工程的政策及调整

一、退耕还林（草）工程的政策及调整

退耕还林（草）工程的政策目标是在全国范围内将易造成水土流失的坡耕地和易造成土地沙化的耕地，有计划、有步骤地停止继续耕种，恢复植被。纳入退耕还林（草）工程规划的退耕地包括：水土流失严重地区，沙化、盐碱化、石漠化严重地区，生态地位重要、粮食产量低而且环境不稳定的地区。根据国家林业局制定的《退耕还林工程规划》，截至2010年，退耕地造林总面积将达到2.2亿亩，工程总预算将达3370亿元。如此浩大的建设和投资规模，不仅在国内生态工程中绝无仅有，在世界范围内也是史无前例的。

退耕还林（草）工程区重点集中在西部地区，所以政策实施的另外一个重要目标，是在改变退耕工程地区和农户传统的土地利用模式和农业生产方式，促进退耕地区农业和农村生产结构调整的基础上，实现农民增收的目标。

（一）政策来源

退耕还林（草）工程的推出和迅速扩张，除了因为1998年长江流域遭受特大洪水灾害和北方大部分地区遭受连续的、愈演愈烈的沙尘暴侵害以外，还以连续多年粮食丰收以致出现“存粮难”为依托而得以实施。

近五十年来，我国因水土流失毁掉的耕地达4000多万亩，因水土流失造成退化、沙化、碱化草地约100万平方公里。进入20世纪90年代，沙化土地每年扩展2460平方公里。由于大量泥沙下泄，淤积江、河、湖、库，降低了水利设施调蓄功能和天然河道泄洪能力，加剧了下游的洪涝灾害。1998年，中共中央、国务院《关于灾后重建、整治江湖、兴修水利的若干意见》中提出“封山植树、退耕还林”的政策措施，并于1999年开始在四川、陕西、甘肃三省进行退耕还林还草项目试点。

退耕还林（草）工程发起的一个重要政策背景，是我国从20世纪90年代中后期出现的粮食过剩和1998年的粮食购销体制改革（陶然等，2004）。与以往所有的政府推行的生态治理项目相比，在退耕还林（草）工程中，国家第一次给受影响农民进行粮食补助。其主要原因并不是因为现在生态环境建设比过去重要,而是在粮食连年丰收、库存富裕的情况下,市场自身又很难进行自发调节，国家首先考虑退出陡坡耕地的粮食种植、减少粮食的种植规模。但是陡坡耕地是一些农民赖以生存的生产资料，让其自动退出不可能做到，国家粮食补助政策也就应运而生。因此这次退耕还林（草）也是国家干预粮食市场的一种做法（奉国强，2001）。

（二）政策实施中的调整

退耕还林（草）工程大规模启动时，为吸引农民参加，中央政府制定了补偿方案和一系列配套政策措施。而且随着工程的进展，相关政策也在不断调整和完善。

1．2000年国家出台的退耕还林（草）政策

退耕还林（草）工程试点工程期间，政府首先关注的是参与地区和农民能否接受的问题。为保证退耕任务的落实，国务院出台了《国务院关于进一步做好退耕还林还草试点工作的若干意见》，明确了国家对退耕还林（草）的扶持政策。主要包括：

（1）粮食和生活补贴。长江流域及南方地区，每亩退耕地每年补助粮食（原粮）150公斤，黄河流域及北方地区，每亩退耕地每年补助粮食（原粮）100公斤。每公斤按1.4元折算由中央财政承担，运费由地方财政负担。向退耕户提供现金补贴。在补贴年限内，现金补贴标准按每亩退耕地每年补助20元，用于补贴农民的医疗、教育等方面的必要开支。粮食和现金补助年限，还草补助按2年计算；还经济林补助按5年计算；还生态林补助暂按8年计算。

（2）国家向退耕户提供种苗和造林费补助。种苗和造林费补助标准按退耕地和宜林荒山荒地造林每亩50元计算。尚未承包到户及休耕的坡耕地，不纳入退耕还林兑现钱粮补助政策的范围，但可作宜林荒山荒地造林，按每亩50元标准给予种苗和造林费补助。

（3）退耕地还林的农业税征收实行减免政策。

（4）退耕还林（草）土地承包经营权的期限和造林后荒山荒地的承包经营权的期限延长到50年。其承包经营权可以依法继承、流转。承包经营权到期后，退耕还林者可以按有关法律法规的规定继续承包。

（5）实行“退一、还二、还三”甚至更多，即农民除了负责退耕地造林以外，还要承担两亩或两亩以上的宜林荒山荒地造林任务。

（6）实行报账制，即农户按退耕规定数量和进度进行退耕还林（草），林业部门组织检查验收，农户凭发放的退耕任务卡和验收证明，按照报账制办法领取粮食和现金补助。

由于中央政府对退耕还林（草）工程提供补贴力度较以往所有的同类工程都要大得多，所以受到了农民的普遍欢迎和地方政府的积极推动。根据中国环境与发展国际委员会林草问题课题组在全国七个县^[1]的案例研究结果，其中有五个县被调查农户中参加退耕还林的比例超过90%，其余两县的比例分别为88%和69%。而地方政府普遍对退耕还林（草）工程持积极态度，根据退耕还林（草）工程中期评估报告，^[2]1998～2002年期间全国各地退耕还林（草）工程每年的验收结果都达到了国家规定要求；各地都出现“争指标、争退耕”的现象，许多项目地区的情况与以上七个项目县情况相似，每年安排的退耕地数量都超过政府下达的计划指标。

2．2002年退耕还林（草）政策的完善

退耕还林（草）工程2002年正式启动后，工程范围扩展到全国25个省（区、市），中央提出了退耕还林（草）要力争实现“退得下、稳得住、能致富、不反弹”目标，即退耕工程的核心问题由保证“退耕”转变为退耕后如何保障农民的利益以及退耕还林的成果可持续性问题。

2002年4月国务院颁布了《关于进一步完善退耕还林政策措施的若干意见》（以下简称《若干意见》），对部分政策措施进一步调整和完善，包括国家无偿向退耕户提供粮食和现金补助、国家向退耕户提供种苗和造林费补助、退耕地还林的农业税征收实行减免、退耕还林土地承包经营权的期限和造林后荒山荒地的承包经营权的期限、转让等问题都做了明确规定。其中作出了“粮食和现金补助期限，根据试点情况确定，需要几年就补几年”的规定。《若干意见》中还规定，“国家在下达年度计划的同时，核定各省的粮食补助总量，并下达到各省。对退耕农户只能供应粮食实物，不得以任何形式将补助粮食折算成现金或者代金券发放”，即“钱代粮”是被明令禁止的。

2002年12月国务院颁布的《退耕还林条例》，将这些直接关系到退耕还林者切身利益问题用法规的形式固定下来，其中强调“退耕还林不仅仅是简单的植树造林活动，而是一项系统工程，要想达到改善生态环境的目标，就必须采取相应的配套措施，解决退耕者当前和长远的生计。否则，这样一项庞大的生态建设工程就有可能造成短期效应”。而且强调“退耕还林应当与调整农村产业结构、发展农村经济，防止水土流失、保护和建设基本农田、提高粮食单产，加强农村能源建设，实现生态移民相结合”。同时对土地承包年限、林权归属、基本农田的保护和建设、农村能源建设、生态移民等均作了相应的规定。

国家的退耕还林还草政策也得到地方的响应。为确保退耕还林还草政策的顺利进行，各省（区）市也制定了相关的地方性政策与办法。例如陕西省安塞县在具体的政策设计上明确设置补助年限，设置的时限与林草成长阶段相联系，不是国家那种需要多少年就补助多少年的模糊概念（周民良等，2003）。宁夏彭阳县由县退耕办与所有的退耕户签订了退耕还林合同书，其中除了明确退耕地的面积、方位、退耕及造林类型外，规定退耕还林的土地权属和期限延长到70年，并明确了双方各自的责任。宁夏回族自治区为了保证工程的实施效果，规定了粮食兑付的具体实施政策，即从一年一次兑付改为一年两次兑付，以激励农户对退耕还林地投入管护，保证成活率。从实际情况看，这种制度调整强化了对参与项目农户的约束，使农民把收益与责任联系起来，政策的设计显得更为合理。

3．2004年粮食供求关系变化影响下的政策调整

由于退耕还林（草）工程的大范围实施，造成全国耕地面积减少，对粮食生产造成一定的影响。尤其从2003年开始，全国粮食产量减产，粮食供求关系发生了变化，退耕还林（草）对全国粮食生产的影响问题更引起关注。退耕还林（草）工程的中期评估报告中提出为了确保我国的粮食安全，要调整退耕还林的进度和规模，并从2004年开始实施。因此当年国家大幅度调减2004年的工程量，并且对退耕还林（草）政策做出了重要的调整。

2004年新增退耕地面积指标由2003年的5000万亩大幅度压缩为1000万亩。例如宁夏回族自治区2003年末已经进行的退耕地面积超过150万亩，但2004年国家下达退耕指标只有50万亩，结果是至少有100万亩准备的退耕地无法从中央得到补贴。

2004年国务院在《关于完善退耕还林粮食补贴办法的通知》中提出了坚持无偿向退耕户提供粮食补助标准不变，从2004年起，国家原则上将向退耕户的粮食补贴改为现金补助。中央按每公斤粮食（原粮）1.4元计算，包干给各省、市、区（王志宝，2004）。

4．2005年退耕还林（草）中落实“五个结合”

退耕还林（草）的政策实施虽然取得了效果，但暴露出的问题仍然不容忽视，主要是一些地区退耕农户的长远生计仍然缺乏保障，后续产业没有形成，农村替代能源没有同步建设等问题。2005年国务院又提出了关于退耕还林（草）的“五个结合”的要求，即把退耕还林（草）与基本农田建设、农村能源建设、生态移民、后续产业发展、封山禁牧舍饲等配套措施结合起来，巩固退耕还林（草）的成果，并下发了关于切实搞好“五个结合”进一步巩固退耕还林（草）工程已经取得成果的通知。