政府改革的深化与政府合法性的要求

5.2.2　动力机制之二：政府改革的深化与政府合法性的要求

一方面，社团自治化是中国政府改革深化的必然要求。中国政府在20世纪90年代确立了“小政府、大社会”的政府机构改革和职能转变的基本目标。政府机构改革和职能转变的一项基本任务就是把原来政府承担的、原本属于非政府组织承担的一部分社会职能转移给社会，这就为社团组织的发展提供了很大的社会需求和相应的部分资源。同时，政府改革的深化将会进一步触动原有单位体制的核心，政府将从更多的直接控制的领域退出来，将更多更具体的职能转移给包括社团组织在内的社会中介组织，加速整个社会的民主化和多元化进程，这一切都为中国社团的发展提供了更为广阔的发展空间，并将大力推动社团自治化的发展。

另一方面，从政府合法性的角度来分析，政府只有为社团的发展开辟一定的制度空间，鼓励而不是限制社团的发展，才能使政府获得更充分的合法性。

马克斯·韦伯认为现代政府的合法性建立在法理权威的基础之上，这意味着政府的合法性不仅仅是政府的统治和管理地位获得宪法和法律的确认，政府的统治还应得到社会的认可和支持。赫德指出，“合法性意味着，人们之所以遵守和服从统治和法律，是因为他们的确认为统治和法律是正确的并值得尊敬。合法的政治秩序就是被国民规范性认可的秩序。”⁽¹⁹⁾现代政治权力根本的合法性基础来源于宪政制度，同时，政府进行政治统治与管理的有效性对巩固政府合法性却起着很大的作用。所谓有效性是指政治权力的实际作为，是指政治权力对社会进行政治管理或政治统治的实际业绩。利普塞特认为：“有效性是指实际的政绩。即该制度在大多数人民及势力集团的大商业或军队眼中能满足政府基本功能的程度。”⁽²⁰⁾在现代民主国家，一般来说，政治权力主体首先通过选举制度获得执政地位，赋予自身以根本性的政治合法性基础——规则基础，然后在执政期间尽可能通过政治权力的有效运作获得较高水平的政绩——有效性，并以此来巩固和提高自身的合法性。一个在规则基础和有效性基础两方面都有较高水平的民主政体，其政治合法性的程度将会大大提高，因此有效性对现代民主政治权力来说也有着重要意义。

宪政制度在发达国家和欠发达国家中的实现程度和完备程度是不同的。在发达国家里已经形成了较为完备的宪政制度体系和深入人心的宪政理念，法理权威作为政治合法性的基础已确立了牢固的地位；而新兴民主国家刚刚从威权政权的约束下解放出来，宪政制度还处于确立和巩固时期，不像发达国家的宪政制度那样完备。这些由威权政权转变而来的新兴民主化国家一般都处于宪政建设或宪政改革的完善阶段，如进行民主选举、扩大民众政治参与等，此时法律规则对于政治权力的合法性来说也逐渐成为一种根本性的基础，但由于宪政制度处于初创或改革调整时期等原因，自身还带有多种不确定性的因素，以及这些国家公众的自由、民主、权利等宪政理念还没有深入人心，因此，新兴民主化国家的宪政制度远未达到发达国家的水平，在这种情况下，有效性对于政治权力合法性更具重要意义。正如美国政治学家亨廷顿所指出的，“政绩的合法性在第三波新兴民主化国家中扮演着一个重要角色。”⁽²¹⁾水平较高的有效性可以有助于宪政制度的稳定，而如果有效性下降，则会造成新兴民主化国家的动荡，甚至将会断送这些国家的民主政治的前途，使其回到威权政权时期。

中国属于新兴民主化国家，改革开放以前，中国政府的合法性建立在中国传统政治文化的基础之上。改革开放以后，随着中国市场经济的发展，人们的平等意识、主体意识、法治观念等逐步树立起来，政府赖以为合法性基础的根基发生了动摇。中国政府必须寻找新的合法性基础。20世纪80年代以来，中国政府致力于建设自己的宪政和政绩合法性基础。期间，中国的法律制度不断健全，中国共产党的十五大确立了“依法治国”的战略方针；在经济领域，经济建设获得了飞跃式发展，国家的综合国力、人民的生活水平有了很大的提高。与此同时，收入分配方面的矛盾也愈益突出，突出表现为中国的贫富差距悬殊，特别是这种收入差距的扩大并非都是合理制度安排的结果，其中存在诸多不合理甚至非法因素，比如权力寻租导致的腐败收入。同时，由于市场经济发展中权力的市场化，在中国已形成了一个利用权力寻租而积累财富，掌握政治资本、经济资本、文化资本的总体性资本集团。⁽²²⁾

当代社会批判理论学家哈贝马斯认为，要克服当代资本主义国家的合法性危机，出路在于让自发的、非政治化的社会有机体健康发展起来，在某种意义上，这意味着对市民社会的重构。哈贝马斯用以治疗西方资本主义国家合法性危机的方案对中国市民社会的构建颇具启发意义。市民社会的产生以社会独立力量的出现为前提，市民社会的健全发展将形成对国家权力的有效制约，遏制腐败的蔓延；同时市民社会力量的壮大标志着中产阶级队伍的壮大，一个健全的市民社会，其社会结构将是中产阶级占社会主体地位的橄榄形的社会结构，也是一个稳定、合理的社会结构。这样一个社会结构的确立，将会使中国的国家政权建立在人民对其更高的认同感的基础之上，从而有利于增强中国国家权威的合法性。

同时，政府还具有主动对社团组织进行权力让渡，提升社团组织的行动权利的动力机制。制度理论家诺斯曾在他的新国家理论中描述过国家角色的矛盾性。他指出，国家的存在有两个目的：一是界定形成产权结构的竞争与合作的基本规则，这能使统治者的租金最大化；二是在第一个目的的框架中降低交易费用以使社会产出最大，从而使国家税收增加。在诺斯看来，国家的这两个目的并不完全一致，第二个目的包含一套使社会产出最大化而完全有效率的产权，而第一个目的是企图确立一套基本规则以保证统治者自己收入的最大化。⁽²³⁾诺斯的理论表明为使统治者的租金最大化，社团组织具有降低交易费用以使社会产出最大，从而使国家税收增加的动力。根据诺斯的理论，如果政府意识到自己对社团组织的过度介入，损害了自身利益的时候，就会有足够的动力去约束自己的权力，赋予社团组织更大的自主性。事实是由于社团组织的过度政府化，严重影响了社团获取资源的能力，也就影响到了它们帮助政府解决社会问题、化解社会危机的能力。政府只有通过权力的让渡，给予社团组织更大的发展空间，发挥其灵活性和创造性的优势，通过社团组织的自我管理，提高组织绩效，才能更好地为政府分担责任。

应该说，伴随着中国经济领域的市场化改革，中国独立、自主的社会力量开始逐渐形成，并推动了政治的民主化改革；而政治领域民主化的改革，又导致了集权体制的松动，其结果必然是社会自治化的增强。为顺应中国的市场化、民主化改革，以及中国政府改革和政府能转变的需要，政府在法规、政策以及实际举措如资金支持上，都对社团的发展采取了一系列行之有效的措施，为社团的大量涌现提供了制度上的支持，促进了中国市民社会的发育。使中国政府赢得了社会更多的认同和拥护，从而增强了政府的合法性基础。可见，政府合法性的增强，还有赖于其为开辟社团发展空间作出的努力。

同时，随着中国社会主义市场经济体制的建立，社会的自由流动资源和自由活动空间进一步扩展，中国社会的自主力量进一步增强，市民社会开始发育，并对政治权利和社会权利提出了更高的要求。这就相应要求加快中国政治体制改革，改变全能政府的管理模式，转移政府职能，建立有限政府模式。而政府职能的转移，必然要求社会民间组织的发育，来承接政府转移出来的职能。因此，中国政府职能的转变，必然会进一步推动社团的发展；反之，在中国市民社会已经开始逐渐发育和成长起来的过程中，如果政府仍然继续完全垄断国家的资源，势必会削弱政府的社会合法性。政府为增强自身的合法性，就会为社团的发展创造一定的空间，并推动社团民间化的发展。