行政区划的内在张力——府际关系

第一节　行政区划的内在张力——府际关系

近年来，国内政府间关系（Intergovernmental Relations）的研究正处于起步阶段，主要有两种表述及理解:一是林尚立教授认为政府间关系主要指“各级政府间和各地区政府间的关系，它包含纵向的中央政府与地方政府间的关系、地方各级政府间关系和横向的各地区政府间关系。”^[1]此外，林尚立认为，政府间的横向关系虽然主要指地方政府间的关系，但由于我国传统的政府间关系模式是以条块关系为基础的，所以横向关系有时也包括政府内部各部门之间的关系^[2]。在政府间关系的横向与纵向脉络中，林尚立认为纵向关系尤其是中央政府与地方政府之间的关系始终是政府间关系的中轴，“在任何一个国家，中央与地方关系都将直接决定整个国内政府间关系的基本格局。”因为中央与地方关系决定着地方政府在整个国家机构体系中的地位、权力范围和活动方式，从而也就决定了地方政府体系内部各级政府之间的关系，决定了地方政府之间的关系^[3]。二是以谢庆奎教授为代表的观点，认为府际关系即政府之间的关系，它包括中央政府与地方政府之间、地方政府之间、政府部门之间、各地区政府之间的关系。与林尚立观点不同，谢庆奎认为政府部门是“府际关系”的十分重要的主体，因而将部门之间的关系直接纳入了研究的范围。在政府之间垂直和水平上的纵横交错关系中，谢庆奎认为“府际关系”在改革前后“发生了很大的变化，由单一性走向多样性，由垂直联系为主发展为横向联系为主”^[4]，他指出“由于利益的驱动以及地区之间的差距和发展的不平衡性，地方政府之间、地区政府之间以及政府部门之间的横向联系蓬勃展开，西北集团、西南集团、华南集团、上海经济区以及几个政府之间、企业之间的协商和合作正在加强。”^[5]

对比以上两种观点，除了概念表述上的区别之外，两位学者对政府之间关系的主体及主导脉络的理解也存在着一定的分歧。作者以为，中央政府与各级地方政府毫无疑义是政府间关系的主体，而部门是构成各级政府的机构，是次于“政府”的行政主体，不应该是“政府之间关系”的题中应有之义。只不过，在中国计划经济体制的影响下，政府间关系出现了扭曲现象，“条块”矛盾突出，政府间关系深受“条条管理”（即部门管理）的影响，使部门成为分析政府间关系的重要变量，但它与研究主体还是有着根本的区别。

在政府间关系的主导脉络上，虽然两位学者都认为政府间关系的脉络应该包括纵向和横向两个方面，但林尚立认为纵向关系尤其是中央政府与地方政府的关系始终是政府间关系的中轴，而谢庆奎则认为政府间关系已由垂直联系为主发展为横向联系为主。不过，两位学者关于何种脉络为主的不同见解，正充分说明了政府间关系在实践中的变化情况。改革开放以前，高度中央集权体制下的中国政府间关系的确主要以纵向的脉络为主，横向上联系甚少。但改革开放近30年来，横向关系不仅得到了扩展，而且正发挥着越来越重要的作用，反过来又对政府间的纵向关系产生了深刻影响，大大改变了旧体制下的政府间关系的原有格局，使政府间关系超出了纵向与横向的简单脉络，朝向复杂的网络结构体系^[6]发展，长三角都市圈内的府际关系就是其中的典型代表。

本书以长三角区域合作行政的构建为研究对象，是基于跨省、市区划的地方政府横向间的合作关系结构。但是还必须看到府际关系这一巨大网络所包含的其他物理及超物理空间中的关系对横向府际关系的作用力与影响力，包括纵向与斜向关系，历史序列范畴内的古代、近现代政府关系模式在现代政府关系格局中的影响与烙印等等。所以，在分析长三角区域内的行政区划问题时，本书以苏浙沪三省（直辖）市与中央的纵向关系，以及三省市政府之间的平行横向关系为主，结合对长三角区域内所包含的多个行政级别政府间的斜交横向关系^[7]的剖析，从更为基础性的层面了解在区域合作行政的形成中，行政区划所具有的积极促进与消极限制作用。