大学与政府的关系

（一）大学^[6]与政府的关系

1．大学与政府关系的四种模式

现代大学源于欧洲中世纪，那时城市市民、商人、手工业者为了保护他们的利益不受侵害，自发形成了各种各样的行会。行会组织代表工商业者在与世俗王权等社会力量斗争的过程中，通过获取特许奖的方式取得了合法性，成为最早的法人团体。作为法人团体，行会则被赋予了广泛的自治权。由学者或学生组成的知识分子行会（universitas）则逐步把自己组成了永久的机构，以便自由地、不受任何干扰地追求知识、发展智慧、探索真理。知识分子行会也像其他行会一样，通过与世俗王权的抗争，逐渐摆脱了世俗势力和教会的控制，获得了相对的自由。在这种漫长的抗争过程中，大学从教皇、国王或皇帝那里获得了具有法人性质的特许奖及其他一些特权，成为一种自治性的组织。大学获得的特权包括：①司法审判权。大学有权设立法庭，有内部自治的权利。②免税免役权。大学师生可以免除赋税和服兵役的义务。③颁发特许奖的权利。大学教师有参政权、有颁发特许奖的权利。④罢课和迁移权。大学有罢教罢课和迁移的权利。可见，大学自治和学术自由是伴随着中世纪大学的产生而产生的。它为中世纪大学免除来自政治、教会和世俗各种力量的干涉，保证大学正常、自主开展教学和研究活动。大学自治是指大学本身不受外来干涉而具有自我管理的权限，学术自由主要指大学成员有教学和研究的自由。大学自治和学术自由是中世纪大学的遗产，也是现代大学不渝的理想和目标。

纵观西方大学发展史，大学与政府的关系，大体来说有四种模式：一是政府专制型模式；二是政府主导型模式；三是大学主导型模式；四是大学自治型模式。

（1）政府专制型模式。这种模式是指，在大学与政府的关系中，政府拥有绝对的权力，大学没有自主权或自主权微乎其微，政府对大学拥有上至立法和规划，下至大学内部的教学、科研和行政管理等事无巨细的权力，大学只是政府的附属机构。这种模式有以下方面的特点^[7]：一是中央政府采取行政、经济和法律方式对高等教育进行严密控制，强调上级对下级的绝对领导，下级只能无条件地服务上级的命令或指示。二是地方政府对高等教育的管理权力微小，只能贯彻执行中央政府的各种政策和方针，对本地区高等学校的管理起辅助作用。三是高等学校的各级领导由政府教育行政机关任命，校内没有民主选举机制。四是学校对其内部的教学、科研、学生、后勤服务等管理工作没有或很少有自主权。五是学校的统筹、计划、评估、监督等权力都归上级教育行政管理部门，社会力量和市场力量微弱。六是中央政府几乎全部承担所有的高等学校教育经费，少量来自地方政府，高等学校自身的经费筹措能力几乎为零。七是高等学校实行免费上学制度，学生不需要缴纳任何费用，还可以获得少量的补助金。八是从高等学校毕业的学生由国家安排、统一分配工作，不能自主择业和就业。

20世纪80年代中期之前的中国和法国的高等教育管理体制以及90年代之前的苏联高等教育管理体制，比较符合政府专制型模式。但到了目前，符合这种模式的国家则是非常罕见了。

（2）政府主导型模式。这种模式是指，在大学与政府的关系中，中央政府拥有大部分的权力（包括立法权、统筹权、规划权等），地方政府拥有少部分权力（包括各种审批权等），大学拥有内部管理权力。政府主导型模式的特点表现在五个方面^[8]：一是中央政府设置有全国教育行政管理机关（如日本的文部省、法国的教育部和英国的教科部等），它有领导和管理全国教育事业的权力，也有支持和资助高等教育的重大责任。中央政府拥有教育的立法权，地方政府的立法权力很小。二是地方政府拥有资助本地区高等教育事业的责任，也有协助中央政府管理高等教育的部分权力。三是教育的监督权和评估权主要归政府，法国的以中央政府为主、日本和英国的以地方政府为主，社会的监督权和评估权非常有限。四是高等学校自主办学权比较有限，但日本和英国的高校自主办学权力比较大，英国一直以来都有大学自治的传统。五是大学毕业生自主选择职业，政府和高等学校没有这方面的权力和责任。

从传统来看，人们往往把法国高等教育管理体制看成是中央集权型，而把日本和英国，特别是把英国看成是地方分权型。自20世纪60～70年代以来，世界各国的高等教育管理体制都发生了变化。20世纪80年代以前，法国的高等教育管理体制是中央集权制，政府直接管理和控制高等教育；但在80年代以后，法国中央政府就逐步把一部分权力让渡给地方政府和高等学校。因此，我们认为法国的高等教育管理体制已由政府专制型模式转为政府主导型模式。而在英国和日本的高等教育管理体制中，中央政府对高等教育的管理权力要大于地方政府。因此，在此把日本和英国的高等教育管理体制归为政府主导型模式。

20世纪40年代以前，日本的文部省对高等教育拥有直接的控制和支配权。第二次世界大战以后，日本进行了“第二次教育改革”，为原先中央集权型的高等教育提供了学术自由的空间。中央管理教育的权限大为削弱，文部省只在教育方针、政策和规划等方面进行指导和监督。20世纪以后，英国政府改变了过去对大学直接控制和统治的做法，转而通过市场力量来间接管理大学。1912年，英国政府成立了大学拨款委员会，通过分级评估、以各大学的教育质量为依据的办法来资助大学的教育和科研。1989年，大学拨款委员会更名为高等教育基金委员会，它是专门为大学而常设的财政委员会，虽然直属于英国教育与科学部，但却是一个独立的机构。其成员包括政府官员、大学副校长、学院院长、工商界人士以及其他教育委员会（协会）的领导。高等教育基金委员会的主要职责有三方面：①制订大学整体的财政计划，并提交给议会审议，再把这些经费按大学的质量高低来分配给各大学；②明确各大学使用这些经费应承担的义务，确保资金的使用效率和效益；③负责全国高等教育质量的评估，并将评估结果同基金分配联系起来。高等教育基金委员会是政府和大学联系的纽带，政府虽然与大学没有直接的关系，但却通过控制高等教育经费总额来干预大学事务。

（3）大学主导型模式。这种模式是指，在大学与政府的关系中，大学拥有大多数的权利，政府只对大学进行宏观指导。大学主导型模式呈现的特点有^[9]：①中央政府有支持和资助高等教育发展的义务和责任，但却没有或很少有管理高等教育的权限；②地方政府拥有对公立高等学校的管理权，但对私立高等学校没有管理权，只有监督和指导的责任；③大学校长由董事会经过遴选而产生；④大学的成立必须满足政府的条件，并得到政府的许可；⑤大学教育经费来自于学校自筹和政府的资助，且政府资助占较大的比例；⑥学科和专业学位的授予权来自政府的授予；⑦大学对校内的一切管理有完全的自主权，学科、专业、课程设置完全由学校决定；⑧通过社会或市场对大学进行监督和评估；⑨毕业生自谋职业。

实行大学主导型模式的国家以美国和加拿大最为典型。在美国，教育的事宜由各州政府管理，联邦政府没有管理权限。联邦政府对教育的干预，是以立法、提供资金资助的形式间接实现的。1862年通过的《莫雷尔法案》，是联邦政府制定的第一部教育法案。第二次世界大战以后，联邦政府鉴于高等教育对国家和社会的发展日益重要，以及市场调节的失灵，又相继出台了《军人权利法案》、《国防教育法》、《高等教育设施法》、《高等教育法》、《高等教育法修正案》等，以加强对高等教育的影响和调控。但各州政府仍牢牢控制高等教育的管理权。

20世纪80年代以前，美国各州政府对公立高等教育机构只提供资金和一般的管理，对私立高等学校只负责监督和指导。80年代以后，各州政府通过州高等教育委员会加强对高等教育的全面领导。具体表现在：在州立高等院校成立之前，批准建校的必要规章；为新建院校颁发许可证^[10]；政府要求州立高等院校公开经费的使用情况等。

在加拿大，1867年的《不列颠北美法案》明确规定，联邦政府无权过问教育事宜，教育的职责归各省政府。到20世纪50～60年代，随着教育在社会发展和国家建设中的作用日益重要，联邦政府开始寻求机会干预各省的教育事务。其具体做法是通过资助大学的教育及其科研活动来介入教育事务。在加拿大各省的高等教育经费中，“50％～80％来自于联邦政府，而管理高等教育事务的职责却在于各省级政府”^[11]。

（4）大学自治型模式。这种模式是指，大学自身拥有绝对自理的权力，无论是经费来源、招生、教学、科研活动以及各种制度的制定等都是靠自己的力量来安排，而其他力量对其影响微乎甚微。中世纪大学就是这种模式。中世纪大学通过长期的抗争，逐渐摆脱了教会、世俗王权或皇帝的控制，拥有了相对的自治特权。1150年获得大学身份的博洛尼亚大学，长期实行学生自治模式，学生对大学的事务拥有管理控制的权力。如他们有权聘任教师、设置教学和学习科目、决定学校迁移、颁发证书以及处理学校内部事务。“学生校长是大学的最高管理者以及大学制定的各项法律和规定的执行者。他们轮流管理大学的行政、司法和教学等事务”^[12]。学生自治模式的大学，在14～15世纪由意大利扩展到法国各地方性大学中，16世纪初在西班牙和葡萄牙也可寻觅到它的踪影，后来就逐步衰退消失了。

1200年获得大学身份的巴黎大学，则是实行教师自治模式。巴黎大学最初是学者们在巴黎圣母院天主教学校研讨哲学和神学问题逐渐发展起来的教师行会，教师主体支配着行会的教学和管理活动。教师不仅拥有司法裁判权，而且有权选举一名教师来担任大学校长，管理整个大学的教学和行政事务。“一方面是受到校长的控制，另一方面是有能力的教师有权颁发教学证书，构成了法国大学教育制度的基础”^[13]。13世纪以后，经过与教会和巴黎地方当局的长期斗争，以教师为主体管理大学的教师自治模式逐渐发展起来，最终成为现代大学的原型。

1220年获得大学身份的牛津大学和后来的剑桥大学，由于受巴黎大学的影响，自成立之初起就以学者自治为典型的管理模式。我国古代的私立学校和民间筹款举办的教育机构如私塾学校和书院等，都是自治型的学校，也属于这种类型。

2．20世纪80年代以后我国大学与政府关系的变化

中华人民共和国成立到20世纪80年代初，我国实行计划经济体制，政府对社会经济各个领域进行全面直接的控制。在高等教育领域，政府与大学的关系是管制与被管制的关系。中央政府直接控制高等教育事业的决策权和最终决定权，也控制高等学校的学科专业设置、教学科研活动、招生、毕业生分配、教师的调整等等。地方政府则根据中央政府的决定、指示管理高等学校，对高等教育的办学过程进行全程式监控，高等学校如同政府的行政机关一样，一切按照政府的指令来行事。

20世纪80年代中期以后，我国经济社会各领域进行体制改革，高等教育领域也进行体制改革。1985年出台的《中共中央关于教育体制改革的决定》，明确指出“要改革管理体制，在加强宏观管理的同时，坚决实行简政放权，扩大学校的办学自主权”。1985～2003年，我国高等教育围绕“办学体制、管理体制、投资体制、招生体制和毕业生就业体制”进行了全面深入的改革。在改革的过程中，中央政府逐步向地方政府和高等学校下放部分权力。

如在高等教育办学体制方面，1985年国家鼓励社会力量办学，高等学校的办学权力和办学体制重心略有下移。1997年除本科学历外的民办高等学校由省级教育行政部门管理；1998～2002年高等学校兴办“二级学院”和异地办学盛行；1999年之后，高等专科学校和高等职业学校的审批权下放到省级政府有关部门；2003年提出“独立学院”建制改革^[14]。根据林荣日的研究，到2003年，办学体制所涉及的7种权力，即公立本科高校举办权及审批权、公立专科高校的举办权和审批权、成人高校的举办权和审批权、民办高校的举办权和审批权、中外合作办学权、改革决策权和决定权、发展规划权都有所下放，其中公立专科高校的举办权和审批权、民办高校的审批权完全下放给地方政府，民办高校的举办权仍然归社会，其余权力均由中央和地方共享^[15]。

在高等教育管理体制方面，1986年首次明确了中央政府与地方政府的管理职责。1993年中央政府掌控的大部分权力向地方政府转移。1994年中央政府将部分统筹权和规划权下放给地方政府，同时教育部也把部分直属高校的管理权移交给地方，由中央和地方共同建设和管理。1998年国家对各部委所属高校进行撤并、调整，调整后实行中央与地方共建、地方管理为主。1999年中央政府把高等职业教育和大部分高等专科教育的权力下放给地方政府。2003年中央政府将独立学院的管理权划归高等学校，审批权归地方政府。根据林荣日的研究，高等教育管理体制比较有代表性的权力有：①重点高校审批权和专管权；②非重点高校（本专科）审批权和专管权；③成人高校和民办高校专管权；④重点高校校级领导干部任免权；⑤非重点高校校级领导干部任免权；⑥高等非学历教育审批权；⑦学位授予权单位审批权；⑧改革管理体制决策权和决定权；⑨调整合并高校权；⑩确定高校专项管理权。在1985～1992年，中央政府只将“成人高校和民办高校专管权、高等非学历教育审批权”的少部分权力下放给地方政府，其余权力仍由其掌控。到2003年，上述10项权力中，完全下放给地方政府的有“成人高校和民办高校专管权、高等非学历教育审批权”两项权力；大部分权力下放给地方政府的“有非重点高校（本专科）审批权和专管权、非重点高校校一级领导任免权、调整合并高校权、确定高校专项管理权”四项权力；少部分下放到地方的权力有“学位授予权、单位审批权”和“改革管理体制决策权和决定权”两项；而仍由中央政府完全掌控的有“重点高校审批权和专管权、重点高校一级领导干部任免权”两项权力^[16]。

在高等教育投资体制方面，1986年中央政府将高校的财务管理权下放给高校，由校长支配，学校获得了预算经费的使用权。1987年，将高等学校的收费权划归省级政府支配，高校财产所有权归高校。1992年，对于普通高等学校，中央政府将高校收费标准确定权下放给学校，批准权由中央和地方共享；对于教育部直属高校，中央政府将收费标准确定权归学校，批准权归教育部。1993年“211”高校的办学自主权扩大；1994年，中央政府将高等学校的收费项目、收费标准确定权、审批权和监督归属权收回。到2003年，高等教育投资体制的大部分权力已完全下放给高校，其余权力也是地方与高校共享，并以高校为主。高等学校完全拥有“高校财政经费自筹权、高校基建经费管理权、高校自筹基金奖励制度权以及高校教学仪器实验设备管理权”这四项权力的支配权。高等教育投资体制中的“改革投资体制决策权和决定权”由中央政府与地方政府共享并以中央政府为主。而“高校学费收取与管理决定权、高校助学贷款管理权以及高校其他费用管理权”由地方政府与高校共享，前两项以地方政府为主，高校为次；后一项以高校为主，地方政府为次。

在高等教育招生体制方面，1984年，高等学校获得了招收单位委托培养学生的招生计划权。1992年，中央政府将少部分招生计划权下放给地方政府。1993年，国家教委颁布《关于深化普通高校招生计划改革和加强宏观管理的意见》，中央给地方和高校下放了大部分权力。2001年，各省、市、自治区的招生委员会的权力扩大。2002年，确定高校“自主招生录取”的名单和操作办法。根据林荣日的研究，在招生体制中，中央政府仍控制的权力有“本科生和研究生规模决定权、改革招生体制决策权和决定权”；而“高校自主招生权”和“普通高校招生规划权（分类和分专业招生规模、自主调节比例）”这两项权力为中央、地方和高校三者都拥有一些^[17]。

在毕业生就业体制方面，1990年，毕业生个人拥有自主择业权；2000年，停止使用“全国普通高校毕业生就业派遣报到证”和“全国毕业研究生就业派遣报到证”；开始启用“全国普通高校本专科毕业生就业报到证”和“全国毕业研究生就业报到证”。根据林荣日的研究，到2003年，在高等教育毕业生就业体制中，只有“毕业生就业体制改革决策权和决定权”仍以中央掌握为主，其余的“普通高校毕业生个人择业权、民办和成人高校毕业生个人择业权、毕业生国家分配权和高校毕业生去向统筹权”均已完全由毕业生个人掌握。

从上述分析可知，20世纪80年代以后，我国大学与政府的关系发生了很大的变化。中央政府逐渐向地方政府和高等学校放权，地方政府获得了比较多的管理权限，大学也获得了部分管理权限，如经费自筹权、高校内部教学科研管理权等。而在这种转变的过程中，尽管高等学校获得了一定自主权，但政府（中央政府和地方政府）仍牢牢控制大部分权力，大学的办学自主权扩大的速度比较缓慢。直到今天，高等学校“学生的学籍管理决定权、学科设置权、重点学科设置审批权”仍由中央政府控制，而高等教育的“教学评估权”和“教授治校参与决定权”也仅是部分下放给地方政府。高等学校的学科设置、学生学籍管理以及教授治校，这不都是高等学校自己的事情吗？现代大学由中世纪开始，一直都是由学校自己决定学校内部的事务，由教授治理学校。教授治校本来就是高校固有的权力，而到了21世纪，我国为什么要把它收归政府呢？令人颇感困惑。

在今后的高等教育发展与改革中，政府（包括中央政府和地方政府）切实要进一步转变职能，明确自己在高等教育发展中的角色，做好自己的服务工作。在教育立法和教育政策上提供指导和服务，把本来是高校固有的自治权力还给高校，让高校自主发展。“政府对高等教育宏观管理的职能就是调控与服务，其作用具体体现在五个方面：一是制定教育标准；二是保证教育质量；三是促进教育发展；四是规范教育活动的行为；五是做好教育服务工作”^[18]。