基层社会合作治理的“锦江模式”

基层社会合作治理的“锦江模式”_中国基层社会治理机制创新研究

通过拆迁安置进行旧城改造是现代城市建设与管理的基本途径，而城市拆迁安置工作是政府直接处理涉及群众民生问题，解决城市发展、民生改善与社会稳定的关键点与突破口。近年来，成都市锦江区在政府的引导下，按照“尊重群众意见、遵循市场规律”的“以人为本”理念，通过实践“模拟拆迁”与“模拟搬迁”，开创了“政府、市场、群众”合作共赢的社会合作治理新模式，实现了城市经济发展、民生改善与社会和谐的有机统一。

一、“模拟拆（搬）迁”中的合作治理

“模拟搬迁”是锦江区在不断完善2008年以来率先实施的“模拟拆迁”的基础上形成的。2008年5月，锦江区试点了全市首个模拟拆迁项目——龙舟路1号南光厂宿舍2~15栋。具体方式是：期望改造居民自愿申请拆迁改造达到相应比例后（一般为90%），启动模拟拆迁；由政府指定的改造业主单位与居民，代表通过公开方式确定评估机构，进行房屋资产预评估；改造业主单位制定拆迁安置补偿方式，开展协议签订工作；在双方约定期限内，协议签订率达到相应比例（一般为95%），所签订协议正式生效，模拟拆迁即转为正式拆迁，反之，则自行终止。模拟拆迁的基本特点是政府在充分尊重民意的基础上，按照市场规律和依法行政的原则，主导整个拆迁安置与旧城改造过程。而模拟搬迁是在政府城市规划的前提下，由具有自治性的模拟搬迁议事会主导，相关居民与政府、开发商在整个旧城改造过程中对等合作的开发改造过程。在锦江区开创的模拟拆迁并升级为模拟搬迁的过程中，模拟拆迁与模拟搬迁都彰显了社会合作治理的基本理念与精神。基层合作治理是指，各种基层社会治理主体以自由而平等的身份，就基层公共事务进行合作共治的社会治理模式。^[31]平等、公开、合作、共赢，是基层社会合作治理的基本特征。而在模拟拆迁中，政府虽然主导整个拆迁安置，但在拆迁安置问题上，从最初规定的同意拆迁人数比例90%到后来的95%以上，政府充分尊重民意，并高度遵循市场规律，实行“等值等价”，实际上是一个以政府依法行政为主导，“政府、市场（开发商）与被迁群众”合作共治的拆迁过程。作为模拟拆迁的升级版，模拟搬迁是在政府提供规划的前提下，由民选的居民议事会为主导，“相关居民、群众性自治组织、政府、市场（开发商）”多元对等合作多赢的搬迁改造模式。

二、模拟拆迁的基本理念

1.基本理念

由锦江区开创的“模拟拆迁”，按照以人为本的科学发展观要求，以“尊重群众意愿”、“遵循市场规律”作为拆迁的基本理念，这是锦江区模拟拆迁模式的核心内涵。

（1）尊重群众意见

以人为本的科学发展观要求，各级党政部门在经济发展与社会治理过程中，必须牢牢树立“立党为公”、“执政为民”的宗旨理念，“要始终把实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益作为党和国家一切工作的出发点和落脚点”，“做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享”。^[32] 既然“模拟拆迁”是为了让当地群众更好地生活，所以是否拆迁就必须由涉及模拟拆迁的居民说了算，而不是由官员说的算。在以往的城市拆迁安置中，官员们习惯了“为民做主”，拆迁哪里、何时拆迁、怎么拆迁、如何安置补偿几乎完全由当地政府部门“一言堂”，老百姓在拆迁安置的权益受到严重侵害，被拆迁居民长期处于“失语”状态。一旦到了被拆迁居民忍无可忍的时候，他们就会为自己的基本权益进行非理性抗争，一系列的群体性事件就有可能发生。在模拟搬迁中，“尊重群众意愿”就是要充分保障被拆迁群众的基本权益，一改过去的“为民做主”为“让民做主”，彰显相关群众在拆迁中的话语权。锦江区从模拟拆迁到模拟搬迁的过程，也是民意决定拆迁安置的权重不断提高的过程：始于2008年5月的龙舟路南光厂宿舍的模拟拆迁，第一次在拆迁中充分相信群众、依靠群众，把搬迁与否、如何补偿等问题都以“模拟”的形式交由被搬迁群众共同讨论决定，搬迁户在“模拟拆迁”中有了更多的话语权。当时规定“同意拆迁”的比例不低于90%，群众的主体地位和作用得到了充分发挥；自2010年以来，模拟拆迁升级为模拟搬迁，规定拟被拆迁居民必须 100%同意，才能拆迁，否则模拟搬迁自动终止。^[33]

（2）尊重市场规律

把尊重市场规律贯穿在整个搬迁过程中的“锦江模式”是从2007年9月锦江区破解染房街搬迁困境开始的。染房街拆迁项目从2002年启动，历时5年，至2007年初没有一点进展。虽然有各种原因，其中一个决定性的因素就主导行政拆迁的政府，没有按照市场经济和价值规律办事。染房街地处城市“心脏”地带，寸土寸金，这个地段商铺当时每平方米值5万元，可政府赔偿不到2万元，对于这种严重背离市场经济和价值规律的行政强拆，理所当然会遭到当地居民和商贩们的强烈反对。因此，不切实维护居民们的根本利益，甚至以牺牲群众利益为代价去换取一时发展的行为，是染坊街行政性拆迁一度胎死腹中的根本原因。而2007年9月，锦江区在拆迁中逐步引入市场机制，让补偿标准体现市场价格。参照当时的市场房价，在拆迁安置中坚持“等值等价”原则，以拆迁房屋评估价为基准，辅以相应上浮比例，确保被拆迁群众通过拆迁补偿能够在同区域买到相同面积的商品房，充分体现搬迁居民的物权权益；同时，锦江区通过广泛征求搬迁户意见，提供了货币补偿、异地现房安置、就近安置、原地返迁（营业房）和临时过渡安置5种安置方案。由于新的拆迁方案充分体现了运用市场化手段维护群众利益，满足了绝大多数染坊街户主的合理要求，从公布补偿标准，到最后一户签订协议，仅用了不到15天时间，甚至出现了搬迁户冒雨排队签订协议的场面，一度被媒体誉为“和谐拆迁”的典范。^[34]通过市场规律的等价交换赢得民心的染房街和谐拆迁案例，大大丰富完善了“模拟拆迁”的锦江模式。

三、模拟拆迁的运作流程

1、模拟拆迁的概念

根据浙江、四川成都等省市模拟拆迁实践，我们认为，所谓“模拟拆迁”就是政府结合城市规划建设等实际需要，根据群众主动要求拆迁的意愿程度确定拆迁区域，然后模拟以往的有关拆迁程序，开展丈量、评估等工作，同时解决拆迁区域内的各种矛盾与问题，达成被拆迁人自愿签订拆迁安置补偿协议，最后由拆迁主管部门根据矛盾与问题的解决情况、协议签订情况，决定是否对该区域实施拆迁的多元合作拆迁过程。

从现实中看，当前模拟拆迁主要针对居住环境差、居民期望改造愿望强的低洼棚户、旧城片区进行。一般遵循如下步骤实施：

（1）期望改造居民书面自愿申请拆迁改造达到相应比例后，经政府审定批准即可启动模拟拆迁。

（2）由政府指定的改造业主单位与居民代表通过公开协商确定评估机构，进行房屋资产预评估。

（3）改造业主单位制定拆迁安置补偿方案，在与业主对等协商中开展协议签订工作。

（4）在双方约定期限内，协议签订率达相应比例，所签协议正式生效，转为正式拆迁。反之，模拟拆迁则自行终止。

2004年浙江省浦江县南门社区和2008年成都市锦江区龙舟路南光厂宿舍各自成功实施“模拟拆迁”就是遵循上述基本拆迁程序的。^[35]

2、模拟拆迁与传统拆迁的区别与联系

模拟拆迁与传统拆迁虽有联系，但更有着本质的区别。一般说来，模拟拆迁与传统拆迁都是由政府主导的行政性拆迁，但在拆迁中所遵循的基本理念和拆迁流程有根本的不同：

（1）拆迁理念差异

模拟拆迁按照以人为本的科学发展观要求，把“尊重群众意愿”、“遵循市场规律”的基本理念贯穿整个拆迁过程；而传统行政拆迁更多地强调了所谓的“公共利益至上”和行政拆迁的“合法程序”。据著者研究，几乎所有的行政性拆迁都是有相关法律、法规作为依据的，但依法拆迁并不代表这种行政性拆迁就有合法性。不尊重群众意见、不遵循市场价值规律的强制性拆迁是没有合法性的，因而也就很难得到老百姓的认同与支持，甚至会激起老百姓的强烈反对。震惊全国的“唐福珍事件”和江西宜黄恶性拆迁事件发生后，当地政府频频坚持他们实施的是依法拆迁，法律与程序上是没有问题的，^[36]实际上这是没有真正弄清楚行政拆迁“合法”与“合法性”是两个不同的概念。

（2）拆迁流程差异

传统拆迁基本流程：政府发布拆迁公告→进行动员→解决问题→签订协议→组织实施

模拟拆迁基本流程：被拆迁户申请→确定模拟拆迁地块→解决问题→签订协议→再由政府发布公告→组织实施

可见，传统拆迁虽然符合相关规章程序，但忽视了被拆迁人的知情权与选择权，使被拆迁人认为拆迁是政府的单边行为，容易产生抵触情绪。模拟拆迁最突出的特点在于充分尊重民意，几乎把传统拆迁的流程颠倒过来了。通过居民申请拆迁、模拟拆迁全过程，提前最大限度地发现拆迁中的问题，并通过平等的沟通协调进行逐一解决。龙舟路1号院拆迁工作取得巨大成功的关键是推行了全新的“模拟拆迁”模式，其精髓在于——尊重市场规则、尊重群众意愿。

四、模拟搬迁的概念、特征与价值

1.模拟搬迁的概念

模拟搬迁是指需要对社区和房屋进行改造的业主，根据城市规划和相关法律法规等有关规定，向政府相关部门申请自主改造社区和房屋，并就房屋搬迁补偿安置等问题与政府相关部门及开发商达成共识并签订搬迁协议的自主改造过程。在模拟搬迁模式运行中，群众期望改造的自愿申请达到相应比例是启动模拟搬迁的前提；期望搬迁居民签订模拟搬迁协议达到绝对比例是模拟搬迁生效的决定性条件。

2.模拟搬迁的特点

考察各地模拟搬迁实践、分析其法律关系和生效条件，笔者认为，模拟搬迁具有下列特点：首先，模拟搬迁行为是一种民事行为，模拟搬迁协议是片区相关居民或居民代表与项目改造承担方按照《民法通则》《合同法》等相关法律法规签订的一种民事协议。其次，模拟搬迁协议的效力具有或然性，居民通过模拟搬迁获得的补偿具有期待性。只有签订模拟搬迁协议达到绝对的比例（100%），模拟搬迁协议才具有法律效力，居民才能获得相应补偿。最后，模拟搬迁不具有强制性。是否同意搬迁，是否签订搬迁协议完全取决于居民意志。

3.模拟搬迁的价值

第一，民意决定是否拆迁。一般而言，有搬迁意向的居民自愿申请改造比例必须达到90%以上方可启动模拟搬迁，模拟搬迁协议签约率必须达到100%后方可生效。这两个先决条件，突出了群众自愿、自主、自决的主体地位，形成了群众从以往拆迁“要我拆”到“我要拆”的角色变化，实现了居民对拆迁由以往的“抵触排斥”向如今的“主动参与、积极促成”的转变。

第二，体现了尊重市场导向的价值。与模拟拆迁相比，模拟搬迁更加突出了被拆迁房屋地段、房屋自身价值属性，一般要按照市场价值进行“等价安置”，甚至以略高于市场价值的安置补偿进行搬迁安置。

第三，突出了搬迁社会主体间的对等性。模拟搬迁突出了相关居民、基层政府、开发商等相关社会行为主体在搬迁过程中是对等的民事主体。他们围着模拟搬迁都有着自己的话语权，任何一方都不能把自己的意志强加给其他几方。

五、模拟搬迁与模拟拆迁的异同

模拟搬迁是从模拟拆迁的实践中完善而来的，二者有着紧密的联系，但也有着很大的不同。

1.相同点

（1）二者都尊重群众意愿。

（2）二者都遵循市场规律与等价补偿的原则。

（3）二者都要遵循法治原则运行。

2.不同点

（1）二者性质不同：模拟搬迁是相关居民自主性搬迁；模拟拆迁是行政性拆迁。

（2）决定是否拆迁的民意权重不同：模拟搬迁必须由100%的相关居民同意，方能由模拟搬迁转化为正式搬迁；而模拟拆迁一般只要有绝大多数的相关居民同意（一般为90%~95%）就可以由模拟拆迁转为正式拆迁。

（3）相关行为主体在流程中的角色与地位不同：在模拟搬迁中，相关居民或由相关居民组成的搬迁议事会主导整个搬迁流程，并与相关开发商、政府进行对等协商，政府扮演的是引导者、促进者、仲裁者、服务者的角色；在模拟拆迁中，政府始终主导着整个模拟拆迁过程，只不过是在实施模拟拆迁中更加尊重民意和遵循市场经济、价值规律罢了。

不过，笔者认为，在实际操作的过程中，模拟拆迁与模拟搬迁很难说有绝对的界限：可能一开始时，政府的引导性会更强一些，政府在流程中的影响力会更大一些，但当相关居民被调动起来以后，最终的民意权重决定拆迁与否是我们认定流程是模拟搬迁还是模拟拆迁的最重要因素：如果是由全部的相关居民决定，即由100%的民意决定，就是模拟搬迁流程，而由绝大多数人的意志决定的，则属于模拟拆迁流程。

六、“模拟搬迁”的现实影响与推广价值

从传统拆迁到模拟拆迁再到模拟搬迁，是科学发展观在城市发展与治理实践中的现实反映，是广大党员干部全面落实科学发展观，在城市发展与治理中始终把实现好、维护好、发展好最广大人民群众的利益作为工作的出发点和落脚点，是依法治国、依法行政的基本理念日入人心，市场经济、等价交换成为共识的现实表现。

基于对全国，特别是浙江“模拟拆迁”经验的学习和拆迁安置的现实困境，2008年5月，锦江区在龙舟路南光厂一号院实践了模拟拆迁，并以92%的民意申请和97%的签约率转为无投诉、无冲突的正式拆迁。^[37] 在认真分析总结锦江区成功试点“模拟拆迁”经验的基础上，2008年成都市出台了《关于中心城区城市房屋模拟拆迁工作的指导意见》（试行）（成房发[2008]146号），要求相关部门要创造条件实施模拟拆迁，一改传统行政拆迁中忽视民意的情况，规定民意达到90%，方能启动正式拆迁。在总结南光模拟拆迁经验的基础上，锦江区从2009年4月开始对全国历史文化名街——水井坊进行模拟拆迁改造。由于坚持“尊重群众意见”、“遵循市场规律”的原则，到了2009年9月，这个长期“老大难”的破烂文化街获得了90%以上的民意支持，成功通过模拟拆迁转化为正式拆迁并实施了自主性改造。^[38] 而就在同一年的同一个城市，由于还是按照习惯性思维对居民进行强制性拆迁，金牛区天回镇却发生了居民唐福珍以自焚对抗强拆的恶性事件，酿成了震惊中外的“唐福珍事件”^[39]，并直接导致了社会各界对传统《城市房屋拆迁管理条例》合法性的质疑和《国有土地上房屋征收与补偿条例》的不久出台。

成都市鉴于锦江区“模拟拆迁”的成功模式和金牛区酿成“唐福珍事件”的行政强拆模式的正反两方面的教材，特别是2011年新的《国有土地上房屋征收与补偿条例》出台后，加快完善并推广锦江区“模拟拆迁”的步伐，并把模拟拆迁升级为“模拟搬迁”。以“尊重民意”、“遵循市场规律”为基本理念，以100%的民意为决定条件，以“阳光+市场+保障”为基本特征，^[40]锦江区通过模拟搬迁为成都市旧城改造寻找到了一条科学之路。锦江区由100% 的民意决定的旧城改造实际上是一种城市“自主改造”的全新模式，该模式体现出“居民主导、政府协助、监督到位、和谐文明”多元合作的特点。“在规定时间内，群众接受补偿安置方案签约率不达到100%，则终止拆迁，这个100%，不应视为集体决定原则，而应理解为“每一个业主都有维护自己合法房产不被强拆的权利”^[41]。即使99%的人都希望拆迁，1%不希望拆迁的少数人的此种权利仍然要得到尊重与保障。改造中，全体住户投票选举产生的自主改造议事委员会作为改造决策主体，自发组建实施主体对相关片区进行整体改造，建立完善的监督体系对改造展开全程监督。通过模拟搬迁运行的旧城自主改造，不断创造了成都旧城改造的效率与和谐相辅相成的奇迹：4天，一环路东五段34号102户民意征询同意率达100%；35天，102户居民全部签约。历时5年也没有一点进展的染房街，全部搬迁完毕，甚至出现了搬迁户冒雨排队签订协议的场面；120天，攀成钢周边1600多住户搬迁完毕……^[42] 成都市锦江区“模拟搬迁”模式及其创造出的奇迹，《人民日报》、新加坡《联合早报》等国内外新闻媒体都进行了系列报道，在国内外引起了巨大反响。《人民日报》对锦江区模拟拆迁模式高度肯定，并建议各地在学习的基础上尝试在全国推广。^[43]

2011年底成都确定了“北改”战略后，基于“模拟搬迁”的旧城“自主改造”新模式为成都市破解“北改”困境开辟了一条科学发展与和谐稳定有机统一的道路。

长期以来，成都的火车站、汽车站、商品批发市场、物流集散中心都集中在北一环到三环之间，造成了成都北区成为全国有名的“脏乱差”区域。为在和谐发展中加快“北改”步伐，2012年9月9日，市征收办召开了中心城区对《关于模拟搬迁转房屋征收的指导意见》（讨论稿）的征求意见会，重点听取了中心城区对模拟搬迁转征收过程中的规划要求、协议签订、分户评估等内容的意见与建议，这是把模拟搬迁的“锦江模式”，凝练成“成都模式”，并作为在旧城改造中统一实施的自主性改造模式。遵循自主改造原则，成都“北改”实现了旧城改造效率与社会和谐的有机统一：成都“北改”第一社区——昭觉寺片区西林六七组签约进展顺利，启动10天，签约住户就达247户，约占搬迁总数的97%，（剩下的3%是因为没有找到合适的搬迁房子），创下了“北改”最快速度；^[44]长期以来，北区改造的“老大难”—— 金牛区曹家巷片区，通过成立由片区居民推选出13位居民代表组成自治改造委员会负责片区自主改造，实施住户100%同意才搬迁，实行“政府主导”、“群众主体”有机结合的自主性合作改造，获得了人民群众的广泛认可和大力支持，大大推进了该区域的“北改”进程。^[45]

七、“模拟搬迁”的现实困境与理性思考

在成都“模拟搬迁”与居民自主性旧城改造的过程中，“尊重群众意愿、遵循价值规律”，拆与不拆，完全由群众说了算，相关部门严格规定模拟签约率达不到100%，搬迁或改造项目就会被终止。通过建立退出机制，彰显市场经济活动中的协商性、契约性，真正做到阳光拆迁、公平拆迁，重新树立政府在拆迁领域的公信力。截至目前，锦江区启动实施了12个模拟拆迁项目，已完成6个，终止退出4个，正在进行中的两个。^[46]

案例1

锦江区出现首个“模拟搬迁”退出项目

只要同意改造的户数比例低于预设目标，旧城改造项目就宣告停止——尊重群众意愿、尊重市场规律，这正是“模拟搬迁”创新意旨所在。2010年10月28日，锦江区华兴上街地块因同意改造户数比例低于预设目标，模拟搬迁宣布自动中止。本次模拟搬迁由业主抽选3家评估机构对地块范围内的房产进行评估，由业主自主选择评估结果，并以此制定搬迁安置补偿方案。由于本次模拟搬迁的三个地块均位于城市中心，区位较好，有别于前期居住环境差、房屋相对陈旧破烂的区域，住户并没有改善居住条件的强烈愿望，70户业主中，有56户签字同意改造，占总户数的80%，未能达到预设的100%目标，模拟搬迁自动中止。这是锦江区试行2年多，成功推出5个成都旧城改造项目的“模拟搬迁”出现的首个退出项目。“模拟搬迁的中止，证实了退出机制的效用，也是‘以人为本’和尊重群众意愿的体现。”锦江区危旧房改造中心副主任文劲说。　　　　　（《四川日报》2010年11月1日）

案例2

签约率未达100%　大慈寺片区模拟拆迁按约终止

2011年4月6日下午2点，备受关注的大慈寺片区模拟签约结果公证会召开。经公证处现场公证，至2011年3月31日，大慈寺片区共计747户中，438户签订了模拟拆迁安置补偿合同，签约率为58.63%。其中：玉成街街区323户中，259户签订了模拟拆迁安置补偿合同，签约率为80.19%；东顺城南街街区375户中，160户签订了模拟拆迁安置补偿合同，签约率为42.67%；北纱帽街街区49户中，19户签订了模拟拆迁安置补偿合同，签约率为38.78%。由于地块模拟签约未达到约定的100%签约率，大慈寺片区模拟拆迁按约中止。但是在现场，众多签约愿意接受拆迁的群众纷纷表示无法接受这个结果，他（她）们在现场表达了希望改造旧房的强烈愿望。不少已签约群众抱怨，“那些熬价钱的，把我们害苦了，我住好房子的愿望落空了，这么好的机会搅黄了，太不公平了”。　　　　　（《华西都市报》2011年4月7日）

设置100%的签约率，是根据2011年1月颁布实施的《国有土地上房屋征收与补偿条例》。拆迁涉及物权，政府既不能采取行政命令，也不可能以简单的民主表决的方式解决。如果设置95%的签约率，要解决剩下的几个百分点，缺乏足够的政策和法律法规的支撑，处理方式无非两种：一种是满足极少数人的漫天要价，损害先签约住户的利益和政府的公信力，搬迁就会再次走进恶性循环的死胡同；另一种就是蛮干，如此则很有可能造成恶性事件。

“模拟搬迁”的核心是“在规定时间内，群众接受补偿安置方案签约率不达到100%，则终止拆迁”。这个100%，不应视为集体决定原则，而应理解为“每一个业主都有维护自己合法房产不被强拆的权利”。即使99%的人都希望拆迁，1%的少数人的权利仍然要得到维护与保障。每个人都有改善自己生活的权利，但前提是不得损害其他人的同等权利。多数决定的民主原则，在社会经济生活领域，不能简单适用。让业主决定是否拆迁，并非把所谓的“主动权”交给他们，这原本就是他们该有的权利。但是模拟拆迁把搬迁的主动权、选择权还给居民，且不能以“多数”名义“侵权”，问题是100%签约率的要求，也面临严重影响同意拆迁业主利益的现实困境。由于少数人，甚至一个人不签约就可以导致整个搬迁项目的中止，那么大部分强烈要求改造的住户则完全有可能被少数不愿拆迁的“钉子户”困死。因此，也有不少群众质疑：模拟签约率100%是否等于公平？

治理现代化的一个重要内容和标志就是法治。法治应成为基层社会协调利益矛盾与和谐治理的基本逻辑思维和底线意识。从锦江区模拟搬迁的事件中，特别是在成都市目前如火如荼的“北改”中，我们看到，有了“民意自主”和“市场杠杆”这两条腿，虽然解决了城市搬迁与旧城改造中的不少问题，重新树立了政府在拆迁领域的公信力，但100%的民意这个决定因素，有时候确实无法满足绝大多数人渴望搬迁和改造的要求，无法平衡彰显“多数人的意志”与保护“少数人利益”之间的矛盾，这就需要引入司法平衡机制，以调节个体利益与整体利益的冲突。虽然华兴上街地块与大慈寺片区项目的模拟搬迁终止了，但从锦江区和成都其它区域已经实施的模拟搬迁实践来看，我们欣慰地感到，在模拟搬迁中，“民意自主+市场杠杆”的理念得到了绝大多数群众的认同与支持。下一步，笔者将在实践、总结“模拟搬迁”模式的过程中，切实对希望改善居住条件的那部分民意进行有效回应：研究司法在什么样的具体情况下，在多大程度上能够在充分尊重民意与保护大多数群众权益间创造出新的平衡点。