行政区划调整的实施效果

4.1.2　行政区划调整的实施效果

行政区划体制在城市化中的作用，不可低估，也不可高估。从目前情况来看，存在着几种偏向：一是低估行政区划的作用，这在规划工作中表现得较为突出，许多城市规划的随意性较大，不太重视行政区划的影响，片面追求城市形态的完美，相对忽视规划实施的成本和可行性；二是过高估计行政区划的作用，这表现在少数地区片面追求城市的规模等级，相互攀比城市的地域空间规模，试图通过高速行政区划的方式，实现城市的空间扩张，以达到扩大地盘、增加人口和经济总量，实现城市排名提升的目的；三是对目前存在的地方行政分割现象，不是采取合作、联合、协调的方式求得统一认识、共同发展，也不尝试建立新的体制和机制，解决城市—区域发展中的利益矛盾，而是希望通过调整行政区划（“兼并”或“合并”）的方式解决地方行政分割带来的利益矛盾，以增强自己的竞争力（刘君德，2002）。江苏解决市县同城问题，采用的就是兼并的方式。行政区划调整是推进城市化的重要手段，但并不能作为主要手段。

1）直接扩大了中心城市用地与功能重组的空间

20世纪80年代中期以后，江苏实行的“市管县体制”，目的在于以经济发达城市为核心，带动周边农村地区的发展，形成城乡一体化发展的区域经济格局。这一体制在当时的经济、政治条件下，对于促进改革开放初期行政区域和经济区域的协调以及推动区域经济、社会发展起到了一定的作用。但是，随着市场经济的深入发展，特别是县域经济的异军突起，“市管县”体制早已失去了当初的功效，反而成为束缚县域经济发展的制约性因素。其弊端主要表现：一是由于大部分的经济、社会决策权归地级市所有，县级政府的公共行政创新精神受到压抑，直接影响到县级行政的效能；二是“小马拉大车”，一些经济实力弱小的城市无法起到辐射、带动周边的作用，反而在与辖下经济强县的博弈中耗费了本就不多的公共行政资源；三是管理层次过多造成行政成本和社会成本过高；四是出现“市”对“县”的“刮、卡、要”现象，致使1994年分税制实行后捉襟见肘的县级财政雪上加霜。因而，取消“市管县”体制，改为采用“省辖县”体制已经成为理论界和行政管理者的主流观点。

2）促进要素流动与合理集聚

由于行政区划单元直接界定了地方各级政府的经济利益的主体地位，在现有的行政管理、财政税收、干部考核等体制的影响下，谋求本行政单元内利益的最大化就成为十分自然的现象。但是这样的“属地发展观”从宏观的区域层面看，则表现为整体效益的缺失。以行政区划为界形成的种种制度性门槛，成为制约经济、社会要素合理流动的障碍；层级过多的地方行政管理体系，也造成了管理成本、制度交易成本的升高，效率低下。而这些显然是与市场经济的发展和加入WTO以后的市场规则所不相符的。行政区划调整减少了政府管理的层级，削弱了经济社会要素流动中的门槛，使得各种发展要素可以更多地在市场规律的作用下，实现集聚发展和规模效益的最大化。

3）推动政府管理制度的创新

由行政区划调整所带动的行政管理制度创新，是加快推进城市化进程最根本性的动力之一。合理的行政区划设置与调整，可以促进行政管理模式、管理制度的调整与创新。例如目前许多城市采取的“撤县（市）设区”区划调整过程中，一般都对被撤销的县（市）给予了“特殊的政策”：在规定的“过渡期”内，除城市规划权实行统一管理外，保留“县级”经济的各项权限并享受“区级”经济、社会发展的各项待遇，这正说明了行政区划调整以后，城市政府尤其是中心城市政府已经意识到要突破“市管县”体制或“市辖区”体制的束缚，试图摸索建立一套新的、适应市场经济发展要求和现阶段中国经济、社会发展特征的管理模式，与之相应，政府的职能也必须实现大的转变。

4）“撤县（市）设区”模式对城市发展的影响

最近几年，江苏行政区划调整主要采用的是“撤县（市）设区”模式，这种做法有利于相邻城市的协调发展，可以统一大城市及其周边地区的规划，推进城市总体规划的实施，协调城市发展，尽可能减少城市间的内耗。这种处理简单直接而收效迅速。但“撤县（市）设区”是行政权力的统一集中，行政权力高度集中在市一级政府，固然可以使政令更为畅通，政府权威得到加强，但也增多了政府干预，损害了地方的积极性、主动性和灵活性，不利于保持行政区内稳定、良好的社会经济秩序，对市民的工作、生活，对企业投资者的经营管理发展带来不便。尤其是跨区域的行政区划调整，更承受着地方官员强烈反对的压力。此外，频繁的行政区划调整也影响到老百姓对政府管治能力的信任（谢涤湘，文吉，魏清泉，2004）。

5）区划调整并非是推进城市化的终极有效手段

由于中国没有地方自治的传统，恰当的行政区划的调整是必要的，它有时能促进地区经济社会的发展。但是行政区划又“贵为稳定”。简单地通过改变行政区划的办法，扩大城镇空间，不是值得提倡的途径，也不是我们向市场化体制改革的方向^[1]。行政区划调整对推进中国的城市化进程有着重要的作用，但根本上还是要依赖系统的制度创新。有时，行政区划调整带来建设上的浪费，城区人口、空间规模急剧扩大，形成了一种虚假的城市化，大面积的城区内仍然是农村产业、农村人口、农村管理体制。这并不利于管理，还在一定程度上导致对农村、农民的进一步忽视，甚至将本该属于他们的利益、资源也剥夺了，城乡二元的状态更加强化。因此，不利于制度创新的行政区划的调整可能会暂时性地解决城市发展之间的协调问题和城市竞争力问题，但城市还会发展，类似的问题也将会不断增多，继续借行政区划调整来解决这些问题，基本上是不可能的。