行政区划改革调整,行政区划改革需慎重

三、区划调整宜慎重

行政区划改革是一个十分敏感而复杂的问题，关系到国家政治、经济和社会发展的全局利益，绝不能草率和盲目行事。

首先，行政区划具有较强的政治性和历史继承性，不宜轻易变动。一方面，区划变动，特别是省级区划的变动，对政治稳定和社会进步具有重要影响，是事关国家政治、经济、社会发展全局的重大战略问题，必须慎之又慎，不宜轻言调整；另一方面，行政区划调整必须充分考虑地域联系和文化传统等历史性因素的影响。以县建制为例，作为历史存续时间最长，最为稳定的一级区划单位，县建制有着自身存在的文化和地域基础，如果不顾其背后所蕴含的文化与历史背景，强行进行区划调整，一旦考虑不周，势必引发更为严重的负面后果。2007年3月21日，江西省贵溪市（县级市）的部分群众约200人进入火车站，在少数人的煽动下，聚集在铁轨上拦堵火车。事情的起因是有传言称，鹰潭市委、市政府要对行政区划作出调整。⁽¹⁶⁾该事件是众多因行政区划变动导致的群体性事件中的一个典型代表，此类事件背后反映出来的恰恰是行政区划的政治稳定和文化联系功能。因此，通过大规模的区划调整以推动“省直管县”体制改革的做法，不仅可能使改革承担更大的风险，甚至有可能出现诸多意外。以“缩省”改革为例，在“行政区经济”思维未发生根本转变的前提下，“划小省区”只能形成更为“碎片化”的区域市场，不仅无助于从根本上解决区域经济一体化问题，还可能进一步加剧地域分割的“诸侯经济”。在当前“省直管县”体制改革中，不到万不得已，不宜轻易动用“缩省”、“并县”等区划调整手段。

其次，从国际比较经验来看，由于西方国家地方权力结构的产生方式、地方政府的职责范围等均以法律形式加以确立，加上西方固有的地方自治传统，使得西方国家的行政区划格局一旦形成，就相对比较稳定。以日本为例，日本的都道府县的疆界是以平安时代的行政划分为基础的，长期稳定，至今变化不大。⁽¹⁷⁾美国也同样十分注意行政区划的稳定性。在美国建国以来的历史上，几乎找不到重新划分州的情况。自1776年独立战争以来，虽然美国州的数量由13个增加到了50个，但是除弗吉尼亚州在1861年的南北战争中发生分裂而外，其余50个州建制自建立之日起，其行政区划就一直比较稳定。而美国的县制则是从20世纪40年代以来就基本稳定在3000个左右，其辖区范围和数量都没有大的变化。再比如法国，其省级政区是在1790年前后确定下来的，当时划分的原则是从省级政府所在的中心城镇到行政区的边界以骑马一天可以往返为标准，自此之后，长达近200年的时间里，省级政区的边界基本上没有大的改变，⁽¹⁸⁾这对法国社会的稳定和经济的持续繁荣起到了很好的保障作用。由此可见，频繁的行政区划变动在国外是很少见的。

从某种程度上可以说，政府的层次级别是行政区划体系的基本框架，是行政区划改革中的核心问题。⁽¹⁹⁾因此在行政区划很少变动的情况下，西方国家对于政府的层级改革也普遍持谨慎态度，即便确有必要进行改革，也要尽可能在较短的时间和空间范围内进行，以尽量减少政府层级改革给各方面造成的负面影响。在西方国家，由于行政区划所对应的每一级政府都只承担部分职能，不仅把许多事务交由社会组织或市场组织来承担，而且在不同层级的政府之间也有明确的分工。这一点与我国是不同的。因此，西方国家在政府层级改革方面，一般遵循“不得已而为之”的基本原则，即不到万不得已，不能随意调整政府层级结构或是反复变更政府层级。而且一般来说，在对政府进行层级改革时，往往需要通过颁布或修订相关法律，依法进行必要的调整，而不能够无视法律，说改就改。比如，日本在1923年通过了废止郡制案的相关法律，取消郡一级的行政建制，并将郡的职能上移给府县或是下交给市町村。⁽²⁰⁾再比如，法国于1972年颁布了《大区设立和组织法》，在省级政府之上正式设立大区一级体制，该法律还同时规定了大区作为地方公共机构所应当承担的职能和享有的权力；1982年又颁布了《市镇、省和大区自由和权利法》，明确了大区是一级地方政府的法定地位，并进一步扩大了大区的自治权利；2003年，修改后的《法国宪法》第七十二条，明确了大区的宪法地位。由此可见，在西方国家，区划调整和政府层级改革都是依照法律而进行的。

综合以上分析，“省直管县”问题研究必须超越“区划导向”，从更深层面上思考地方政府管理体制与区域经济社会发展的关系问题。当然，“超越区划”并不意味着要完全否定区划调整对“省直管县”体制改革的作用，而是说不能过分放大这种作用。⁽²¹⁾换言之，不能为了推行“省直管县”体制，就在短时间内搞大规模的行政区划调整，从长远看，这既是不明智的，也是不现实的。