基层政府社会治理体制机制创新存在的主要问题

中国海洋大学法政学院　崔　凤

2014年受青岛市社科联的委托对青岛某区进行了调研，有这么几个关键的问题。我重点讲的是基层政府。我认为社会治理要真正的有效果，重点和难点都在基层，我们的调查发现确实也是如此。我们调查的另一个重点是社会治理体制机制创新方面，而这主要是停留在政府的层面上，而不包括其他方面，比如说老百姓的社会参与等等我们没有进行调查。

我们在某区进行了一个多月的调查。调查的方式主要是座谈、走访这样的一些方式，没有采用一些常用的方法，比如说调查问卷，主要是时间的原因。另外调查对象主要是基层政府，所以没有采用这样的方式。我们为什么要进行这样的调查？刚才几位专家也都或多或少提到了，我再简单地重复一下。

一个就是基层政府的社会治理体制机制创新越发重要。社会治理要真正有成效，重点和难点都在基层政府。上面设计得再好，也就是所谓的顶层设计再好也要接地气，所以就显得非常重要，基层政府在这方面的工作重点也开始向这方面进行转移。另外，在社会治理实践过程当中基层政府都在探索，某区非常重视这件事情，“一把手”亲自挂帅来探索社会治理的一些做法。同时在探索的过程当中也会有一些新的问题出现，后面我会逐点跟大家说。再一个创新的重点难点，我们谈社会治理，今天的主题是法治化，当然这是很重要的，我们的社会治理在全面推进依法治国的情况下社会治理必须依法进行，那么就要实现法治化。我们在实际调研的过程当中发现社会治理方面存在的重点和难点其实是在于我们政府体制的内容，我们发现跟社会治理有关的某一件事情，它牵扯到的部门特别多，之间协调的问题也就是一个老大难的问题，所以还是一个体制的问题。我们通过调研发现这个体制需要进一步理顺，而某区在这方面做了一些自己的探索，我们感觉还是比较有新意的。伴随着这样的认识，我们觉得难点和重点在体制方面的话，所带来的推进社会治理体制的改革和创新就刻不容缓。我们现在面临的形势非常严峻，前面几个专家也从各个层面、各个方面给大家做了介绍，大家也都能够感觉得到，我们现在社会治理面临的问题很多，难度也越来越大，所以很严峻，一旦处理不好，一些突发性的群体性事件就会层出不穷，所以刻不容缓。解决这些问题只有通过改革和创新，别无他途。

我们发现有四个大方面的问题。第一是对社会治理体制创新总体认识的问题，这里面有具体的表现，我们归纳成三点：第一点，我们通过调研发现在政府的层面，包括一些主要的领导，也包括一些具体的工作人员，他们认为社会治理体制创新还是原先的社会管理这个层面，他们认为这个创新就是社会管理体制的微调，我觉得这样的认识显然是跟十八届三中全会对社会治理的强调有差距。前面专家介绍了来龙去脉，早些时候我们使用的是社会管理，这个节奏是很快的，就过渡到了社会治理，但是我们基层的政府对这个理解还是有些差距，当然这已经过去一年多了，是不是在认识上有所变化不得而知，后面没有做跟踪调研。第二点，就是由于某区有个特殊的情况，我们在调研过程当中发现他们经常谈的是重安全。但是我们知道十八届三中全会讲到社会治理，治理本身不是目的，目的是让我们社会焕发出活力，在这一点他们理解和认识上还是存在一定的差距。另外传统的一些惯性依然存在，就是重管理轻服务，我看他们后面又做了很多的尝试，这种服务尤其是公共服务的提供显然还是没有提上非常重要的地位。之所以社会治理有难度，或者说会有很多的问题，就跟很多公共服务提供不到位有关系，是老百姓对某些服务不满意，积累到一定时间就会爆发出来。比如说环境、教育、公共卫生的问题等等，所以这里面重管理轻服务也是存在的。第三点，对社会治理的认识普遍不高，就全国的层面来讲是存在这样的问题的，具体来看我们发现也存在着问题，这恐怕需要一段时间。

第二是政府管理体制方面的问题，这方面的问题挺多的。某区有一个新的做法，成立了社会治理办公室，而这个办公室不仅仅是个协调机构，它从各个部门抽调了几位人员，单独成立了这个办公室。这个办公室主要起到的就是协调统筹作用，当然这个协调统筹能力是有限的，这可能跟它刚刚成立有关系。管委会工委和管委会一起牵头成立的社会治理委员会，管委会工委书记兼任委员会的主任，然后把相关部门都列到里面了。但是我们在调研的时候感觉它的协调能力一般，只是把有关的部门凑在一起，真正运作的话还是有一些问题的。其次，我们在调研的时候发现镇街起到很重要的作用，镇街的责任和权力资源关系失衡，现在社会治理很多时候都把责任压到镇街，但是一些相应的权力和资源没有。我们在访谈一个街道的时候，一个领导讲现在重视安全，街道就想到某一个央企去检查安全问题，但是央企不让他进门，说你没资格进来，他们设有专门的安全检查证，也就是说必须得安监局的人去才能检查，他们进不了。如果这个企业真的出了安全事故，作为街道的主要领导者又要负责任。再次，某区正在改革，搞了一个尝试，在街道和社区之间搞了一个管区，这个管区比街道小，它下面再管几个社区，就几个社区，就是处在中间。他想解决街道与社区之间关系的问题，当然这个也有一个现实的问题，之所以这么做，他抽调了大量的处级干部到管区当领导人。他的职责还不是很清楚，如何处理街道跟社区的关系还不是太明白，所以这个还需要进一步理顺。包括已经派到管区的处级干部到底要做什么还是很模糊的，这是一个问题。再有一个问题，社会治理的方式相对单一，主要想用行政的体制进行社会治理。思维方式主要还是采用政府的行政手段来做，上面一层层的压，一直到社区居委会，这是体制上的一些问题。

第三是社会治理多元主体合作网络构建的问题。一是社会参与不足，我们到社区接触了一些社区的居民，问社会治理，很多人说什么是社会治理？当然这个也跟社会治理的概念提出时间不长有关系。比如说环境卫生有问题，你们会不会采用合适的方式去向相关部门反映？有的回答说要这样做，有的说跟我没关系。总之，通过这样一个简单的走访我们发现大家参与不够，我们也会看到在有些地区，比如说卫生情况来讲确实有死角，很多地方垃圾没有及时清理，老百姓从那里路过不闻不问，这是个难题，社会治理当中如何充分发挥社会参与积极性确实是个难题。二是社区自治与行政化倾向的矛盾，这是个老问题，我们到社区发现本来社区居委会是居民自治的结果，社区的行政化通过政府在社区建立行政中心，把一些行政化的东西拿出来，社区行政化的形势还很严峻，还没有走向完全自治。当然在中国社区走向完全自治不现实，但是至少社区居委会能够达到他的自治，我想这还是社会治理将来要追求的目标，否则我们说这个社区还是一种行政的延伸，还是解决不了问题。三是社会组织的培育、发展和规范运行，我们访谈了这个区域的民间组织管理局，我们问社区组织到底有多少，基本上拿不出来一个准确的数字，说不太清楚。他们也准备推行政府购买服务，我说你们要推行政府购买服务的话，首先要对社区组织进行评估，不能说什么社区组织都能承担政府购买服务。

第四是一些社会治理体制创新配套的问题。一个是社会治理办公室的工作人员都是临时从其他部门调过来的，对社会治理的知识、理念、技能都是欠缺的。虽然后来组织了一次培训，但是显然还是不够的，这个能力要提高。而社会治理也需要一些专业的人才，比如说要懂社会治理的一些基本理论和方法，在这方面显然是不够的。另外制定的对街道、社区的考核办法依然还是沿用原有的政府内部上级对下级的考核，比如说制定了一些指标，比如说刑事案件发生率，这个显然不是街道社区所能控制的，选择哪个社区去犯罪街道是控制不了的，街道能控制的话就不会出现这种情况。你用这样的指标去考核它显然是不合理的，就类似的这些东西还存在，显然没有结合实际去认识社会治理，所以还是套用政府原先考核的内容。

这些问题在其他一些县级市会不会存在我不知道，我没有做过比较，但是我想有些问题是共性的，这对于我们来讲进一步做好社区治理是有帮助的，因为只有我们把这些问题摸清楚了才能去解决问题，包括法治化也是个手段，通过法治化要解决这些问题。社会治理过程就是不断解决这些问题的过程，当这些问题都妥善解决了，我们的社会治理就真正实现了。