行政区划的概念,行政区划理论

一、行政区划理论

（一）概述

“行政区划”一词有多种理解，最常见的有两种：行政区划是指行政区域的划分，是这一含义的缩略语；行政区划就是指行政区域。导致这些理解产生的根本原因在于，对行政区域一词所包含的内容未进行深入的分析，对中国行政区划的历史和现实缺乏具体的研究。

人们通常讲到省、市、县、乡这类术语或与相关的一些特定名词（如湖北省、武汉市等等）时，往往很少进一步去探究一下批发市场的省、市、县究竟是指什么。《宪法》第30条把它们列举称为“行政区域”，民政部主编的《行政区划简册》则称之为“行政单位”，而《城市规划法》则称之为“建制”“行政建制”，在一些学者的文章中则称为“行政区划”。行政区划、行政建制、行政单位、行政区域，这些术语之间有没有区别？各有什么特定内涵？能否不加区别地替代使用？这是在进行行政区划研究时，首先要解决的问题。

以“省”为例，我们说湖北“省”的人口有多少，面积有多大时，“省”显然是指一个确定的地域；当我们提到湖北“省”近年来工作取得很大成绩时，或者说“省”里派来了工作组时，“省”一词所指显然同某些或某个机构有关；当我们说湖北“省”设置于清代康熙初年，或者说中国是由23个“省”、5个自治区、4个直辖市和2个特别行政区组成，“省”在这里所指的则是一个地域性政治实体。同一个术语“省”在不同情况下使用时，其具体所指，在内涵上存在的差异是可以区别的。行政建制、行政单位、行政区域这些术语人们经常使用却没有深究其具体内涵，以及其间的相互关系。一个重要的原因，正是由于三者的单位名称是同一的。“省”叙谈一个术语既是行政建制的单位名称，也是行政单位、行政区划的单位名称。另一个重要的原因是，三者之间存在密切的联系，并进而构成一个统一体：都是行政区划体制构成单位的组成部分。忽视三者间的差异与区别，以及它们同行政区划的关系，不仅会影响人们对行政区划的研究，也将影响与行政区划管理有关的实际工作。

我国国家民政部内部设置有行政区划司，主管行政区划工作。它的工作内容包括：批准市、县的设置，确定市、县隶属关系的行政级别，划定市、县的区域。其中，批准市、县的设置是建立地域性政治实体，同行政建制有关；确定市、县隶属关系和行政级别是明确行政单位的地位与相互关系；划定市、县的区域则是划定市、县管辖范围，即确定其行政区域。行政区划之所以包括上述三方面的内容，正是因为三者之间虽有区别，但都是一个行政区划单位的构成部分。

地方行政建制是我国地域性政治实体的规范用语，是国家组成的结构单元。地方行政单位则是治理这一地域性政治实体的政权机关组成的整体（我国的地方行政机关称为地方人民政府，因而这里用政权机关一词代替政治学通常所用的“政府”一词），行政区域则是构成地域性政治实体的地域范围及其居民。行政区划作为一个综合概念，包括了上述三个方面，是指国家结构体系。行政区划管理就是国家结构体系的管理。

行政区划作为一种国家结构体系，是中央集权体制的产物，在我国已有2000多年的历史：它萌芽于春秋战国之际，定型于秦汉，沿袭持续到当代。在行政体系出现前，我国的国家结构经历过一系列变革。把行政区划如实地看做是一种国家结构体系，分析其构成及其相互间的关系，对于深入了解我国的地方政府，加强地方政权建设，具有极为重要的意义。

（二）行政区的要素

行政区是国家为行政管理而划分的区域，也就是相应的地方国家行政机关所辖的区域，又称行政区域，亦简称政区。从广义上说一个国家就是一个行政区。行政区有标准行政区和准行政区之分，区分的标志是行政区的行政机构，凡设立行政机构的为标准行政区，而设立行政机构派出机关的为准行政区。构成一个行政区必须具备以下八个要素：

1．一定的数量人口。便于统治集团对人民的统治是设置行政区的基本目的，没有居民行政区也就失去了存在的必要。人口的多少是设置和调整行政区所需要考虑的最主要的因素之一，从历史上看，同级政区的面积往往随着人口的增加而减少，随着人口的减少而扩大。以人口多寡作为区域划分的依据，是行政区与经济区特别是自然区的区别之一。事实上，有的经济区、自然区根本无人居住，而行政区即使是最低一级，也必须有一定数量的居民。

2．一定范围的地域空间。地域空间是任何区域所必须具备的要素之一，否则就不成为区域了。所不同的是，行政区有明确、封闭的边界线，即行政区域界线，同级行政区既不重叠，亦无空白。行政区界线不同于经济区、自然区界线（仅是一种理论上、图纸上的界线），它不仅可以标绘在地图上，而且在实地也有相应的标志（如界桩、界墙等），具有法律约束力。

3．相应的机构。每个行政区都设有相应的权力机关（立法相关，如我国的地方人民代表大会、西方国家的地方议会）、行政机关（地方政府，如我国现在的地方人民政府、建国初期的地方人民委员会和军政委员会、“文革”时期的地方革命委员会）、司法机关（如我国的地方人民法院和检察院），或上述机构的派出机关、分支机关。行政区和相应的机构相互依存，两者是缺一不可的整体，这是行政区区别于经济区、自然区的根本点之一。

4．一个行政中心。每个行政区都必须有一个行政中心，它是该行政区行政机关等公共管理机构的所在地，是全区的政治、行政核心。在我国大多数的行政中心是该行政区的经济、文化、通信中心和交通枢纽。行政中心一般设在本行政区内的城镇，但也有少数设在本行政区以外的地区，如河北省邢台县驻邢台市。与经济区和自然区相比，一个行政区必须且只能有一个行政中心，而一个经济区的经济中心可以是一个，也可以有几个，如山东省作为一个省级经济区，就有济南和青岛两个经济中心，自然区则无中心可言。

5．隶属关系。即某个行政中心在整个行政区体系中的地位及其与上、下级行政区之间的从属关系，包括上、下两个方面，上指该行政区所隶属的上级行政区，下指该行政区所管辖的下级行政区。一般情况下，实行一级管辖一级的层级制，即一级行政区管辖二级行政区，二级行政区管辖三级行政区，以此类推。但也有部分地方实行直辖制，即隔级管辖，如有的县、县级市直接隶属于省、自治区，有的乡、镇直辖于地级市、自治州等。

6．行政建制。即行政区通名，用于区分行政区的类型，并在一定程度上反映行政区的行政等级。我国现行的行政建制可以分为四类：（1）普通类，即省、地区、县、乡；（2）城镇类，即为为管理城镇而设置的直辖市、市、市辖区、镇、街道；（3）民族自治类，即为实行民族区域自治而设置的自治区、自治州、自治县和为进一步落实民族政策而设置的民族乡；（4）特殊类，包括为实现祖国统一而设立的实行“一国两制”的特别行政区和为其他特殊原因而临时设立的林区、特区等。

7．行政等级。即行政区的行政地位。通过行政建制和隶属关系可以判定多数行政区的行政等级，如省、县、乡等，但有一部分行政区仅从行政建制和隶属关系无法判定其行政等级，如市有地级、县级之分而且有些县级市由省、自治区管辖。我国的行政区现分为四级：（1）省级，包括省、自治区、直辖市、特别行政区；（2）地级，包括自治州、地级市、地区、盟；（3）县级，包括县、自治县、县级市、市辖区、旗、自治旗等；（4）乡级，包括乡民族乡、镇、苏木、街道等。

行政区的行政等级与该行政区所设的行政机关及其行政首长的级别，在绝大多数情况下是一致的，如省级行政区的行政机关及其行政首长亦为省级，但也有一部分不一致，例如，有的地级市行政机关为地级，而市长为副省级，有的县（县级市）行政机关为县级，而县（市）长为副地级。在行政区的行政等级、行政机关的等级、行政首长的级别这三者中，行政区的行政等级是主导因素，起决定性的作用。当行政区的行政等级发生变更时，该行政区的行政机关及其行政首长的级别亦相应随之升降，即人们常说的“水涨船高”“水落船低”。相反，行政机关及其行政首长的级别变更，并不一定会对该行政区的行政等级产生影响。

8．名称。即行政区专名，指国家根据一定的原则、以法令或批复的形式赋予每个行政区的一种语言文字代号，是某一特定行政区的一种语言文字标志。

（三）行政区划改革总体思路

根据党的“十六大”报告提出的“在坚持四项基本原则的前提下，继续积极稳妥地推进政治体制改革，深化行政管理体制改革”总体要求，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，认真贯彻党的十六大精神，按照全面建设小康社会的总目标，坚持全面、协调、可持续的科学发展观，以发展社会主义市场经济和民主政治、构建社会主义和谐社会为指针，遵循有利于社会政治稳定、有利于改革开放、有利于国家行政管理、有利于经济建设、有利于经济建设、有利于民族团结和精简、统一、效能的原则，针对当前行政区划存在的主要问题，以转变政府职能、改革领导方式、提高行政效率、降低管理成本为目标，行政区划改革的总体思路是：减少层次，重划省区，扩并县乡，重构社区，创新市制，理顺通名，整改专名，整合边界，分等管理，区域协调。

1．减少层次。即将现有的省级、地级、县级、乡级和非正式的副省级、副地级、副县级以及部分地方存在的县乡之间的县辖区、乡村之间的管理区，共九个层次精简为省、县、乡三级，适当扩大中央和地方各级政区的管理幅度，改尖塔型管理结构为扁平型管理结构，为简政放权、改革政府管理方式创造条件。幅员过大的地方，可在“重划省区”“扩并县乡”的基础上逐步减少管理层次。

2．重划省区。即适度扩大规模偏小省区的管理幅度，提高管理效率，同时为取消地级层次，将幅员过大的省区适度划小，增加省级行政区数量，扩大中央政府的管理幅度，增强中央政府的权威性和统筹协调能力，从制度上保证国家的长治久安，防止地方分裂。

3．扩并县乡。即适度合并县、乡两级政区，扩大其规模，减少县、乡两级政区数量，为取消地级和县辖区这两个层次创造条件，精简机构，提高效率，降低基层行政管理成本，切实减轻群众负担。

4．重构社区。即按照全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会的总体要求，以城市居民委员会、农村村民委员会为基础，合并、重组新型的城乡社区，按照“管理属地化，居住社区化，企业现代化，资产股份化，就业非农化，福利社保化，意识城市化”的总体目标彻底解决“城中村”问题。

5．创新市制。即针对现行设市模式的局限性，借鉴西方国家城市行政区划的经验、教训，遵循城乡分治的原则，积极探索新的设市模式。

6．理顺通名。即将过于繁多、概念不清、等级不明的行政区通名简化为脉络清晰、等级分明的普通型、民族自治型、城镇型、特殊型四大通名体系。

7．整改专名。即对政区名称中存在的重名、同音、用字和读音不规范等问题逐步予以更改，方便人们的社会交往。

8．整合边界。即调整不合理的行政区域界线，从根本上避免行政区域边界纠纷，促进边界地区的稳定与发展。

9．分等管理。即对同级政区按一定的标准动态分等，分类指导，因地制宜，将竞争机制引入行政管理体制。

10．区域协调。即迎接经济全球化的挑战，适应区域经济一体化的发展趋势，借鉴西方国家双层结构政府体制和欧盟组织管理机制的成功经验，遵循全面、协调可持续的发展观，创建跨行政区协调合作机制。