美国公民治理与中国基层社会自治差异性的四维比较

基于各自成长土壤、历史文化传统的迥异，美国公民治理与我国基层社会村（居）民自治更多地凸显了各自鲜明的个性。因而，在遵循人民主权、公民本位、居民自治等基本治理共性的基础上，这两种基层社会自治模式又是在恪守各国主流价值取向下，在不同的具体理论支撑下，设计了不同的制度安排，遵循着各自的发展路径。

一、二者在具体治理实践中有着不同的价值取向

美国在民主政治与制度设计上始终坚持公民权利（自由）优先的原则，这在美国地方公民治理的政治设计中也不例外。公民治理兴起既是对传统地方民主治理价值的回归，更是对一度盛行的地方精英主义支配下的官僚政治的批判，并将在地方社会治理复归公民中心的价值作为公民治理的终极目标。

博克斯在《公民治理》一书中，将美国地方政府与社区公共生活的历史、现实、发展趋势以及对公民、代议者与公共服务职业者的角色、作用的分析结果结合起来，得出了一个以公民为中心运转的地方治理结构和政策制定的模型，“这个模型强调在效率、理性的公共服务提供与允许公民参与社区治理的开放的、民主的过程之间达成有机的平衡”^[27]。由此可见，公民治理的价值在于在平衡民主与效率的过程中，将公民自主治理的直接民主价值作为终极目标，以复归美国政治传统的三项基本价值，即“地方控制”（local control）、“小而富有回应性的政府”(small and responsive government)、“作为顾问而不是控制者的公共服务职业者”(helper role of public service practitioner)。正如登哈特（Robert ·B·Denhardt）所言“即使在一种思想占支配地位的时期内，其他思想也从来不会被完全忽视。然而，在民主社会里，当我们思考治理制度时，对民主价值的关注是极为重要的。效率与生产力等价值观不应丧失，但是应被置于民主、社区和公共利益这一更加广泛的框架体系之中。”

我国政治设计与制度供给的主导理念是平等优先。基于平等的公平是我国政治设计与制度变迁的优先性原则。^[28] 在我国，村（居）民自治是作为实现社会主义公平正义的理性工具而存在的。我国村（居）民自治的核心内容是村（居）委会的民主选举以及对村（居）务的民主决策、民主管理、民主监督，这是中国特色社会主义基层民主政治的重要形式与内容。我国宪法规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”居民自治、村民自治作为社会主义民主在基层的有效实现形式，它更多的是一种治理手段、方式或途径，目的是促进社会主义基层民主政治建设，维护社会稳定，进而巩固执政党与政府的政治合法性。因此，我国当前的村（居）民自治更多地体现的是工具理性，在很大程度上还缺乏与直接民主价值的有机衔接与良性互动。

二、二者在国家的地方治理实践中诉求的具体理论支撑不同。

美国公民治理以治理理论为基础，以后现代话语理论为支撑。

公民治理的一个重要理论基础就是“治理理论”（Governance Theory），治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并采取联合行动的持续过程。其一，治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个持续互动的过程。治理的权力运行是上下互动的，它主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理。斯托克（Gerry Stoker）把治理理论总结为“治理是出自政府，但又不限于政府的一套社会公共机构和行为者，即治理主体构成超出政府组织体系”，且由“多个行动主体分担管理职能”，“涉及集体行动的各个社会机构之间存在着权力的相互依赖关系”^[29]。其二，治理过程的基础不是控制，而是协调与合作；它不仅涉及公共部门，也包括非政府组织、非营利组织、社区组织、公民自助组织等。简而言之，“治理是政府与社会力量通过面对面合作方式组成网状管理系统”^[30]。博克斯指出，他在《公民治理》一书中“使用了治理一词，而没有使用政府或者行政的概念，目的在于说明包含着参与社会公共政策制定和执行的公民、选任代议者和公共服务职业者的全部活动”。其后，博克斯进一步重新界定了公民、选任官员、公共服务职业者的角色：公民成为社区的治理者而不是消费者；选任官员的作用在于协调公民参与治理的种种努力，而不是替他们作出决策；实践者关注的焦点是帮助公民实现其社区治理目标，而不是着力于控制公共权威机构。^[31]

美国公民治理的另一个理论基础就是后现代话语理论(Discourse Theory)——政府治理必定越来越以包括公民与官员在内的各种相关各方之间开诚布公的对话为基础。可靠对话的最终理想把行政官员与公民大众视为彼此是充分参与的，他们不仅仅被视为召集到一起谈话的自利的理性个体，而且被视为在一种其中他们作为人而相互接洽的关系中的参与者。^[32] “一个公民易于进入的和民主的社区制度把社区居民看作是公民，它允许公民就政策议题进行公开对话，认同人们有能力提出建议或采取具有真正影响的行动。” 博克斯认识到了代议者的作用正逐渐被公民直接参与政策制定过程所取代，但是他也看到对话并不能代替代议制治理机构，不能保证民主和责任原则的同时兼顾，从而实现理性的连贯性。因此，他直接指出“开放的治理体系和公民对话确实也非常重要，但它自身终究不能保持政策判断的一致性，也无法应对日复一日、年复一年的日常政策执行”。

我国村（居）民自治的理论基础主要包括两大块，一是马列主义的社会主义民主自治思想，二是中国共产党在基层民主实践中的经验总结。二者的有机结合，形成了具有中国特色的基层社会自治思想。

在总结巴黎公社经验时，马克思明确指出未来社会的管理形式就是自治，“这种自治在工人阶级的社会堡垒——巴黎和其他大城市中就是工人阶级的政府”。^[33]“公社的存在自然而然会带来地方自治，但在这种地方，那个自治已经不是用来牵制现在已被取代的国家政权的东西了。”^[34] 20世纪初，列宁在对社会主义民主自治思想进行探索的基础上指出，“只有当全体居民都参加管理工作时，才能彻底地进行反官僚主义的斗争，才能完全战胜官僚主义。”^[35]以毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为基本内容的中国化的马克思主义归根结底就是：中国共产党始终是全心全意为人民服务的工具。这正如邓小平指出，“工人阶级的政党不是把人民群众作为自己的工具，而是自觉地认定自己是人民群众在特定的历史时期为完成特定的历史任务的一种工具。”^[36] 这些民主政治思想为我国村（居）民自治的确立和发展奠定了坚实的理论基础。正是在这些民主治理思想的指引下，我国1982年宪法明文规定，“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或村民委员会是基层群众性自治组织。” 党的十七大报告中指出，“人民依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，对干部实行民主监督，是人民当家作主最有效、最广泛的途径，必须作为发展社会主义民主政治的基础性工程重点推进。要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，扩大基层群众自治范围”。 这段文字集中论述了发展基层民主的意义、作用、要求等重大问题，回答了为什么要发展基层民主、发展什么样的基层民主、怎样发展基层民主等重大问题，是当前及今后我国城乡基层社会自治的指导性纲领。

三、二者具体的制度设计不同

制度的设计围绕着权力的分配进行。对权力来源、权力中心的界定不一，就导致了治理的制度结构不同，那么治理的手段、方式也就难免存在着极大差别。

其一，二者对权力来源界定不同。美国公民治理将治理权力的来源界定为“国家还权”，即权力公共性的回归。依据卢梭的社会契约论，政府的权力是由权利让渡而生的，人们通过签订契约让渡部分权利而形成公共权力，公民从根本上来说是权力的所有者，政府是权力的行使者。虽然，在近代公共管理的实践中，公民一度由政治权利主体转变为“被治者”，或者是单纯公共服务的“消费者”(citizen-as-consumer) ^[37]，但从公民治理的视域来看，这些问题都是权力的异化与被滥用的结果。因此，公民治理理论提出了“公民成为社区的治理者而不是消费者”，“一些地方居民正在回归他们先前作为公民的角色，民众就是社区的所有者和主人”。与美国公民治理不同，虽然我国从宪法上确立了人民是国家和社会的主人，但在治理实践中并没有改变公共权力自上而下的授予性路径。这在实践中就不免造成了我国长期以来的地方自治、基层自治基本上是由中央政府让渡地方和基层部分权力的结果，这是一种典型的国家权力自上而下的纵向授权模式，即通常被学界称为的“权力下放”。因此，从我国村（居）民自治的权力来源来看，基本上是国家权力、地方政府权力进行有限让渡的结果与表现。

其二，二者对权力中心的界定不同

美国公民治理是建设性的变革，以公民治理模式代替由集权的治理模式，就涉及所有让社区工作运转起来的民众，即“创建以公民为中心的治理结构”。治理的主体是包括公民、公民组织在内的权利主体，以代表公民利益的公民组织作为权力中心，让公民治理运转起来。美国党派在地方和基层社会的公民治理中并不起着主导作用，甚至在一些社区党派就没有什么影响。美国党派在地方和基层社会的主要功能是组织选举，所有的活动都是围绕竞选展开，被选举上的地方性执政党的权力也并未延伸至社区，社区治理工作也很少涉及党派利益。在地方自治的背景下，美国公民治理的中心并没有固定的公民组织，不同社区主导社区治理的公民组织也不尽相同，即使是同一个社区，在不同时期主导公民治理的公民组织也不尽相同。在社会主义中国，中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，基层社会自治必须坚持党的领导，村（居）民必须在党组织的领导下依法自治。村民委员会组织法第三条就明确规定：“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用”，这实际上就已确立了基层党组织在我国村（居）民自治中的中心位置和主导地位。

其三，二者遵循不同的治理结构。美国公民治理与我国村（居）民自治在治理实践中的权力实际来源不同，再加上各自不同的国情制约，因此二者在治理结构上也呈现出不同的特征。西方公民治理的治理结构基本上网状的权力分散型，地方治理主体不仅包括公民委员会（citizen committees）、公民受托代理委员会(citizen commission)这类在社区法律或宪章（地方宪法）中拥有法定地位和实质性裁量权的公民组织，也包括在社区日常运作中的专业社区工作者(Practitioners)、非营利组织(non-profit organization)和社区组织（community organization）、志愿者组织（voluntary sector）^[38]，这些组织均是社区治理的主体，是各类社区服务的具体承担者，对社区建设和社区发展负有职责和义务。美国社区的网络治理很难形成一种公民组织能够长期主导公民治理的治理结构。我国基层社会的自治结构呈锥形，即我国的村（居）民自治体系以中国共产党的基层组织为核心。在党组织的统一领导下，村（居）民大会、议事会、村（居）委会、监事会等基层社会自治组织各司其职又互相联系，形成了一个统一的整体，这就把党的领导与依法自治有机结合起来了，保证了我国自治制度、自治原则的践行以及整个基层社会自治机构的良好运转。

其四，二者在具体的治理方式、手段上有着很大的不同。美国公民治理完全是美国地方，特别是社区居民自己的事情，联邦、州与地方、社区的权责都有明确的法律规定，社区公民治理不存在地方政府强有力的指导与控制问题。美国公民治理在治理方式上提倡公民自愿、自主参与，以互信互利为基础，强调对话合作、沟通交流，并通过“无媒介自主治理形式”^[39] ，如邻里组织（neighborhood organizations）、邻里协会(neighborhood associations )、社区组织（community organizations）等进行持续互动，“社区会议和社区听证会的时间、地点、议题等都必须事先公告，且一般安排在非工作时间召开，以保证社区居民的参与机会”^[40]，以最终实现公民权益的最大化。因此，博克斯提出，“当社区居民通过集体讨论，就某项税收彼此达成一致，以便共同分享社区的福利改善时，社区的每一个成员就对怎样管理社区有了发言权，其一必须保证其他成员拥有平等的自由权，其二是必须保证社区成员能够进入社区决策过程”^[41]。

现阶段，我国村（居）民自治的治理方式主要还停留在动员参与层面，基层政权往往以行政权力为后盾，通过政治动员或以各种柔性手段为诱因（如物质刺激），来聚合基层社会的各种力量参与基层社会自治。在基层政权引导我国基层社会自治的过程中，乡镇、街办总是很难改变把村（居）委员会作为自己下属行政组织的路径依赖，村（居）委员会在很大程度上承担着基层政府的行政工作，而本来属于自己本职的自治工作却经常被荒废了。近年来，各地城乡在不同程度上进行了“村（居）议事会”、“居站分离”、“一站多居”等基层社会民主治理机制创新工作，但在实践中并没有从根本上真正解决村（居）自治组织与基层政府之间的权责划分和乡镇（街道）与村（居）的职能归位，基层政府治理与村（居）自治之间的张力依然存在，而在某些地方还存在着加剧的趋势。

四、二者的发展路径不同

自治权是实现地方自治目的之手段，是自治的核心要素，但是在对自治权的来源界定上，美国公民治理与我国居（村）民自治观点迥异，这也就直接导致了二者选择了不同的发展路径。

在国家公共权力源于自下而上让渡的美国，地方和基层社会的自治权是天赋的，是公民大众所固有的，是先于国家和政府公共权力而存在。政治国家出现后，这种固有的自治权依然存在，国家不但不能干涉，还要加以保护。^[42] 而且，这种自下而上的权力构成路径在美国催生了一个强大的公民社会（civil society），现代美国公民治理模式的发展、完善所寻求的发展路径正是借助法定的自治权力，依托公民文化的内生力量，在与政府自上而下推动的“下旋运动”有机衔接和良性互动的过程中，推动公民治理全面展开。^[43] 总之，美国公民治理是依靠自下而上的法定自治权力与自上而下的政府公共权力的互动来实现的。

而我国地方和基层社会自治基本上属于权力下放型的。从中央与地方关系的纵向发展来看，除中央黯弱、地方坐大的特殊时期外，作为中央高度集权的单一制国家，我国地方和基层社会自治权的产生基本上是中央自上而下的授予。它是依据宪法与相关法律的规定将一部分公共权力授予给地方和基层社会，是一种纵向的消极授权模式。而在我国现阶段，由于社会资本缺乏、公民社会发育不良，尤其是我国还没有在培育公民组织的进程中实现中国利益集团的均衡政治，因此我国村（居）民自治的有效运行还主要是依靠党政部门的强力推动，居民、村民的参与主要还不是自主参与，更多体现为被动员式的参与。在这种模式下，居委会、村委会的选举以及社区治理模式的运行，在很大程度上还都需要基层党组织和基层政府的坚强领导与强有力的整合。这样，很多村（社）的自治工作在很大程度上还不得不依靠乡镇（街办）工作人员以及村（居）“两委”负责人直接的行政性干预方可推进。