行政政策调整和行政法调整的区别

1.2.1　行政法的概念

明确了行政的含义之后行政法的含义也就比较容易理解了。一般而言，行政法是调整行政关系的法律规范的总称。但是，从不同国家、不同历史时期以及不同学者理解的角度来看，行政法的定义也是多种多样的。

在英国，行政法被认为是控制行政权的法律，它规定行政机关可以行使权力，确定行使这些权力的原则，对受到行政行为损害者给予法律救济。例如英国行政法学者威廉·韦德从行政法的目的、功能、内容及形式多个角度，将行政法定义为“行政法是控制政府权力的法，是管理公共当局行使权力，履行义务的一系列普遍原则”。⁽¹⁴⁾韦德认为行政法是行政国家的产物，在行政国家，政府应该是无所不管、处处干预的积极政府。公民从摇篮到坟墓，事事政府都应当管，这样，又出现了一个新问题，不断膨胀的政府权力又会对公民的权利造成严重威胁。因此必须设计一种制度，防止政府权力的滥用，以保护公民的权利不受政府权力的侵害。这种防止政府权力滥用、保护公民权利的制度就是行政法。

在美国，行政法被认为是调整政府行政活动的法律。例如美国行政法学者伯纳德·施瓦茨基于行政法的调整对象和内容，认为“行政法是管理政府行政活动的部门法。它规定行政法机关可以行使的权力，确定行使这些权力的原则，对受到行政法行为损害者给予补偿”。⁽¹⁵⁾这个定义认为:首先，行政机关有行使行政管理的权力;其次，行政机关行使行政管理权力是具有法定要件的;最后，对违法行政行为应当予以救济。行政法关注的是程序和救济。

在德国，行政法学家毛雷尔从行政法调整的内容和表现形式的角度界定行政法。“行政法是指以特有的方式调整行政——行政行为、行政程序和行政组织——的(成文或不成文)法律规范的总称，是为行政所特有的法。但是并不意味着行政法只是行政组织及其活动的标准。更为准确地说，行政法是并且正是调整行政与公民之间的关系，确立公民权利和义务的规范，只是其范围限于行政上的关系而已”。⁽¹⁶⁾毛雷尔认为行政法有一般的行政法与特别行政法、外部行政法与内部行政法之分。一般行政法适用于所有的行政法领域，特别行政法调整特定行政领域的法律。外部行政法适用于行政机关进行行政管理，内部行政法适用于行政机关内部的管理。

在法国，行政法学者莫里斯·奥里乌从公私法和主客观法划分的角度定义行政法。首先，“从某种程度上说，行政法是公法(规定构架及其法律关系的存在方式的法)的一支，它以国家行政体制为立法对象。其次，行政法无疑同时具有客观法和主观法两种因素。绝大多数法国行政法专著都以客观角度为主导，对他们来说，行政法主要存在于行政机构的组织和公务组织;法人和主观责任所占的分量很小，仅限于行政部门私下领域的管理，未及使用特殊的公务管理的领域，作为公共权力的国家与作为法人的国家相对立，即特权与主观责任相对立”。⁽¹⁷⁾从莫里斯·奥里乌的观点可见，法国行政法学者研究行政法实际经历了从侧重客观法到侧重主观法的发展和转变。

在日本，行政法学家美浓部达吉则从行政法的性质、内容等角度指出，“行政法者，为国内法之一部分，规定行政权之组织及行政权主体的国家或公共团体与其所属人民之关系之法”。⁽¹⁸⁾美浓部达吉关于行政法的含义有三个要素，首先行政法是关于行政的法;其次，行政法是国内法;最后，行政法是公法。

在英美法系国家，人们认为行政法是由其制度生成，尤其与法律注重程序问题的传统相吻合，在德法等大陆法系国家，在法律传统中，将法律划分为公法与私法，行政法属于公法，是公法中调整行政活动的法律。

在我国，对行政法的定义，由于不同学者理解角度的差异，产生了多种多样的行政法定义，大致有如下几种:

(1)从调整对象的角度来定义。认为“行政法是调整行政关系的法律规范的总称，或者说是调整国家行政机关在行使职能过程中发生的各种社会关系的法律规范的总称”。⁽¹⁹⁾行政法，就是调整行政关系——调整国家行政机关在行使执行、指挥、组织监督诸职能过程中发生的各种社会关系——的法律规范的系统。⁽²⁰⁾

(2)从内容的角度来定义。“行政法是关于国家行政机关的行政权力及其行使的法律规范的总称”。⁽²¹⁾行政法是规定国家各个方面行政管理的行政法规的总称。⁽²²⁾

(3)从结果的角度来定义。“行政法是关于国家行政组织及其行为，以及对行政组织及其行为进行监督的法律规范的总称”。⁽²³⁾行政法是关于行政权力的组织分工和行使运作，以及对行政权力监督并进行行政救济(或补救)的法律规范的总称。⁽²⁴⁾

(4)从调整对象和内容的角度来定义。行政法是规定国家行政机关的组织、职责权限、活动原则、管理制度和工作程序的，用以调整各种国家行政机关之间，以及国家行政机关同其他企业单位、社会团体和公民之间行政法律关系的各种法律规范的总称。⁽²⁵⁾

(5)从调整对象以及在法律体系中的地位的角度定义。行政法是国家重要的部门法之一，是调整行政关系以及在此基础上产生的监督行政关系的法律规范和原则的总称，或者说是调整因行政主体行政职权而发生的各种社会关系的法律规范的总称。⁽²⁶⁾

(6)从内容以及法律体系中的地位的角度定义。行政法是法律体系中的一个重要组成部分，是规定有关国家行政机关组织和管理活动的基本原则、职责权限、各种制度、工作程序等一系列法规的总称。⁽²⁷⁾

(7)从调整对象、内容以及目的的角度定义。中国社会主义行政法是规定中国行政机关及其工作人员的制度、行政管理活动和程序，以及对行政活动实施法制监督，调整行政机关在行使国家权力时发生的行政关系的法律规范的总称。其目的是为了确认、建立和保护符合人民利益和意志的行政法律秩序。⁽²⁸⁾行政法是调整行政活动的法律规范的总称，它主要规范国家行政权力的组织、行政权力的活动以及对行政活动的后果的补救，其目的在于确认或建立符合人民意志或利益的行政法律秩序。⁽²⁹⁾

(8)从调整对象、内容以及在法律体系中的地位的角度定义。“行政法，作为一个独立的法律部门，它是由国家制定的，规定国家行政机关的组织、职责权限、活动原则、管理制度和工作程序，用以调整国家行政机关之间，以及国家行政机关同其他国家机关、企事业单位、社会团体和公民之间行政法律关系的各种法律规范的总和”。⁽³⁰⁾行政法是有关国家行政管理规范的总称，是以行政关系为调整对象的一个仅次于宪法的独立法律部门，目的在于保障国家行政权运行的科学性、民主性和合法性。⁽³¹⁾

以上这些从不同角度来定义行政法的观点，在本质上并没有什么优劣之分，只是反映了不同学者对行政法这一客观现象的不同理解，以及他们对行政法研究的侧重点的不同。

对此，我们认为，在定义行政法时应当注意，行政法首先是国家一类法律规范和原则的总称，行政法是一个独立的法律部门。其次，作为部门法的行政法，行政法调整的对象是行政关系，而不是别的社会关系。

根据以上两点要求，对行政法可定义为:行政法是调整行政关系的法律规范的总称，是调整行政主体行使职权而发生的各种社会关系的法律规范的总称。对这一定义可以从以下几个层面进行分析。

首先，行政法是调整行政关系的法律规范。行政法以行政关系为调整对象，这是从调整对象上揭示行政法的内涵，行政关系主要有四类:①行政管理关系。它是行政主体在行使行政职权过程中与行政相对人发生的各种关系。②行政法制监督关系。它是行政法制监督主体在对行政主体、国家公务员进行监督时发生的关系。③行政救济关系。它是行政相对人的权益受到行政主体行政行为的侵犯，应行政相对人的申请，做出对行政相对人提供或不予提供救济而发生的各种关系。④内部行政关系。它是行政主体内部发生的各种关系。

其次，行政法的核心是对行政权力的控制。行政权的运用可能对行政相对人的合法权益造成损害，为了避免或消除这种损害，需要对行政权加以约束和控制。行政法的产生是因为公共行政的权力性质，这就决定了行政法必然是以行政权为核心，而且对行政权进行控制的法律，这也意味着行政法始终以行政权为其规范对象，哪里有行政权的存在，哪里就需要行政法。

最后，行政法的目的在于实现依法行政。行政法产生或存在的目的是为了建立行政上的秩序状态。任何社会活动都需要秩序，国家行政活动同样如此。因为，一方面行政权力容易被滥用，即“绝对权力导致绝对的腐败”，另一方面行政活动对社会产生一定的指导作用，行政上无秩序，整个社会也就不会有秩序。行政上的秩序需要通过行政法实现。行政主体在活动中，必须严格依法办事，因此，行政法以对行政活动加以规范为目的，即杜绝行政主体滥用权力的现象，依法行政，建立一个符合人民利益和意志的行政法律秩序。