区党员管理和服务的全覆盖、党员在社区建设中作用发挥的全覆盖。②充分发挥人大和人大代表的作用：采用国家力量嵌入到民间社会（如招商街道）与政府主动吸纳（南山街道月亮湾片区）模式密切联系社区群众，及时化解基层社会中的矛盾问题。③以构建和谐社区评价指标体系创新社区治理机制：即以“六好、十无、两满意”为基本内容，构建了和谐社区的三级评估指标体系。

“南山模式”的重要价值体现在三个方面：一是在党的领导和整合下，党委、政府、人大等正式的国家公共机关都参与到了社区建设中来，政协、工青妇、业委会和群众的自治组织等都被发动起来，从而形成了“一核多元”的社区治理体制；二是形成了体制内组织资源（党组织、公职人员、党员）嵌入到社会与体制外组织资源（也就是民间的力量）被吸纳到体制内彼此有机衔接与良性互动的“吸纳与嵌入格局”；三是把党的领导、人民当家做主、依法治国三者有机统一的治理思想寓于基层社区秩序重建中来。

（二）上海模式

20世纪90年代末以来，上海市政府针对居委会“回归本性”的发展给予了高度重视，开始从行政和政治两个角度来建设和发展居委会。1995年，上海市明确提出建立“两级政府、三级管理”的城市管理体制，1996年，上海市政府下发的《关于加强街道、居委会建设和社区管理的政策意见》提出：以街道办事处所辖区域为社区范围，建立街道党工委和办事处主导的，社会中介组织、居民委员会、辖区单位、居民参与的街道社区管理模式；其价值取向是：先在街道层面完成政府权力的整合，再逐步强化居民自治。其特点可概括为：“街道社区”、“整合权力”、“剥离职能”和“横向协调”。^[44]上海模式的制度创新主要体现在以下十个方面：①社区建设与社会动员。②议事机构与民主参与。以民主为原则，设立居委会的议事机构，以代表民意履行参谋和监督职能，不仅提高了居委会工作的目的性和公益性，更加强了居委会的合法性基础。③队伍建设与自治活力。上海市各街道在20世纪90年代后期有意识地调整了居委会干部的结构，逐步把培养、培训居委会干部全面提上议事日程，并努力使其制度化。④中介组织与功能转型。⑤三位一体与综合管理。⑥协调机制与资源整合。⑦财政能力与自治基础。⑧支部建设与政治领导。⑨居务公开与民主监督。⑩直接选举与群众自治。

（三）沈阳模式

在社区治理中，沈阳市选择了“社区组织自治模式”，它有两个基本含义：一是倾向于将社区定位于居民生活自治共同体，二是倾向于强化社区组织的自治功能。其特点：①“自治共同体”，从性质上看，社区是以共同利益为纽带、以认同感和归属感为核心的自治共同体；从功能上看，重点是发育社区居民自治功能；从区域上看，社区处于“小于街道办事处、大于居委会”的范围。②“议行分设”，重新构建社区组织结构——社区党组织、社区成员代表大会、社区协商议事委员会、社区委员会。③“邻里网络”，从2000年开始，取消社区委员会下属的各工作委员会，建立各种居民协会，促使社区领域与国家领域的分离。④“分权让利”，2000年底，沈阳市明确界定政府组织与社区组织间的职责，赋予了社区组织的自主权，包括社区委员会委员的选任与罢免权、社区事务决策权、社区事务管理权、社区财务自主权、不合理摊派拒绝权。^[45]其改革思路为：建立以居住地为特征，以居民认同感和归属感为纽带，以提高居民生活质量、综合素质和社会文明程度为目的，以社区成员的自我教育、自我管理、自我服务和自我约束为手段，有党和政府领导、社会各方参与、群众自治管理的区域性文明小社会，形成共居一地、共同管理、共促繁荣、共保平安、共建文明、共求发展的社会化自治管理的运行机制。^[46]

（四）江汉模式

“江汉模式”是坚持社区自治方向，以社区为平台，通过制度变迁，在每一个社区范围内，建立的一种行政调控机制与社区自治机制结合、行政功能与自治功能互补、行政资源与社会资源整合、政府力量与社会力量互动的社区治理模式。其价值取向和政策主张是既强化区政府职能部门功能又强化社区组织功能，既为街道办事处“松绑”又为社区组织“松绑”，既提高行政效能又发育社会自组织能力。其特点可以概括为：“政社分离、政府分层”，“强化两头、弱化中间”，“权随责走、费随事转”，“各具特色、形式多样”。 ^[47]根据江汉区社区建设目标模式的战略需要，江汉区选择了立足自治，上下联动，配套改革，整体推进的制度创新之路：①重新定位社区，选择社区治理模式的运作平台。②重构社区微观组织机构，创建社区自治的组织基础与动作机制。分别构建了社区自治组织（即社区成员代表大会、社区居委会和社区协商议事会）并同步构建了社区党组织。③理顺社区内在关系，建立社区网络，动员社会力量，整合社会资源。④理顺社区居委会与街道办事处的关系，保障社区居委会的自治性。⑤理顺社区居委会与区政府职能部门的关系，创设社区治理模式的具体形式。⑥建立社区自治的财力支撑体系。

（五）铜陵模式

近年来，以取消街办，实行大社区治理为基本内容的“铜陵模式”在全国有着很大的影响。“铜陵模式”的基本内容可以用“一个减少、两个实行、三个完善、四个强化”来概括。“一个减少”是指撤销街道，成立大社区，减少管理层级。新的大社区采用“一个核心三个体系”[以社区党工委为核心，社区居委会、社区公共服务中心（社区服务中心）以及社会组织三个体系为支撑]的组织架构，建立健全党的领导、居民自治、中心服务、社会协同、公众参与的社区管理服务新格局。“两个实行”是指“实行社区扁平化管理”和“实行网格化管理”。城市按照“市、区、社区”三级管理，建立社区与区直部门工作对接新机制；同时将人、财、物下沉到社区。按照“属地管理、条块结合”原则，每200~300户左右划分一个网格，配备1名网格管理员，各项业务在前台一口受理、后台分类处置。“三个完善”是指“完善社区公共服务体系”、“完善社区市场化服务体系”和“完善社区志愿服务体系”。“四个强化”是指“强化党的核心功能”、“强化居民自治功能”、“强化社会管理功能”和“强化居委会监督功能”。

图1.1　“铜陵模式”示意图^[48]

著者认为，以撤销街办，实行大社区治理的“铜陵模式”对全国社区治理机制创新具有导向作用。但铜陵模式在运作过程中确实存在着强化大社区行政功能的一面，有可能对基层社会群众自治带来一定的负面影响。不少专家学者认为“铜陵模式”只适合在中小城市推广。

（六）南京建邺模式^[49]

南京建邺模式的基本内容包括：①以“资源向下、民生优先、民主向前、民心向上”作为社区治理机制创新的基本理念。②以“一居（两居）、一委、一站”为主要标志的社区管理体制机制改革，居委会由社区居民海选产生，负责自治性工作，社区管理服务站作为区的派出性机构负责政府下沉到社区的行政性工作。③创新大党建格局，开创社区党建工作新局面。将辖区内的企事业单位党支部、非公有制经济组织和新社会组织党支部、楼栋党支部等各类基层党组织全部纳入管理范围；在社区党委领导下，全面推行以“三会一站”（社情民意建言会、社区工作联席会、社区事务评议会和温馨家园服务站）为载体的党建工作新机制，进一步提升社区党组织整合资源、统筹各方的能力。④高度重视，以民主促民生。完善以“三报告一评议”为核心绩效考核评价体系，每半年召开社区群众代表大会，社区党委书记、社区居委会主任和社区管理服务站站长分别向社区群众述职，由自荐报名产生的群众代表进行评议，现场提问、现场回答、现场公布评议结果，将评议情况作为绩效考核的重要指标。⑤高度重视社区新社会组织的孵化与培育。该模式在全国很有推广价值。

（七）贵阳模式

“贵阳模式”的实践始于2010年3月以贵阳市新出台的《城市基层管理体制改革试点工作指导意见》为指导，在小河区和金阳新区开展以废除街办、设立社区服务中心为基本内容的城市基层管理体制试点。^[50]具体而言，贵阳模式的主要内容与特色有：①在城市治理层级上，取消了街道办事处，实行“市—区—社区”三级社会管理体制；②在社区治理结构上，以地域面积和服务半径为基本依据成立社区服务中心，承接上级党政部门对社区居民的行政性服务，实行区域化治理，并与相关居委会对接，实行“一社多居”的“大社区”治理结构。③按照“三有一化”要求，整合现有街道和社区的人力、物力以及服务资源，将原街道承担的各类事务性社会管理职能下放（委托）到社区服务中心，直接面向居民开展服务，行政审批及其它行政执法管理职能归口区政府职能部门。

二、我国乡村治理模式

近十年来，我国农村村民自治开展得如火如荼，在各地村级治理实践创新的基础上，乡村治理模式以成都、江西、青岛、湖北等治理机制创新最为典型。

（一）江西模式

近年来，江西省以便民、助民、利民、安民、富民为出发点，建立了党委政府领导，民政部门指导，村级组织牵头，志愿者协会主办，社会力量支持，村民广泛参与的村落社区建设运行机制，以培育农村村落社区组织，拓展农村村落社区服务领域，发展农村村落社区卫生，繁荣农村村落社区文化，美化农村村落社区环境，维护农村村落社区治安，促进农村经济社会协调发展。江西在全国最为出名、影响最大的新农村建设模式是赣州模式。为了加快推进赣州农村地区全面建设小康生活的步伐，2004年9月各地便开始了以“建设新村镇、发展新产业、培育新农民、组建新型经济组织、塑造新风貌、创建好班子”这“五新一好”为主要内容的新农村建设运动。在新农村建设中，赣州市以“三清三改”(清垃圾、清污泥、清路障，改水、改厕、改路)作为新农村建设的切入点和突破口，通过组建各种新农村建设理事会，充分发挥农民的主体作用，在很短的时间内，就使农村面貌得到了很大的改观，新农村建设取得了显著的成效，形成了经济欠发达地区建设社会主义新农村的“赣州模式”。赣州新农村建设的最大亮点是成立了新农村建设理事会，由村民自主推选有威望、有能力、公道正派的农村老党员、老干部、老模范、老工人、老教师和青年积极分子组成，通过理事会制定村规民约，实现村民的自主管理、自主实施、自我教育、自主服务和自我监督。村庄“三清三改”、基础设施及公益事业的建设，都通过新农村建设理事会来组织实施，做到建设资金由理事会管理、建设合同由理事会签订、工程进度由理事会督促、建设质量由理事会监管，最大限度地调动农民群众的积极性和创造性。^[51]

（二）青岛模式

青岛市农村社区建设中的社区定位于自然村这个层面，将农村社区视作聚居在自然村的人们所结成的社会生活共同体。农村社区治理重点在于加强民主政治建设，建立健全农村社区建设管理格局和工作机制以及社会参与机制。首先，重点是抓好四类组织建设：加强和改善农村社区党组织建设，构建以农村社区党组织为核心，功能健全、运转有序的农村社区组织体系；突出加强农村社区村民自治组织建设，逐步达到农村社区管理民主的目标；大力加强农村社区民间组织建设，切实发挥民间组织在推进农村社区民主政治建设及农村经济建设中的作用；切实加强农村社区群团组织建设，充分发挥农村社区共青团和妇联组织在农村社区建设中的作用。其次，确立“党的领导、政府主导、民政牵头、部门配合、两委主办、社会协同、村民参与”的农村社区建设管理格局和工作机制。再次，建立多层次的农村社区建设人力资源支撑机制，即农村社区建设要建立以村“两委”成员为主要组织者和参与者，以社区专业工作者、志愿者为骨干，以群众广泛参与为基础的人力资源支撑机制。最后，建立网络化的农村社区社会参与机制。建立党政机构、企事业组织、社会团体甚至包括国际慈善、基金组织广泛参与的农村社区建设参与机制。

（三）湖北秭归模式

2004年以来，秭归县开始在全县12个乡镇67个村推行社区管理模式，围绕着“把农村政治上、组织上、经济上先进的三种力量整合起来，带动中低等收入群体加快发展，力争使全县农村在20年甚至更短的时间内步入小康水平”的主线，实施村级自治体制改革和基层党组织设置模式改革。^[52]在村级自治体制改革中，撤销村民小组，按照地域相近、产业趋同、利益共享、规模适度、群众自愿的原则建立起“村委会—社区理事会—互助组—农户”的新型村民自治组织机构。在基层党组织设置模式改革中，在村内根据产业分布划片联合成立产业党支部，按照党员特点、主导产业和社区发展需要成立党小组，在党小组内挂牌确立党员中心户，建立起“村级党组织—产业党支部—功能党小组—党员中心户”的功能型党组织设置模式。各产业党支部、党小组在村党组织的领导下开展工作，支持、监督、服务农村社区建设，完成党组织自身建设的各项任务。

（四）成都模式

近年来，成都市是继深圳后较早全面推行“居站分离”与“一站多居”社区治理机制改革的城市，在社区治理机制创新实践中高度重视社区文化建设、新社会组织培育，特别是在旧城改造和房屋搬迁安置中创造了“模拟搬迁”模式。就全国来看，作为国家统筹城乡综合配套改革的试验区，成都市在城乡一体化建设进程中，以村民议事会为突破口，以村级公共服务资金的使用为“抓手”，在调动村民参与村级公共事务治理，撬开村级民主的过程中形成了村级多元合作治理的“成都模式”，并以此为基础，广大农村（涉农）社区因地制宜地践行彰显村民当家做主的成都“公民治理”模式，不仅具有典型意义，更具推广普及的实践价值。

各地在基层社会治理体制机制创新方面虽然积累了一些成功经验，但与基层社会治理体系和治理能力现代化的要求还相差甚远，所谓的“模式”充其量也就是一些个案经验而已。

【注释】

[1][美]吉登斯：《民族—国家与暴力》，胡宗泽、赵力涛译，生活读书新知三联书店1998年版，第11页。

[2]参见《后汉书·百官志》。

[3]《汉书·高帝纪》。

[4]《汉书·高帝纪》。

[5]《文献通考》卷十二《高帝纪上》。

[6]参见[日]西岛定生：《中国经济史研究》，北京：农业出版社，1984年，第79页。

[7]《宋史·职官七》。

[8]（明）丘浚：《大学衍义补》卷三一《傅算之籍》。

[9]《明史·食货一》。

[10]《清史稿》卷一二〇，户口田制。

[11]林雨堂：《中国人》，杭州：浙江人民出版社，1988年，第178~179页。

[12][美]吉登斯：《民族—国家与暴力》，胡宗泽、赵力涛译，生活读书新知三联书店1998年版，第9页。

[13]参见故宫博物院明清档案部编：《清末预备立宪档案史料》（下册），中华书局1979年，第750页。

[14]参见金太军等：《乡村关系与村民自治》，广州：广东人民出版社，2002年，第42~43页。

[15]参见金太军等：《乡村关系与村民自治》，广州：广东人民出版社，2002年，第71页。

[16]参见程同顺：《当代中国农村政治发展研究》，天津：天津人民出版社，2000年，第48~75页。

[17]高汉荣：“社区党建与我国基层社会自治组织的重构——从党的执政建设来考虑”，《甘肃社会科学》，2003年第3期。

[18]张宝峰：“城市基层社会管理体制创新的理念、原则和措施”，《学术论坛》2006年第5期。

[19]《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，人民出版社2011年，第107~108页。

[20]《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》，载《学习党的十五届三中全会文件问答》，北京：中共中央党校出版社，1998年，第16页。

[21]管新华：“村民自治功能缺失的三重制约因素探析”，《改革与理论》2003年第2期。

[22]蔺雪春：“当代中国村民自治以来的乡村治理模式问题“，《当代世界社会主义问题》2007年第3期。

[23]胡锦涛：《高举中国特色社会主义伟大旗帜，为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告》，人民出版社，2007年，第30页。

[24]史柏年：《社区治理》，中央广播电视大学出版社，2006年，第16页。

[25]刘娴静、邝凤霞：“中国城市社区治理：现状与路径”，《广东省社会主义学院学报》，2004年第4期。

[26]姜振华：“社会资本视角下的社区治理”，《河南社会科学》，2005年第4期。

[27]谢玲丽：《上海社团管理的实践与思考》，上海远东出版社，2002年，第83页。

[28]程亮：“社会转型中社区治理的发展历程与困境”，《徐州师范大学学报》，2005年第5期。

[29][加]查尔斯·泰勒：《市民社会的模式》，邓正来、[英]亚力山大编者：《国家与市民社会：一种社会理论的研究路径》，中央编译出版社，1999年，第6~7页。

[30]黄湘莲：“公民社会、公民性与公民文化建设”，《北京师范大学学报》，2005年第2期。

[31]《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，北京：人民出版社，2011年，第108~109页。

[32]岑颖、凌文铨：“城市居民社区意识调查”，《改革与战略》，2003年第8期。

[33]参见梁莹：“媒体信任对公民政治参与意识之影响研究——基于南京市的实证调查”，《江淮论坛》，2008年第2期。

[34]石勇：“社会主义和谐社会视野中的公民能力”，《理论探讨》2007年第3期。

[35]参见赵承：“温家宝总理就政府工作在广东听取基层群众意见”，《人民日报》，2011年2月6日。

[36]《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，人民出版社，2011年版，第107页。

[37]尹维真：《中国城市基层管理体制创新：以武汉市江汉区社区建设实验为例》，中国社会科学出版社，2003年，第110页。

[38]林尚立：《社区民主与治理：案例研究》，社会科学文献出版社，2003年版，第24页。

[39]尹维真：《中国城市基层管理体制创新：以武汉市江汉区社区建设实验为例》，中国社会科学出版社，2003年，第72~73页。

[40]参见魏娜：《加强社区建设与完善社会管理》，郑杭生主编，《中国人民大学中国社会发展研究2006——走向更讲治理的社会：社会建设与社会管理》，中国人民大学出版社，2006年，第303页。

[41]魏娜：“我国城市社区治理模式：发展演变与制度创新”，《中国人民大学学报》，2003年第1期。

[42]史云贵：“基层社会合作治理：完善中国特色公民治理的理性路径”，《社会科学研究》2010年第3期。

[43]参见“温家宝谈选举：没有程序民主就没有实质民主”，人民网，2012年2月6日。

[44]参见陈伟东：《社区自治：自组织网络与制度设置》，中国社会科学出版社，2004年，第81~82页。

[45]陈伟东：《社区自治：自组织网络与制度设置》，中国社会科学出版社，2004年，第84~85页。

[46]尹维真：《中国城市基层管理体制创新：以武汉市江汉区社区建设实验为例》，中国社会科学出版社，2003年，第53页。

[47]陈伟东：《社区自治：自组织网络与制度设置》，中国社会科学出版社，2004年，第88~89页。

[48]参见田恩祥：《铜陵模式图》，《羊城晚报》2011年9月6日。

[49]参见“‘建邺模式’：探索有中国特色的社区管理创新”，《新华日报》，2011年4月7日；“社区管理‘建邺模式’全国推广”，《江南时报》，2011年3月2日。

[50]参见“贵阳城市基层管理体制改革试点实施一年渐入佳境”，《贵阳日报》，2011年3月30日。

[51]张道刚：“新农村建设的‘赣州模式’”，《决策》2005年第12期。

[52]王霄：《农村社区建设与管理》，中国社会出版社，2008年，第64~65页。