行政区划变更的多重意义

6.2.2　行政区划变更的多重意义

行政区划是中央管理地方及中央与地方分权的一种重要形式和手段，某种程度上可以视为国家结构形式的空间投影，因而具备了治理结构和空间范围的两重含义，而行政区划变更则常常可以视做行政结构或管理体制调整或变迁的反映。这种行政区划与治理结构的耦合无疑为探寻中国都市区治理结构的发展演化提供了切入点:一方面行政等级规定了都市区治理的能力层级，另一方面行政辖区规定了都市区治理的空间范围。事实上，随着市场化分权改革的逐步推进，中国城市行政区划的频繁调整与都市区发展始终存在紧密的相关关系，城市行政区划的变更过程在一个侧面上就是中国城市发展、都市区治理与空间演化的历史。

由于行政区划与单中心治理结构的耦合，分权化在给予地方政府更多的发展动机和手段的同时，直接促成了地方保护主义的产生，形成了所谓的“行政区经济”，即一种由于行政区划对区域经济的刚性约束而产生的区域经济类型。在分权化过程中，地方政府的经济职能为行政区经济相对独立运行提供了保证。在各级政府强烈追求自生利益最大化的动机驱使下，政府对经济的不合理干预行为使得区域经济带有强烈的地方政府行为色彩。在这种情况下，行政区划就如同一堵“看不见的墙”，阻碍区域经济联系与发展，甚至出现与区域经济一体化相悖的运行态势（刘君德，1999）。

行政区划变更对于都市区发展的影响非常突出。一方面，由于差别化的市场取向的分权过程，中国的都市区一般都是经济发展最为活跃、增长速度最为迅速的区域，因此都市区经济发展对于一体化市场的需要比之其他行政层级更为强烈；另一方面，都市区作为一个联系紧密的高度城市化区域，区域发展空间的统一协调需求更是比其他行政层级强烈得多。正是因为行政区划对于都市区发展的影响最为强烈，所以都市区层面的行政区划变更也最为剧烈。