美国公民治理与中国基层社会践行公民治理的可行性

“如果说19世纪至20世纪之交的改革家们倡导建立最大限度的中央控制和高效率的组织结构的话，那么21世纪的改革家们则将今天的创新视为是一个创建以公民为中心的治理结构（citizen-centered governance structure）的复兴实验过程。”^[1] 随着现代社会治理理论和实践的发展，人们越来越意识到公民自身在社会治理中的重要地位和作用，即公民应在社会治理中扮演积极的主人角色。明确提出公民治理模式的美国学者博克斯认为，公民治理理论建构的基础是美国政治传统的三项基本价值，即地方控制、小而有回应性的政府、作为顾问而不是控制者的公共服务职业者。“在社区治理中，公民成为社区的治理者而非消费者；选任官员的作用在于协调公民参与治理的种种努力，而不是替他们做出决策；社区公共服务职业者关注的焦点是帮助公民实现其社会治理目标，而不是着力于控制公共权威机构。”^[2] 沿着公民期望影响地方公共政策过程的连续谱，博克斯指出了公民治理中的三种公民资格——搭便车者、看门人、积极参与者。其中，公民治理迫切需要的是积极参与者，即“那些积极参与到各种各样社区事务和社区组织中的公民”^[3]。公民治理强调公民的自主治理，将代议者和公共服务职业者定位为公民的支持者和帮助者，在公共决策的制定、执行过程中要求公民广泛、深入地参与，代议者只负责为主导社区治理的公民提供良好的制度环境，公共服务职业者只负责为公民更好地自主治理提供咨询服务和帮助。

公民治理视域中的“公民”是具有现代公民意识和公民能力的合法公民。公民只有具备了公民意识、公民能力，公民治理才会有实践的可能。阿尔蒙德把公民能力划分为公民的政治能力和主观能力^[4]，如果一个公民具有了公民意识，我们可以说他（她）具备了公民的主观能力。但仅具有主观能力是不够的，公民只有同时具备了政治能力，才能真正具有自主治理的能力。公民意识和公民能力的培育和成长，离不开成熟公民社会的建立及参与型公民文化的普及。公民社会的建立为公民参与社会治理活动提供了治理的载体，同时也为公民文化的形成提供了重要的组织基础。公民文化是一种参与型政治文化，它鼓励民众积极、理性地投入社会治理的过程中，表达自身的利益诉求、监督政府的行为、维护自身的合法权益。公民意识、公民能力、公民社会、公民文化四者相互依存、相互促进，共同构成了公民治理理论和实践的坚实基础。“制度化是组织与程序获得价值观和稳定性的过程”^[5]，如果没有制度的保障，任何形式的治理模式和治理理论都无法充分地发挥其治理功能，公民治理也不例外。

中国社会主义国家的性质、国家政权组织形式和中国共产党的宗旨，就决定着以“公民自主性治理”为基本特征的西方社会公民治理模式，在当代中国具有可行性。但由于转型中国专制传统和公民意识、公共精神、公民文化落后等原因，中国广大城乡社区在党组织领导下践行中国特色的公民治理无疑会遇到很多障碍，甚至会遭遇公民治理的陷阱。所以我国基层社会治理体系和治理能力现代化绝对不是照抄照搬西方公民治理的经验，而是借鉴西方公民治理的成功之处，进一步完善中国特色的基层社会治理体制机制，走中国特色的基层社会治理现代化之路，打造属于中国自己的基层社会治理模式。

我国是人民当家做主的社会主义国家。我国《宪法》总纲第二条确定了我国公民的主人翁地位和公民参与治理的权利。此外，历年的“两会”及历届党的全国代表大会都强调公民参与基层民主建设和基层社会治理的重要性。因此，我国在理论上已具备了践行公民治理的应然优势。从实践上看，村民自治、社区自治也已成为我国基层社会的基本治理模式。无论是村民自治，还是社区自治，都强调村民或居民的治理主体地位及其对村庄或社区公共事务治理拥有最终的决策权。这与西方公民治理强调公民是治理的真正主体，代议者和行政人员只起着参谋、顾问和服务者的作用的本质是一致的。因而，村民自治、社区自治在理论上也是中国特色的公民治理，即基层公众在党的领导下进行的自主治理，是党对基层社会的领导和基层群众自治相统一的公民治理。可见，西方公民治理理论对完善我国基层社会自治，并在此基础上实现基层社会自治与政府治理有效衔接和良性互动的社会治理体制和运行机制有着重要的理论和现实意义。

虽然从理论和实践的角度看，我国基层社会存在着公民治理的应然优势，但由于我国的历史文化背景、政治文化传统和现行基层社会治理运行模式同西方具有较大的区别，特别是在践行公民治理的四大基础（公民社会、公民文化、公民意识、公民能力）和制度保障等方面还存在着诸多有待于解决的问题，因此我国基层社会践行公民治理还面临着一些障碍和困境。

第一，公民社会不成熟制约着我国基层社会公民治理的发展。按照查尔斯·泰勒的观点，“就最低限度的含义来说，只要存在不受制于国家权力支配的自由社团，市民社会便存在了。就较为严格的含义来说，只有当整个社会能够通过那些不受国家支配的社团来建构自身并协调其行为时，市民社会才存在”^[6]。据民政部统计，“截至去年底，中国共有社会组织41.4万个，同比增7%；业务范围涉及科技、教育、文化、卫生、劳动、民政、体育、环境保护、法律服务、社会中介服务、工商服务、农村专业经济等社会生活的各个领域，吸纳社会各类人员就业475.8万人，比上年增4.2%……”^[7]但中国的公民社会具有“自发性与人为性并存、民间性与官方性并存、自主性与依赖性并存的特点”^[8]。因此，虽然从最低限度上讲，我国的公民社会已经初步形成了，但从较充分的意义上讲，我国的公民社会还不够成熟。在农村，除红白理事会外，农村经济社会合作组织、科技文化组织、志愿服务组织等不仅数量较少，参与人数也不多。相较于农村，城市社区的非政府组织发展较为迅速，但这些组织的官方性质较浓，缺乏非政府组织的自主性和生命力，缺乏组织化、网络化的成熟性公民社会，这些问题无疑会制约我国基层社会公民治理的发展与完善。

第二，我国公民文化有待于进一步培育。随着经济、政治、文化体制改革的稳步推进，我国的公民文化也日趋形成。但是两千多年的帝王思想、臣民文化和专制传统仍是我国公民社会成长的桎梏。我国现阶段的公民社会尚不成熟，特别是基层社会组织发育不全，严重影响着社会资本的积累，进而影响了公民文化的进一步发展。此外，我国市场经济还处于有待完善的进程中，公民文化赖以生存的社会基础还不够牢固。由于历史、地理、文化等方面的不利因素，我国广大农村地区长期以来市场经济发展较为缓慢，对公民文化的形成和发展产生了诸多不利影响。虽然党和政府高度强调政治文明建设在社会主义和谐社会构建中的重要作用，但作为发展中国家，经济发展始终是制约我国现代国家、现代公民社会构建的瓶颈。在经济绩效的标杆下，一些地方以牺牲文化、文明为代价，去换取经济一时发展的现象比比皆是。可见，在转型中国，公民文化的培育和发展依旧任重而道远。

第三，公民意识较为淡薄。新中国成立以来，随着民主进程的不断推进，我国公民意识有了很大提高，但仍存在很多问题。以公民的权利意识和参与意识为例，“维权的目标大都体现为具体的、直接的利益损失，维权的意图基本上都是补偿损失。至于为什么会导致利益的损失，如何避免未来再次权利失效，这些物质背后的东西基本上没有涉及到”^[9]。就公民参与意识而言，中国人民大学在北京地区进行的抽样调查中发现，被访者中表示关心政治的人较10多年前下降了21.4%，关心度仅为65.1%。^[10]　同时，南京市进行的抽样调查显示：公民参与意识强与参与意识弱并存；部分公民自主型政治参与不足。^[11] 北京和南京无论是在经济发展水平、社会文明建设水平，还是公民素质上，都处于我国前列。但即使在这样的大都市中，公民参与意识都如此淡薄，国内其它城市，特别是广大农村地区的公民参与意识就可想而知了。在现实生活中，不少公民还扮演着“搭便车者”和“看门人”的角色，这距践行由“积极的参与者”自主进行基层治理的公民治理模式还相差甚远。

第四，公民能力有待提高。在公民治理模式下，“积极参与者”不仅要具备公民意识，还需具有公民能力，才能实现自主治理。而在我国农村基层社会，“能人”治理是一种较为常见的治理模式。这些“能人”固然能够在一定程度上带领村民发展农村经济，开展民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，培育公民意识和公民能力，但基层社会的这种“能人政治”也在一定程度上会导致“集权治理”现象，从而在某种程度上也成为了进一步发展基层社会自治的障碍。受长期专制制度、臣民文化和基层社会公共领域缺失的影响，一些公众习惯于接受统治和控制，默认或认同周遭事物，缺乏监督和批判精神，公民参与决策与治理的能力不是，至于走向由基层公众自己主导的公民治理更是遥遥无期。合作与信任是密不可分的，“有了信任，人们就有了积极与他人合作的心理动机。无论何种类型的信任，在促进合作方面，都具有积极意义”^[12]。而市场经济是一把双刃剑，个人主体意识的增强虽然有利于公民意识的觉醒，但同时也带来了极端个人主义的负面影响，即便是在“熟人”的基层社会，人际交往中的信任也难以建立，合作也就更难达成。

第五，基层社会公民治理的制度不完善。在我国，完全西方语境下的公民治理是不存在的，但是体现公众自主治理理念的村民自治、社区自治明显是具有中国特色的公民治理。党的领导是我国基层社会公民治理的优势和特色，但同时党的组织领导和基层社会自治组织的矛盾与冲突也在一定程度上造成了我国完善基层社会公民治理的悖论。不可否认，“实行村民自治，是党领导亿万农民建设有中国特色社会主义民主政治的伟大创造”^[13]，但由于村民自治所依托的国家体制环境是“乡政村治”模式，即国家行政系统一般通过村一级的基层自治组织去延伸政府的行政职能。在这种体制环境中，村民委员会不仅仅是群众性的自治组织，还是乡镇党委、政府在农村的延伸，承担着延伸国家行政权力和行使村民自治的双重功能。同时，部分扮演着政府“代理人”角色和村民“当家人”双重角色的村集体领导者和管理者出于个人利益的需要却对为村民服务的职责置若罔闻。“纵观20世纪80年代以来的我国村民自治，究其实质，终难避免民国年间那种‘党办自治’、‘官办自治’的窠臼。”^[14] 这就造成了我国的村民自治在实践过程中并没有很好地实现村民当家做主的本意。虽然我国在城市社区完善的过程中已形成了“上海模式”、“沈阳模式”、“江汉模式”等城市社区建设的成功模式，但目前城市的社区自治还缺乏普遍规范和有效的运行机制。就参与制度而言，目前我国的公民参与制度主要包括人民代表大会制度、信访制度、听证制度、政府信息公开制度等，而这些制度在具体的操作过程中普遍存在着形式化的问题，并没有充分发挥其应有的作用，从而阻碍了基层公民治理的进程。

公民社会不成熟、公民文化欠缺、公民意识淡薄、公民能力较低、公民治理制度不健全等因素造成了我国以村民自治和社区自治为基础的公民治理面临着发展困境和严峻挑战。作为各种治理主体“妥协”的产物，合作治理则有助于实现我国基层政府治理与基层社会自治的有效衔接和良性互动，是完善有中国特色公民治理，推进我国基层社会治理现代化的理性路径。