区划改革与府际关系动态均衡的重要性

二、区划改革与府际关系动态均衡

就长三角区域经济发展而言，目前有一种意见认为，省市行政界限形成的地方壁垒和重复建设等问题已是经济增长的主要障碍之一。为此曾有长三角的一位官员指出在中国许多地区内部出现的产业类同、基础设施重复建设、过度竞争等问题越来越严重，而解决这些问题，市场机制已无能为力。因此，打破由于行政区划造成的地方保护主义和诸侯经济，是问题的关键。所以，很关键的一点在于，中国的行政区划和经济区划彼此间的矛盾比较尖锐，在行政区划下官员们执政的功能和他们所执行的区域经济功能完全是割裂的。长江三角洲的多边经济热潮正在兴起，重复建设再次频发，改革“行政区经济”的成本就非常高。所以，在转变政府职能的前提下，需要我们通过有步骤地调整行政区划格局，尽可能地减少影响经济区域内自由流动与合作的行政性壁垒与阻隔，让行政区应回归到它的主体功能，淡化“行政区经济”，加强区域协调，推进“经济区经济”发展。

从本质内涵上看，行政区划是国家内部的地域性分权现象，是国家公共权力的区域配置，调整行政区划意味着“公共权力”在地区之间的再分配。行政区的主体功能应当是政治和地方管理功能。在中国“行政区经济”运行时期，行政区的经济功能大大强化，“公共权力”成为城市和区域发展最重要的“资源”。行政区等级越高，权力积聚越多，地方发展经济的动力就越强，就越有利于城市和区域发展。这就是中国转型期区域发展中凸显的“行政区”效应。然而，伴随着政府职能的转变，市场经济体制的确立，行政区应回归到它的主体功能。

要正确估计行政区划在地区发展中的作用，行政区域划分不是“灵丹妙药”，不可低估，也不要高估。事实上，对行政区域重新划分并不能从根本上解决地方保护主义对经济的影响。在中国地方权力分配关系和权力配置资源的功能没有得到根本性改变的情况下，行政区划对区域发展将继续产生巨大的“阻滞效应”。重新划分之后，从前的利益集团可能被打破，但是新的利益集团也很可能会形成。对于行政区划重新划分的问题，它的本质是政治，我们更应该从行政的角度来看待。要解决地方保护主义的问题，关键是要加强政府自身建设，实行政府职能转变，建设法治政府，在制度上协调不同政府之间的关系，不让政府的行政分割变成市场的行政分割问题。调整行政区划就成为理顺体制、推进区域发展的一种重要而有效的手段；但绝不能夸大行政区划的作用，应该理性地看待行政区划手段，在理顺政府与市场关系的基础上搞好行政区划规划，在可能的范围内协调解决地方—区域发展中的行政区划体制矛盾的问题。

在当前阶段，行政区划的改革应该适应经济区域化发展的主流趋势，其最根本的目的不是为改而改，而在于如何更好地消除不合理行政区划所带来的负面效应。所以，针对长三角经济圈的具体情况，应该设计一种个性化区划调整思路与方案。以有利于增强地方经济（以城市经济为代表）的活力与发展，有利于加强地方间的交流合作，有利于减少不必要的行政性壁垒与刚性约束为主要标准。进行区划的调整应该与区域化发展进程相适应。区划改革最终目的和根本意义在于如何能更好地促进地方政府间良好互动和区域体联动。本着这样一种原则，本书提出了以下几种长三角区划调整构想:

（一）根据长三角经济圈成员城市的综合实力，合并增设若干较大的中心城市，其级别相当于副省级城市

改革开放以来，作为经济活动中心的城市获得了极大的发展，城市已经成为最为普遍也是最为重要的地方行政单位。为提高大城市在国民经济中的地位并发挥其应有的中心作用，自1983年起，我国开始对若干大城市实行计划单列，先后共有14个中心城市^[21]，实行计划单列。从总体和共性上看，中心城市计划单列的主要原则是:1.在全国计划中，对14个中心城市实行经济、社会的全面计划单列，使其在经济上相当于中央直辖的省、市、自治区的地位；2.把各计划单列市作为一个相当于省级的计划单位，市的各项计划都直接纳入全国计划统筹安排，使中央对计划单列市直接进行中长期规划，统筹年度计划，并在资金供应、产品生产布点和销售方向上给予必要的支持；3.全面赋予计划单列市相当于省的经济管理权限，使其成为具有较大的组织和管理经济的自主权，相当于省级计划的决策单位；4.所有实行计划单列的中心城市在行政上仍然是省辖市^[22]。

1993年，中央决定，除重庆、深圳、大连、青岛、宁波、厦门保留计划单列外，其余省会城市不再实行计划单列。1994年2月，中央确定广州市、武汉市、哈尔滨市^[23]等共16个市为副省级市。重庆市已于1997年3月改为直辖市。目前，全国共有15个副省级市。副省级城市属于省辖市，仍由所在的省政府领导。副省级市的设置客观上反映了城市规模扩张对城市等级地位变革的需求，同时也给城市规模实力的扩张提供了新的动力^[24]。

20世纪90年代以来中心城市的发展对政府间关系具有十分独特的意义。相对一般城市而言，中心城市是指在经济上有着十分重要地位，起着特别重要的作用，具有强大的吸引能力、辐射能力和综合服务能力的城市。计划单列城市以及在此基础上确立的副省级城市对我国政府间关系的等级制带来了重大的挑战，它不仅改变了副省级市在政府行政体系中的地位，而且改变了中央政府与城市政府的关系。此前，中央政府与城市政府的关系只有两种形式:一是与直辖市政府的关系。这种关系是直接的，类似于中央和省政府的关系。二是与一般城市政府的关系。这些城市政府隶属于省政府，中央政府并不与城市政府发生直接联系，而是通过省政府间接实现。现在，中央与副省级市的关系与已有的两种关系模式都不同。在经济管理上，中央与副省级市的关系是直接的；但在行政指导和监督上，中央与副省级市的关系是间接的，必须通过省政府。这样，中央政府、省政府和副省级城市政府的关系就由原来的单一垂直的领导关系变成了三角关系。但是，由于省对中央是全隶属关系，而副省级城市对省和中央均非全隶属关系，而且副省级城市的经济管理权接近省政府，所以，这种三角关系是一种不等边的三角关系^[25]。在这种情况下，中央、省与市政府之间就不再是过去的那种简单的层级隶属关系，而是三者既有相互依赖的一面，又有相互独立的一面。尽管单列市及副省级城市的设置使政府间关系趋向于复杂化，但也使政府间关系更具有灵活性，尤其使城市政府获得了更大的自主权，促进了经济区域内城市间关系的快速发展。因此，建议在长三角大都市区内，根据现有10多个城市（不包括直辖市上海和两个省会城市南京、杭州）的综合实力和具体状况，进行有计划有步骤的合并，成为较大的市，如宁波，从而加强城市的实力，平衡其差距，同时通过合并也减少了长三角地区政府的数额，相应地减少了若干行政区划的束缚与阻碍，更有利于彼此的合作互动。

（二）改革“市管县”体制，向三级甚至两级制渐进式过渡

我国目前的政府体制主要以四级制为主，即由省（自治区、直辖市）—市—县—乡（镇）组成，层级结构众多，等级制过多过严，不利于地方政府积极性、创造性的发挥。从管理的理论与实践来看，一般3个层次的管理层级较佳，为领导决策层、中间协调层，然后是直接操作层。如果超过三层，增加中间协调的层次，信息上传下达必然有困难，很可能会出现信息失真、运作效率低、中央负担过重、地方积极性降低的问题。在美国等发达国家，整个国家的政府体制一般由三级制政府组成，表现为中央—省（州）—基层3个层级。基层政府直接面向社会，中央政府统管全局，并负责对外事务，而省政府则负责联络中央与基层政府之间的关系。美国大城市地区的发展已经使州以下的地方政府包括县、市、城镇和特别区等地方管辖单位趋向平行，彼此互不隶属，大大促进了地方的发展。

历史上，为了解决不同层次行政区之间的分割而压制城市经济活动等问题，我国政府于1982年开始实行市管县体制，此后市管县体制获得了迅速的发展。到1998年底，辖县的地级市由1982年底的55个、1987年底的152个增加到1998年的227个^[26]。“市管县”就是用地级市管辖原来属于地区管辖的县，其实质是，一方面把一级城市政府变为辖县的一般政府，同时又是将派出机关地区行政公署转变为省县之间的一级政权。这种体制的形成，经历了从方便城市经济发展与经济管理，到简化城乡双轨的行政管理体制而使之一体化两个阶段，是城乡经济一体化和行政一体化的两个过程同步进行的结果。

“市管县”的目的在于把城市周围与城市有密切地缘关系，又具有广大农村地域的县划归城市统一领导，解决城乡分割问题，从而使长期的城乡分治开始逐步走向城乡合治；通过放权主动开展地区分工的横向经济合作，建立开放型经济网络、解决条块分割问题，尽量促使城市行政区与城市经济区保持一致。因此，“市管县”一方面考虑到了原有的地、市、县之间经济发展的内在联系，另一方面也考虑到了地、市、县之间的行政关系。应该说“市管县”体制的确起到了一定的积极意义，主要表现为:在地区经济和社会发展上，有助于城乡经济的互补与联合，有助于农村的城市化；在地方行政体制发展上，加强了省、市、县之间的联系，使市、县两级政府的职能都有所扩展。但与此同时，“市管县”体制的确立对省、市、县三级政府之间的关系产生了重大影响，它改变了省、市、县乃至乡镇的原有权力结构和利益格局。首先，辖县市政府职权的扩大与独立性的明显加强，对省政府的利益和管理权限形成了挑战。其次，“市管县”体制使县与市的关系由平行变成隶属。在实行市管县之前，市与县是属于同一层级的平行的行政主体，在地位上是平等的。与此同时，实行市管县体制后，也不可避免地产生了一系列副作用，并且在区域经济一体化过程中，这些消极作用逐渐明显。主要表现为:县与市由原来的平行关系反而变成了隶属关系，分属于上下两个不同的层级。随着改革开放及市场经济的进一步推进，县在经济实力、城镇规模等方面都将大大增强，县对市的隶属关系反而会限制县的发展，并使中心城市的辐射功能失去意义，可行的选择是将市、县纳入一个层级进行管理，或者实行撤市并县，作为一级基层地方政府。乡、镇目前阶段还可保留，但随着国家还权于市场，还权于社会，乡、镇完全可以转化为独立的自治单位^[27]。

长三角地区，主要以江苏与浙江两省为代表，存在着比较严重的强县弱市现象:例如苏州与昆山，嘉善与海宁间内含的张力，县级市始终存在着脱离地级市层级控制的冲动。县级地方的积极性被压制，地级城市财政能力极弱，对辖下经济实力强大的县的管理效率与调控效果也不佳。所以，在一些综合实力较强的县（县级市），根据各县（县级市）的历史渊源、地理位置、经济发展情况、人口数量、产业分类、城市化程度等基本指标合并升级为市，实行省—县（/地级市）—乡/镇三级制。美国行政区划改革，实行县市合并，往往会让当地居民公决。在公决的情况下，美国部分县市合并，有些不合并，有些合并的效果并不好，但这是自己决定的，自己可以承担后果。这样做，可以让方案考虑到种种复杂的因素，不容易犯各种各样的错误。这一方法对于我们来说值得借鉴。层级的减少不仅使政府间的中间层级得到了一定程度的压缩，政府间组织结构的扁平化奠定了基础，而且城市规模的扩大会增强该市的直接影响区域，从而促进该市的总体发展实力和发展速度^[28]。所以，这些同时也密切了各层级政府间的直接联系，对区域政府间关系的重构具有十分积极的意义。

（三）在大都市圈（区）建立“城市联盟”

区域经济发展的难点或关键，在于行政区域的重新划分。中国已形成31个省、市、自治区的格局，各级官员安于现状。如果重新设立大区级行政区，成立“长三角省”势必取消很多官员的位置，会遭到他们强烈的反对。而且区域太大，管理起来也难度很大，势必又要增加中间层级，走了过去的老路。这一层级的创制可以借鉴最初地区（地级市）的设置，是一个“虚”或最多“半虚”的层级。但应该注意避免重蹈地级市的覆辙，人为地多增加一个组织层级，影响行政效率。因此，“城市联盟”的设置必须慎重，需要中央政府与所有结盟的成员城市的一致认同和接受，遵循协商自愿的原则，寻求一种最为合适的实现形式。

进行长三角地区区划的改革与调整必须完善相关的法律加以保障。修订和完善包括《宪法》、《组织法》在内的行政区划法规，根据需要制定类似《长三角区划改革设施办法》等行政性法律法规，在法律框架内积极、稳妥，因地制宜、有序地推进长三角区域内行政区划的调整与改革。

以上区划调整的内容仅仅只是为了适应当前长三角区域经济一体化发展的要求而设想的，具有一定时效性与特殊性。区域范围内行政区划的调整不可能完全解决区域经济一体化体的制度性、体制性障碍。只要存在着行政区划就必然存在着行政的刚性制约，区划改革或调整的目的仅仅是某种程度上减少与缓和这种经济发展与行政束缚之间的矛盾。