华资银行同政府的关系

一、华资银行同政府的关系

中国本国银行的产生迟于工矿产业，也迟于中国资本主义交通运输和新式商业。中国通商银行成立于1897年，而事实上清末的绝大多数本国银行都是在1905年以后才设立的。这些银行在成立之后也未能同资本主义工商业融为一体，同步发展。

到1911年为止成立的30家银行中，官办和官商合办银行占了13家，这些银行的主要功能是效力于政府财政。

户部银行是清政府户部于1905年设立的一家官办银行，1908年改称大清银行，官商合办。同年，资本由400万两增为1000万两，官商各半。⁽¹⁹⁰⁾

户部银行总办张允言说，他在户部任职时，“随时留心银行之学，知整理财政必藉银行为之机关。复随振贝子那中堂前赴东瀛考查一次，愈坚其信，乃敢建议”。⁽¹⁹¹⁾他的建议为“庆亲王与管理财政诸大臣”采纳，并奏准清廷批准。⁽¹⁹²⁾户部银行“存放多系官款，关系极重”，⁽¹⁹³⁾是清政府的财政工具。它的出入款项虽然不能绝对地断言同资本主义工商业毫无联系，但这种联系只能是微弱的。户部银行的营业“咸以官款为重，入款之大宗，如地丁、钱粮、关税等类，出款之大宗，如官吏俸禄、宫廷费用及其他地方行政诸费，悉属款项之大者巨者，不似商业银行专与商家来往”。⁽¹⁹⁴⁾户部银行开办的第一年，“因修浚黄浦江需款，两江总督电借款项450万两，由银行担认借给”。⁽¹⁹⁵⁾这类公益事业用款也属政府财政范畴，当然与一般的军政费用支出是有区别的。从户部银行到改名后的大清银行，其业务经营的主要方向，是同政府财政挂钩。

如果说，户部银行的业务主要是同清政府中央财政相联结的话，那么一些地方官办或官商合办银行的业务主要就是同地方政府的财政相联结的，“各省银行、官银号多系公款”。⁽¹⁹⁶⁾事实上，一些地方官办和官商合办银行就是由地方官银号改组成立的，例如，1910年设立的直隶省银行由北洋天津银号改组，1909年设立的浙江银行由浙江官钱局改组，1909年设立的广西银行由广西银号改组等。⁽¹⁹⁷⁾官银号、官钱局都是办理所在各省的金库业务的，一般委托官方特许的殷实商户具体经营。官银号以其存放官银种类的不同而有不同的名称，如存放地丁钱粮的称做藩库官银号，办理海关税出纳的称做海关官银号，管理盐税的称做盐运库官银号等。光绪末年，各省存放不同种类官款的官银号趋于合并统一，有的则改组为地方官办或官商合办银行。这类地方银行实际上是官银号的延伸，其经营方针并没有多大的变化。

地方官办或官商合办银行也发行钞票，但即使是经营较好的裕宁、裕苏两家官办银行，所发行的钞票也“不能通用于外人之手”，这类银行“其准备金之虚实如何，靡得而知，即本国人民亦莫究其底蕴，所以一时难得外人之信用”。⁽¹⁹⁸⁾这样的银行既得不到外商的信任，又同普通中国人相隔膜，它们在资本主义工商业活动中能起多大作用，也就可以想象了。

交通银行是清政府邮传部于1908年设立的一家官商合办银行。其实际经营的结果则“多局促于官款之调拨一途”。⁽¹⁹⁹⁾交通银行成立以后，就为邮传部发行京汉铁路赎路公债，经办收赎电报局商股事宜。1911年二三月间，获得经办轮路邮电国库各款的特权。它的存放渠道，以官款为主。1908年交行成立伊始，邮传部着意支持，将存于汇丰银行的银100万两，改存交通银行。同时规定，各地电局每日收入款项，都须存入就近的交通银行。铁路总局也将局款50万两存于交行。⁽²⁰⁰⁾1909年，铁路总局将售出日元之款，存于交通津行。当时因上海银根甚紧，外商企业对资金的需求甚殷，所以交行总管理处决定将此款“暂留沪行，一俟西人年关过后，再行拨津应用，以尽同舟共济之谊”。⁽²⁰¹⁾可见在华资银行业创办之初，其与外国银行的关系，即有“同舟共济”的一面。1911年5月，邮传部规定，京汉铁路局收款满5万元即须解送交行，“不得丝毫沾染延搁”。⁽²⁰²⁾可以说，交通银行初创时，是靠经理官款立足的。1911年时，政府机关存款占65.5%；而在放款中，虽然对私人放款占到74.5%，但其中工业放款所占比例是比较低的。⁽²⁰³⁾交通银行的营业同境况窘迫的政府财政相维系，日子是不好过的，“辛亥以前，迭遭损失”，“行务岌岌难支”。⁽²⁰⁴⁾

至于清末设立的民营银行，能够存留到民国以后的为数寥寥，大多数成立不久就停歇了。前引《商务官报》所载关于户部银行营业状况的一段话中说：“商业银行专与商家来往”，在清末，事实并不如此。在留存到民国以后的几家商办银行中，中国通商银行、浙江兴业银行等也是同政府关系比较密切的银行。浙兴是浙江全省铁路公司以“兴办实业”为宗旨而设立的，但其存放款渠道也主要是官款。⁽²⁰⁵⁾四明银行是完全商办的。它在清末也请求度支部、农工商部和邮传部“大力维持”，“拨存公款”，并要求经办政府与各国的公款汇兑业务。⁽²⁰⁶⁾至于中国通商银行，名为商办，实际上却是清政府所控制、同清政府财政挂钩的一家银行。

中国通商银行是在盛宣怀的倡议下，由清政府筹划、设立的。通商银行的业务同清政府的财政密切相关。官款汇兑是这家银行的重要业务之一。盛宣怀指示该行董事会：“承汇官商款项，必须格外迁就招徕……汇丰银行汇票不赚不做，通商银行汇票不赚亦要收。”⁽²⁰⁷⁾盛宣怀为了争取官款汇兑业务，要求清政府通令各省关“嗣后凡存解官款，但系有中国通商银行之处，务须统交银行收存汇解”。⁽²⁰⁸⁾当时山西票号、钱庄以及外国银行也都从事汇兑业务，通商银行当然不可能将这项业务完全争夺过来。在通商银行成立1年之后，盛宣怀认识到在一般银行业务方面难以与外商银行匹敌。他说，在华外国银行“根底已深，不特洋商款项往来网罗都尽，即华商大宗贸易亦与西行相交日久，信之素深。中国银行初造之局，势力未充，非可骤与西人争胜”，因而再次奏请清廷，要求地方当局尽可能将官款汇兑业务交给通商银行办理，而不要“仍循旧辙，专交私家之银号”。⁽²⁰⁹⁾在盛宣怀的努力争取下，通商银行的官款汇兑业务逐渐打开了局面。⁽²¹⁰⁾

通商银行的存款主要也是官款。通商银行成立伊始，户部就拨存规银100万两，以示扶持。⁽²¹¹⁾1911年7月，清政府邮传部的50万两存款是另一个例子。⁽²¹²⁾清政府所借的铁路外债也由通商银行存、汇，例如粤汉铁路借款、京汉铁路借款、沪宁铁路借款、沪杭甬铁路借款等，都是由通商银行经手办理收支存汇业务的。⁽²¹³⁾此外，通商银行还为清政府代办赈捐和捐官业务。由于官款对通商银行业务的维持，按照该行章程，它每年要以分配官利和提取公积后的余利二成报效清政府。⁽²¹⁴⁾

在放款方面，有一部分是同清政府的财政或清政府所控制的企业有关的。例如：1902年，通商银行放款给清政府银10万两，1911年放款给邮传部银50万两，同年又放给清政府救灾款20万两等。⁽²¹⁵⁾至于工业放款，通商银行的重点放款户是华盛纺织总厂和汉冶萍，⁽²¹⁶⁾这两家企业都是清政府通过盛宣怀创办的。

由于通商银行强调抵押放款，因而在当时放款的渠道有限。它对钱庄有一部分拆款，对洋行也有一部分放款。对钱庄的拆款恐怕同由钱业出身的陈笙郊、谢纶辉先后任该行华大班有关，对洋行的放款恐怕同通商银行的洋大班有一定的关系。

总的来看，通商银行在靠官款维持、同政府财政的联系方面与官办或官商合办银行并没有什么区别，所不同的是，这家银行同盛宣怀控制的路、轮、电、纺织等企业有一定的业务关联。它为了开拓业务，由钱业出身的华大班和同洋行交往甚密的洋大班主持行务。但是同政府财政和公款的关联对于通商银行仍是第一位的，这是通商银行初期立足的根本。

那么，为什么清末设立的一些纯粹商办的银行会倏现倏灭、无法立足呢？那是因为商办银行既缺少同政府财政的联系，又不能在资本主义工商业活动中打开局面的缘故。

外国银行、钱庄、票号在中国资本主义经济活动中，已经形成了一种固定的金融格局，中国的商办银行一时难以插足或打开局面，也就是十分自然的事。当然，商办银行，甚至包括官办、官商合办银行乃至它的前身官银号在内，也是可能同资本主义工商业建立或多或少联系的，但要以这种联系作为生存、发展的主要依据，在当时是困难的。从总体上看，中国本国银行业在产生初期，只有主要依托政府财政才能得以维持，而在这方面缺乏必要条件和活动余地的大部分商办银行也就只可能是昙花一现的了。

北洋政府时期，华资银行业有了较大的发展。但是，这种银行与产业的分离，在这一阶段的初期，仍然十分明显。据统计，1912年实存的官办和官商合办银行共24家，占全国本国银行总家数的64.9%，实收资本共1966万余元，占全国本国银行实收总资本的72.5%。到1915年底，官办和官商合办银行共25家，占47.2%，而实收资本仍占72.3%。⁽²¹⁷⁾这些官办和官商合办银行的主要业务是服务于政府的财政需要。

北洋军阀时期，因关盐两税的大部分收入为帝国银行团扣留、地方军阀截留上缴北京政府的款项以及军费开支庞大等原因，财政极为拮据。例如：1923年北京政府的岁入还不及总支出的1/10。⁽²¹⁸⁾1924年北京政府实际“支出总数，须12000余万元，超出可以运用之数，至17倍之巨”。⁽²¹⁹⁾1925年北京政府的军费支出占岁入额的83.1%，许多省的军费支出甚至大大超过岁入额。⁽²²⁰⁾王宠惠任总理时，北京政府的实际年收入为700万元，而军政费支出则为5089万元。一到段琪瑞执政，收入还是那么一些，支出则增至7052万元，1925年左右又进一步增至110万元。⁽²²¹⁾北洋军阀政府不得不大量举借内外债。据统计，1912～1926年，北洋军阀政府举借的内债共达61206万元。⁽²²²⁾而1912～1927年，北京政府及各省军阀所借外债共达127962万元，实收92531万元。⁽²²³⁾北洋政府举借外债主要是通过外国银行或中外合办银行，举借内债则主要通过本国的官办和官商合办银行。在经营内债方面，中国银行和交通银行两行占有重要地位。

中国银行的存款和放款，初期都以政府作为主渠道。拿存款来说，政府把国库款的一部分移作中国银行存款，⁽²²⁴⁾此外则有政府机关的存款和代收税款等。放款方面，政府放款占了放款总额的绝大部分，而经营公债又是政府放款的主要部分。例如，1918年，政府放款占放款总额的79.1%，持有公债面额则占政府放款额的34.2%。⁽²²⁵⁾除了政府放款之外，还有一部分是同业之间的放款，放款给工商企业的则为数极少。1914年，中国银行开始做一些贴现生意，但所占比例极小，在放款总额（定期、贴现、活期）中仅占2.2%，1915年虽上升至4.7%，但以后又下降到2.5%（1916年）和2.2%（1917年）。⁽²²⁶⁾

交通银行经营政府公债和向政府放款也是不遗余力的。例如。1914年北洋政府募集3年公债共2543.4万余元，其中通过交行募集的达633.8万余元，占24.9%，超过中国银行而占第一位。次年，交通银行又为北洋政府募集公债360余万元。⁽²²⁷⁾交行对政府的其他放款也很巨大，到1916年6月，交行对政府的放款总额已达4600万元。⁽²²⁸⁾与中国银行相同，早期交行对一般资本主义工商企业的放款生意是做得很少的。

经营公债，对于北洋政府和中、交两行是一件两利的事。“北洋政府的财政是破落户的财政”，⁽²²⁹⁾离开了借债，它就无法存在下去。而中、交两行承销公债，折扣最低为八五折，加上利息，平均获利为3分左右。⁽²³⁰⁾这对银行业务具有强烈的吸引力，经营其他政府借款的利息也比较高。中、交两行在经营公债和政府借款中迅速扩大了实力。

地方官办银行的业务则主要是同地方政府的财政密切挂钩，目的主要在于发行钞票，解决军阀割据的军费和财政需要。它完全受地方军阀的控制，同一般工商企业的联系是很少的。而纸币的滥发则有害于中国民族资本主义经济的发展。例如：四川军阀所设的四川银行和四川官银号的滥发纸币，先后引起四川金融的极大混乱。⁽²³¹⁾阎锡山在山西设立的省办银行滥发纸币，到1924年发行额已达900多万元，“钞票充斥市场，曾不断发生挤兑风潮”。⁽²³²⁾1922年春，奉直战起，奉系军阀为了筹措庞大的军资，通过他们控制的官办金融机构大量增发奉票，“而发行愈滥，价格愈跌；价格愈跌，则政府每筹一定额之现款，所需增发之新票更多。如是互为因果，奉票遂一再惨跌，夷为废纸矣”。⁽²³³⁾地方官办银行和其他地方官办金融机构，在这一阶段始终是与中国民族产业资本的发展不同步的。

在这一阶段的前期，普通民营商业银行与中国民族产业资本发展不同步的现象也是明显的。中、交两行不可能承销北洋政府发行的数额庞大的全部公债，也不可能负担北洋政府源源不断的其他全部借款。此外，中、交两行限于资力，它们本身在做公债生意或经营政府借款时也经常要向民营银行拆款，以调动头寸。经营公债等政府借款和向中、交两行拆款的高利率刺激了民营银行的设立。许多银行都把政府借款“视为投机事业，巧立回扣、手续、汇水各项名目，层层盘剥，与利息一并计算，恒有至五分以上者，殊属骇人听闻”。⁽²³⁴⁾据1925年的一个调查，全国华商银行为数141家，开设在京兆及直隶的银行就有37家，占26%以上。⁽²³⁵⁾1914～1919年，单在北京一地，历年新设商办和官商合办银行就达18家。⁽²³⁶⁾这些银行中的大多数主要是从事公债投机的，或者更准确地说，这些银行在成立初期，把经营公债作为其业务经营的主要内容。当然，经营公债不只是设在北京和直隶的银行，设在其他城市，特别是设在上海的银行也经营公债，“国家公债以北京为发源之区，上海为集散之处，两地买卖最为繁赜”。⁽²³⁷⁾1918年，在中、交两行之外的12家最大的本国银行中，大多拥有大量的政府公债券和库券。⁽²³⁸⁾金城银行认为公债投资“适于利殖”，因而“商储两部历年均达相当之额数”。⁽²³⁹⁾该行对政府的其他放款额也十分巨大。1919年，该行投资公债、库券49万元，对政府机关放款高达173万元，而同年对工矿企业放款只有83万元。⁽²⁴⁰⁾浙江地方实业银行虽以“振兴实业，提倡储蓄”为成立宗旨，但在1918年下期仍“以存款之四分之一购买公债票”。⁽²⁴¹⁾浙江地方实业银行因替地方官府垫款，积年滥账在20万元以上。⁽²⁴²⁾盐业银行除了经营公债和政府放款外，还像清末的一些银行一样，千方百计争取政府存款和汇兑业务。1915年盐业银行创办伊始，即分别致函北洋军阀、官僚曹汝霖、雷朝彦、江雨岑和沪宁、天津政界各机关，请求“俯予往来，拨存公款”，并经办官款汇兑。⁽²⁴³⁾由于盐业银行创办人张镇芳同军政界要员有广泛而密切的联系，因而许多军政机关答应了盐业银行的要求。⁽²⁴⁴⁾

经营公债和对北洋政府放款具有很大的冒险性。北洋时期，政府更替频繁，后任政府往往不承认前任政府的债务，放款的银行也就无法把借款收回，许多银行因此破产倒闭。例如1919年设立的大中商业银行，1921年“新旧年关，因财政部军政各费，异常支绌，曾为垫借巨款，救济急需，并代部出立存单210万，渡过难关”，大中银行和财政部的借款合同上规定，政府方面将在1922年1月份的盐余项下如数拨还借款。但1922年奉直战事发生，“债权旋入政潮，不但到期借款，财部未予照约拨还，且代书存单，一时纷纷核对，致将大中总分行11处，一律牵连停业”。⁽²⁴⁵⁾银行同政府财政挂钩，政局动荡使银行也难保太平。在一些年份中，银行大量新设，又大量倒闭，这是一个重要原因。本国银行在一段时期内的迅速发展，并不是以资本主义工商业的发展为基础的，带有相当的投机性，因而就缺乏稳定性。从这个意义上说，它与中国民族产业资本不是同步发展的。但这并不是说，本国银行与本国工商业就完全没有联系。事实上，本国银行对规模较大的工商企业，一直有一定数额的短期的融资关系，甚至是长期的投资关系。尽管它在这一阶段的前期不是主要的。

北洋军阀时期两次停兑风潮，也是中、交两行充当政府财政工具所引起的恶果。历年政府财政赤字，均由中、交两行各半借垫，到1915年底，借垫额累积已达3420余万元。1916年洪宪政变突起，时局震动，多有商民到中、交两行提存兑现。中、交两行穷于应付。4月，挤兑风潮越刮越紧，中、交两行向北洋政府催讨旧欠，以维护银行信誉，但政府百呼不应，财政部反而雪上加霜，追加欠款。5月、12月，政府命令中、交两行停兑。当时中、交两行如果全部停兑，势必将信用扫地，以后就再难取得社会的信任。幸而中国沪行在上海金融界的全力支持下，抵制停兑令，照常兑现。7月，津行继沪行之后，抗拒停兑令，开始兑现。到第二年5月，中、交两行的营业才恢复正常。对政府借款过巨，几乎葬送了中、交两行。

1920年7月，京钞市价低至43%，为停兑后最低行市，较停兑之初，下降22%。10月，政府开始发行9年整理金融短期公债6000万元，以其中的3600万元偿还中、交两行京钞垫款，两行发行的巨额京钞得渐次收回。到1921年，因政府逼借款项，市面金融仍受影响，京、津、张家口等地又起挤兑，上海适值交易所风潮发生，金融危机，于是又有第二次挤兑风潮。⁽²⁴⁶⁾

政府更替频繁，国家破碎，军阀混战，纸币失信等一系列事实促使中国的银行界开始考虑自己的长远前途。1919年和1920年是中国银行业的经营方向开始发生根本性转折的时期。1919年全国银行公会联合会宣布：“政府对于财政计划设无根本上之改革，则银行界对于中央或各省借款凡流用于不生产事业者概不再行投资”，而只承担“确为生产事业之借款”。⁽²⁴⁷⁾1920年1月15日，由中国和交通两银行领衔、全国27家银行⁽²⁴⁸⁾组成的内国银行团在北京银行公会同北洋政府交通部签字立约，承募政府600万元购车借款。签字后，内国银行团发布声明，指出：“前次之宣言非徒为拒绝公共借款之口实起见，而实出于爱国之至诚。设政府能因此了解吾银行界之真意，早日反省，则此区区六百万之车辆借款或即为吾银行界扶助国家事业之起点。……此次合同之要点：第一，从严稽核用途，力防借款之流用于不生产之途；第二，银行方面但取正当适度之手续费，不求非分之利益，并力求将应得之利益普及于一般购票之人；第三，对于交通部履行还本付息责任之点，从严规定，以保护购票人之利益；第四，事事力求公开，以表示吾银行界公正诚实之态度。盖此次借款数目虽小，而实为未来种种事业之起点，不可不审慎之。”⁽²⁴⁹⁾同政府财政脱离而转向生产事业，就势必加强同中国民族资本主义工商业的同步联系。这是中国银行界的共同认识，包括先前同政府关系特别紧密的中、交两行在内。

该项借款在实施过程中，北京政府交通部和有关的京汉、京绥、津浦、沪杭四路局只“照数承收”由银行团借款定购的车辆，而“始终坚不履行”还本付息，最后导致银团各行心灰意冷，不得不中止合同。⁽²⁵⁰⁾车债借款最后由华比银行一家承垫。⁽²⁵¹⁾“中国银行界第一次扶助国家事业之借款”也就中途而废了。通过这次借款的失败，银行界对政府借款的认识更深了一层。

中国银行深刻地总结了前几年的教训，认为其“营业方针不能不及早变更，由政府方面转移于商业方面。类如纸币之发行，不以金库支出为主，而以购买或贴现商业期票为主；顾客之招徕，不趋重于官厅之存款，而注意于商民之往来”。⁽²⁵²⁾根据营业方针的改变，中行在一些地区的商业中心城市设立分行，而把一些原设在非商业中心城市的分行降格为支行。中国银行同北京政府的关系趋于冷淡，中行在各地的分行同地方政府的关系也同样如此。山东省金库先前一直由中行代办，从1919年起，因中行不再为山东财政垫款，山东军阀就将金库交其他银行代理，最初名义上仍归中行转账，到1923年底，全部“收回自办，与中行完全脱离关系”。⁽²⁵³⁾

在1915年9月以前，中国银行的股本都是官股，银行的一切事务处于北洋政府的完全控制之下。这一阶段的中国银行，可以看做是国家资本。但是从发展的趋势看，这家国家资本金融机构却逐渐失去了国家资本的内涵：资本的构成发生了根本的转折；更迭频繁的政府失去了对它的控制。

中国银行既要发展业务，就须增加资本实力。1915年中行详请财政部增拨官股1000万元，北洋政府虽然允诺，⁽²⁵⁴⁾但无款可筹，只将原大清银行资产抵交100余万元敷衍。这样，中行从1915年9月起开始招募商股。商股的比重1915年为17.01%，1917年为59.29%，1921年为72.64%，1923年更增至97.47%。⁽²⁵⁵⁾北洋政府将中国银行的官股“用以抵借款项，至民国十年，几已全部抵出。其后到期不还，陆续处分，过归商股”。⁽²⁵⁶⁾这就是说，中国银行的股权已从北洋政府手里几乎完全转移到了私人手里。股权的这种根本性的转移，如果在一个统一的、有充分控制能力的政府治理下，还不一定具有决定性的意义，如清政府创办的许多由私人出资的官督商办企业仍然具有国家资本主义的性质，但是在北洋政府时期，情况就大不相同。这种股权的转移是同摆脱政府的控制相联结的。

早在1916年，中行沪、宁分行就在京钞停兑风潮中敢于对北洋政府抗命不遵，表现了一定的独立性。1918年，中行董事会通过反复斗争，停止了对财政部的京钞垫借款。以后，中行的独立性就更强了，各派军阀都失去了对它的控制。这样，中行也就由一家国家资本银行逐渐向商办银行转化。

1919年中行在筹划再度增资时，总结了自己过去几年所走过的道路，认为洪宪时期京钞停兑的原因是滥发纸币、准备空虚。而引起滥发纸币、准备空虚的根本原因是“银行不能保持其独立被政府强迫垫款”，中国银行若没有1917年新则例的修正和股东会的成立，“则总裁永远仰政府鼻息，财权永远听政府支配，愈垫愈巨，有加无已。……当股东会未成立以前，本系官股占大多数，故不啻为政府隶属机关，演成滥发纸币、停止兑现之恶剧。幸而新则例修正后，续招商股，异常踊跃，竟超过官股二百余万元，于是当局者稍能脱离政潮而独立，苦心规划，停止垫款，而行基得渐臻巩固，惜也尚不能举完全商办之实”。⁽²⁵⁷⁾

从中国银行方面说，它力图朝“完全商办”的方向发展；而从北京政府的立场看，中行的独立性已经太多，力图把它拉向倒转。1919年，北京政府一方面假手众参两院通过议案，否决1917年的中行新则例，要求恢复旧则例，⁽²⁵⁸⁾另一方面电令江苏省长劝导持有中行股份的上海工商界人士，停止修改中行则例，相信政府对中行“自必力予维持”，“勿生疑虑”。⁽²⁵⁹⁾北洋政府的意图是明确的，因为当时“预计北京方面，每月至少须有七百万元，方足维持，盐关余款约有五百万元，其余二百万元，须在中、交两行设法。中行自改现行则例，日以稳固本行基础为宗旨，力拒为政府垫款，于政府为大不便，其急图推翻宜矣”。⁽²⁶⁰⁾

众参两院通过回复旧则例的议案，激起中行股东和工商团体的一致强烈反对。上海中行股东召开紧急会议，并致电北京政府，表示对众参决议案“誓不承认”。汉口、山东、安徽、北京等地的股东也一致发电反对。财政部在两天之内就收到“词意极为激昂”的电报20余起，许多股东甚至要求退还商股，另行组织商办银行。⁽²⁶¹⁾商股若从中行退出，势必导致中行的瘫痪。在这样的形势下，北京政府不得不作出让步，没有公布众参两院通过的决议案。

中国银行正是在这种控制和反控制的激烈斗争中向商办银行方向转化的。中行的经营重心也由作为中国财政金融中心的北京，转移到了作为中国工商业金融中心的上海。当然，这一转化并未全部完成，中行还享有一定的特权，后期资本中仍留有少数官股，它的公债经营等业务活动同政府的关系又特别密切，因而还不同于一般的商办银行，但在主要方面它已淡化了国家资本的内涵，处于北洋政府失控条件下的特殊状态中。

在不同的程度上，交通银行也是如此。它在经历路电邮航四政款项、分理国库、发行兑换券、经营公债等方面固然获益不少，但多年的经验证明：把交行业务同处于崩溃之中的政府财政相联姻，弊多利少，并随时有倾覆的危险。1919年的全国银行公会宣言和1920年的内国银团的购车借款声明，交行都参与其间。1921年又因政府财政崩溃、纸币信用丧失而发生了挤兑风潮。“继以直奉战争，汇兑停滞，几无营业可言”。⁽²⁶²⁾交行于1922年6月召开股东总会，选举张謇为总理，钱新之为协理，改革机构，调整营业方针，确立“发行独立，准备公开”、“对政府旧欠进行清理，拒绝一切军政借款”、“营业上着重汇兑等商业性服务”的新方针。⁽²⁶³⁾

交行股权中商股本来就占多数，通过人事和经营方针的变动，交行加强了同民族资本主义工商业的联系，对北洋政府采取了一种较为独立的姿态。北洋政府在财政困难时，也以交行股票作抵押借款。如1925年末，交通部以60万元交行股票向金城、盐业、大陆、中国实业四家银行抵借30万元，3个月满期未能归还。被四银行转让与私人。⁽²⁶⁴⁾

在营业方针改变以后，交行虽不能完全割断对北京政府的放款，但已“坚持收缩主义”，⁽²⁶⁵⁾虽“偶有零星暂垫，也随时收回，毫无留滞”，对于几笔出于不得已而贷出的高额政府借款，也以可靠抵押作为前提条件。⁽²⁶⁶⁾1927年交行总理在一次股东常会上总结说，“近两年来本行营业方针完全趋重于工商事业，渐已脱离政治上之羁绊，并认北京为非工商之地”，因而从1924年起，将总管理处的一些要害部门陆续由北京迁至天津。⁽²⁶⁷⁾当时的交行总理正是原交通系官僚梁士诒，即便是像他这样过去同北洋政府关系最为密切并身为其中要员的人物，也想致力于交行营业方针的改变，可见当时中国银行界的大势所趋。

现在再来看一看中国通商银行的情况。在清末，通商银行形式上是商办，实则是清政府通过盛宣怀进行控制的。在1897年通商银行资本总额213.1万两中，盛宣怀的个人投资和招商局、电报局股款，以及外埠招商局代收股款共179.8万两，占84.4%，⁽²⁶⁸⁾完全占有控制地位。通商银行的业务经营、人事安排和股权变动，受盛宣怀一手操纵。辛亥革命以后，盛宣怀被逐出政界，北洋政府却并没有能重新物色人选和采取措施对通商银行进行控制，加上招商局和电报局的官股陆续出让给私人，通商银行于是真正变成了一家独立于政府控制之外的商办银行。

一些由地方政府出资官办或加入官股的银行，也每每因地方财政支绌，而转为完全商办。山东银行原是由山东地方政府于1912年设立的一家地方官办银行，额定资本50万两，1914年起则“改由山东商务总会接收，另招商股，改为商办，定名为商办山东银行”。⁽²⁶⁹⁾浙江实业银行在1909年创立时，资本71万元中，有浙江地方官股31万元，当时总行设在杭州。1923年3月，因地方政府无力偿还历年积欠所造成的滥账，导致商股与官股决裂，使浙实“完全〔成为〕商办银行，未几而自建新屋于〔上海〕汉口路江西路口”。⁽²⁷⁰⁾有的地方官办银行只有靠招募商股才能发展，如江苏银行。这家银行是1912年在苏州设立的，创办资本60万元，⁽²⁷¹⁾1926年“江苏财政厅长李锡纯因江苏银行改组公司，招募商股400万元以资扩充一案，业已呈奉孙联帅及陈省长批准，转行淮运使丁乃扬，着劝募盐商认股，请广为招募云”。⁽²⁷²⁾1925年开始筹备的南昌劝业银行为地方官府与商民合办，额定股本100万元，实收25万元，官府方面拟以1925年地方公债缴充官股，遭到商股股东的反对。他们认为“商民方面虽早已招认足额，惟以官股纯缴公债作为基金，殊失公平之道，爰拟商诸官股方面，亦照商股办法改缴现金，或双方均缴现金、公债各半，或通同皆缴公债，总以持平办理为适当”。⁽²⁷³⁾像这样商股势力十分强大的地方官商合办银行，商股力量已能与官府分庭抗礼，地方官府也就难以任意把银行作为解决他们财政问题的工具了。

对于一般商业银行而言，同政府关系逐渐疏远的趋势就更为明显了。一些主要的商业银行，都逐步减少对政府放款。由于在所有权上不受政府掣肘，这些银行“调头”更加容易。1923年11月20日《银行周报》的一篇题为《吾国银行界应有之觉悟与今后之努力》的评论认为，银行业最危险的倾向就是“喜与政府为缘，以与政府往来为惟一之业务”。文章认为，银行本不是绝对不应与政府往来，只是“现政府之恶劣如斯，军阀与官僚之贪婪若此，倘再贷以金钱，不啻掷珠玑于沧海，宁有璧还之一日”。文章说，值得庆幸的是，中国银行界已经摆脱了“喜与政府为缘”的营业格局。“及今迷途知返，觉悟非迟，亡羊补牢，救济未晚”。⁽²⁷⁴⁾可以说，这是对中国银行业经营方向大转变的一个总结。

总起来看，1919年以后，华资银行同政府的关系日益疏远，政府在总体上失去了对银行的控制。但是，这并不是说，两者已完全脱钩。有两种情况是值得注意的。

第二种情况是华资银行对政府公债的投资。我们在深入剖析一些主要的华资银行的经营状况时，就会发现：从1924年左右开始，它们所持有的有价证券额大多呈上升趋势。如以1921年24家华资银行所持有的有价证券总额指数为100，1924年约为111，1927年则为192。⁽²⁸¹⁾其所以造成这种局面，主要是因为政局动荡。银行主观上虽然想尽量避政府而远之，但实行的结果，又往往不得不有所接近。这种接近是分离中的接近，是离两步近一步的表现。以浙实为例：1923年5月，董事会通过了严格限制各分行对政府放款的决议，⁽²⁸²⁾以后也能切实执行。可是由于兵荒马乱的时局，该行对各种放款都“不敢多做”，而“存款则日见加多，资金运用殊感困难”。⁽²⁸³⁾在这种情况下，浙实的投资不得不趋于有价证券。浙实投资有价证券，有这样几个特点：①尽量多购外国政府和企业所发行的债券，“以运用资金”，如1927年12月间购入的外国债券价洋约136万元，⁽²⁸⁴⁾占全部有价证券投资相当大的一部分；②国内证券不只是公债，还有大量华资银行、企业、铁路的股票；⁽²⁸⁵⁾③将银行持有的证券的实际价值估小，以防明盈暗亏。⁽²⁸⁶⁾由此可见，投资有价证券的分散和低估证券的价值，都是投资审慎的表现。一句话，环境使然而已。当然，也有个别银行，利用其同当局的密切关系，仍然捷足先登，购进有利可图的政府债券。如大陆银行同铁路局“交往较密”，1925年4月，该行“利用交通部整理路债机会”以“图暴利”“购进京绥支付券数十万”，折扣高至55%～61%。⁽²⁸⁷⁾这说明，在当时腐败的社会中，商办银行是不可能同丧权辱国、分崩离析的军阀政权彻底决裂的。