特色建设的政策调整

第一节　民办高校科学定位、特色建设的政策调整

我国部分地区民办高校之所以发展规模较为庞大，发展体量较为集中，发展势头较为迅猛，产生民办高校的“西安现象”、“广东现象”、“浙江现象”、“江西现象”等，都离不开有较好的地方民办高等教育政策的支持。从全国民办高校未来发展的角度来看，国家层面的民办高校发展政策的支持、在政府与民办高校间建立良好的发展合作关系、制定和完善积极的民办高等教育发展政策，是促进民办高校科学定位及建设鲜明特色的重要外部驱动力和加速器。

一、民办高校科学定位、特色建设中政府与民办高校应然关系的理想描述

政府与大学的关系是个永恒的话题。尽管大学为维护其独立与自主，从来没有停止过对政府介入的抗拒，但政治、经济、文化乃至大学自身的变化无可避免地推动着政府对大学的渗透。从中世纪大学坚守象牙塔，排除政府的干预，到现时大学“成为社会的轴心机构”，政府全面地介入和参与，政府与大学关系演变的总趋势是由简单到复杂，由松散到紧密。作为大学组织一员的民办高校自然也不可能脱离政府而存在，必然会与政府发生这样或那样的关系。政府与民办高校的关系存在着“实然”与“应然”两个层面。从“实然”的层面看，政府与民办高校的关系充满着决定与被决定、控制与被控制。这种决定与被决定、控制与被控制的实然关系置民办高校于听从、服从甚至屈从的地位，这不仅不为我们所推崇和倡导，而且也与政府和民办高等教育的应然关系相悖。政府与民办高校的应然关系更多的是一种理想层面的期盼。依我们的理解，政府与民办高校的应然关系可以被描述为“契约关系”、“合作关系”与“监督关系”。民办高校定位是否准确、特色是否鲜明与民办高校和政府间是否建立起良好的契约关系、合作关系与监督关系密切相关。

1.契约关系：政府与民办高校责权的规范和协调

契约精神是西方推崇的基本精神，这一精神渗透到社会的方方面面，也成为构建政府与大学关系的重要原则。政府与大学契约关系构建的首例尝试是美国《莫雷尔赠地法》的出台。《莫雷尔赠地法》的立法理念在于，政府赋予大学权利，大学承担社会责任，其实质是在政府与大学之间建立一种契约。《莫雷尔赠地法》的成功实践激发了其他国家模仿与复制的热情。从英国高等教育基金会的绩效拨款，到法国的“通过协商进行资助”⁽¹⁾，很大程度上都是承继其精神而来。作为政府与大学的一种关系模式，契约关系的本质是政府与大学的一种约定、一种协议。这种约定或协议规范和协调政府与大学的责任与权利，使彼此既享有权利，又履行义务，实现责任与权利的平衡。政府与大学契约关系的确立，不仅是政府与大学关系的突破与创新，也是政府与大学关系发展的内在逻辑要求。纵观历史，社会创造了大学，支持了大学，大学作为一个重要的社会机构也要对社会肩负起应有的责任。大学存在的一个关键性的社会原则是：教育是公众福利的一部分，也就是说，大学是为了给社会谋福利而建立的，因而大学值得政府支持。

事实上，在中国高等教育领域，尽管契约关系没有确立，契约形式却不同程度地存在着，诸如教师聘任、学生贷款等，其本质就是一种契约，只不过由于有意或者无意的忽视而没有上升到政府与高等教育契约关系建构的高度。就公办高校的生态环境而言，基于政治与制度的约束，政府与其契约关系的确立还有一段很长的路要走。不过，政府与民办高校建构契约关系却存在可能性，也有其必要性。可能性在于民办高校相比公办高校有更大的独立性和更充分的自主权，这种相对的独立性与自主权为民办高校与政府的对话和协商提供了空间。必要性在于现时政府与民办高校责权的严重分离，责权的失衡造成政府有权无责或有权轻责，而民办高校有责无权或无权无责。责权的平衡要求我们确立政府与民办高校之间的契约关系。当然，政府与民办高校契约关系的建构存在着一个过程，这一过程涵盖“邀约、签约与守约”三个阶段。⁽²⁾“邀约”需要政府与民办高校对话、沟通与协商，并且出自双方的自愿；“签约”需要明晰彼此的责权利，并以政府与民办高校之间签订合同的形式来落实，如学生资助合同、科研资助合同、办学经费资助合同等；“守约”需要双方信守彼此的承诺，各守其责，各行其权。应该承认，政府与民办高校契约关系的建构只是我们的一个理想设计，这一新型关系的确立有了条件与空间，但仍需要创新制度来支持与保障。

2.合作关系：政府与民办高校的共生和互惠

20世纪中期以来，合作逐渐成为一种潮流，合作伙伴关系更成为各种组织的致力追求。这一追求反映了组织和组织中的人对科层制体制下的组织之间控制与被控制关系的不满，而新公共管理理论、第三部门理论与公民社会理论则为这种不满的抒发提供了理论的支撑。事实上，作为当代学术思潮的新公共管理理论、第三部门理论以及公民社会理论，其主旨均在于推动公民社会的发展，以及公私部门之间合作关系的建立。民办高校具有第三部门的属性，其与政府的关系建构不可避免地受到以上学术思潮的影响，而实践更需要民办高校与政府建立合作关系。不过，需要并不代表现实。从民办高校的实践来看，政府与民办高校之间远不是一种合作的伙伴关系。相反，在很多民办高校办学者的心目中，政府在民办高校领域的出席不过是“多余的干扰”；而在政府看来，民办高校要么是一种必要的“烦恼”，要么就是一种“奢侈的浪费”。

应该承认，政府与民办高校的相互指责更多的是对现时二者不和谐关系的一种情绪宣泄，并非是完全基于事实对彼此价值的理性判断。实际上，政府在民办高校领域的出席绝非“多余的干扰”，民办高校的发展需要政府的扶持，需要政府充当认证者、创设者、资助者与规划者；而民办高校也不是“奢侈的浪费”，其担当的“拓宽高教融资渠道，创新高教管理体制，扩大高教升学机会”等诸多重大责任说明，民办高校值得政府支持，也应该得到政府的支持。政府与民办高校的相互依赖说明了二者的关系在很大程度上是一种共生互惠的合作关系。尽管这种共生互惠的合作关系没有成为二者关系的“实然”，但不影响我们从“应然”层面的提出和建构。政府与民办高校合作关系的建构需要彼此的信任、理解与尊重，不过，从当下的环境出发，政府更需要主动作为。政府对民办高校的信任意味着政府对民办高校的地位和作用的持续认同，不需要过多的怀疑和动摇。政府的理解要求政府考量民办高校办学的艰辛，考虑民办高校对政府政策偏向的合理担忧，关切民办高校要求取得“合理回报”的正当诉求。政府的尊重意味着政府不能置民办高校于附庸的地位，而应视其为具有独立“人格”的法人。政府对民办高校的扶持，并不是对民办高校的“赏赐”，而是基于自身利益的要求，更不用说是自身的公共责任。当然，作为一种互动行为，民办高校也需要对政府予以信任、理解和支持。民办高校因理解政府某些政策偏差的条件限制，尊重政府的合法监督，同时对政府投以更多的信任，而非过度的抱怨、指责和怀疑。

政府的许可、认证和资助等使得民办高校的发展有了较为稳固的政治地位和较为充足的底气，发展前景光明，有了全面发展民办高等教育的胆识，在办学定位方面不至于缩手缩脚、不敢放开手脚大发展、无法充分自主办学。实际上，政府的支持也使民办高校在资源配置方面多了一条可供选择的途径，因而增加了民办高校生存的依靠与空间，与公办高校相比，民办高校的办学特色也就更加突出。

3.监督关系：政府干预与民办高等教育自主的平衡

就我国现阶段而言，民办高校与公办高校的最大不同不只是办学资金来源的区别，而更在于管理方式的不同。相较公办高校与政府仍然存在的某种程度的决定与被决定、管制与被管制的国家控制管理模式，民办高校发展的内在逻辑更需要政府的“远距离监督”⁽³⁾。这种“远距离监督”依赖立法、拨款、资助、评估等手段来实现，更有利于对办学自主权的保护。对“远距离监督”的强调实质上是试图在政府与民办高校之间构建一种监督关系，减少政府的过多干预，达至政府干预与民办高校自主办学的平衡。

政府干预与民办高校自主办学是政府与民办高校关系调适中始终存在的矛盾。民办高校面向市场的办学特性决定了其必须要有充分的自主，以确保发展的特色与办学的灵活性和适应力。失去了充分的办学自主权，民办高校也就会失去市场，失去运行的灵魂。但市场绝非万能，市场也存在着可能失灵的风险。其实，私人办学是极不稳定的，一旦完全进入市场，经营学校如同经营企业一样要承担市场风险。然而，民办高校本身是难以独立承担这一风险的，因为“教育是不允许后悔和失败的事业，也是不能走回头路的事业，失败的代价不仅是巨大的而且是无法补偿的”⁽⁴⁾。就欧美各国高等教育发展的历程来看，尽管私立大学的学校自治、学术自由比公立大学更加充分，但从没有一个国家把高等教育彻底交到市场手中。从这一角度来看，民办高校需要面向市场办学，但绝不能以市场为借口逃避政府的监督，而政府也应积极主动介入对民办高校办学的监督，这不仅是政府的责任，也是对民办高校自身利益的保护。抛开市场，民办高校办学过程中不同程度地存在着功利、短视与专制，这也需要政府的监督，否则民办高校的发展会滑向无序与混乱。尽管我们主张政府加强对民办高校的监督，但监督不等同于监控，政府在监督的同时必须保证民办高校的充分自主，这也是政府与民办高校监督关系建构的价值所在。政府对民办高校的过度干预以及民办高校对市场盲目无序的偏好均会造成民办高校定位失真，脱离民办高校与社会发展的实际，并形成扭曲的特色，呈一时之用，无长久之功，浪费资源。

二、民办高校科学定位与特色建设的政策需求

由于准确定位与形成特色在民办高校发展中具有重要地位，因此，与民办高等教育有关的某项政策所产生的影响力，发展定位与办学特色首当其冲。教育政策是由人和组织制定的，不同的人和组织的认识是不一致的，所制定的政策也是有差别的。因此，教育政策也可以说是一种教育理念和指导思想。积极的民办高等教育政策遵循“自治、平等、效益”的高等教育理念，给予民办高校充分的办学自主权；在法律上，民办高校享有与公办高校相同的待遇，维护民办高等教育的市场秩序，鼓励和保障有序竞争，使民办高校能以较低的成本取得良好的经济和社会效益。

引导和促进民办高校准确定位，形成突出的有竞争力的办学特色与品牌，是民办高等教育政策的重要目标。围绕这个总的政策目标，需要对民办高校的各种定位尤其是两个层次四个方面的定位进行具体的政策需求分析和设计。民办高校作为有别于公办高校的高等教育机构，有其特殊的政策需求。这种需求从层次上来看，包括四大政策需求：民办高校地位认可的政策需求，这是民办高校生存于社会的基石；物质方面的经费资助的政策需求，是民办高校发展的调节器和加速器；自我价值实现、精神方面的政策需求，包括办学价值、荣誉与贡献的政策需求，是识别民办高校公益性的标签；发展空间的政策需求，例如各层次招生的许可政策，是民办高校自主办学的标尺，直接影响民办高校业务发展的水平（规模、质量与特色等）。

目前，我国有关民办高校发展的政策不仅对民办高校的政策需求的秩序与层次缺乏精细的设计与思考，而且即使是最基本的物质方面的经费资助政策的广度和深度也是非常不够的。可以说，我国有关民办高校的政策没有全面考虑民办高校的需求，政策落后于民办高校的发展实践，其结果是导致民办高校在发展的定位方面无法跳出基于基本生存的限制，多停留在数量规模的发展上面——粗放式的办学，家族化的经营，为学校的温饱和生存拼搏，办学特色也多是基于如何着手获得尽可能多的生源，获得足够的办学经费以保持学校正常的经营状态，增加结余与回报的比例。民办高校定位目标的短浅，无法在实践中实施质量、结构等的调整优化。满足基本的政策需求，政府部门通过公共财政加大对民办高校资助的力度、深度和广度，完善民办高校经费筹集渠道，提升民办高校的公益性；与此同时，逐步分段满足政策的不同层次的需求，不断向政策需求的高级阶段迈进，全面、积极满足民办高校的政策需求，是我国民办高校科学定位、形成多元办学特色的重要保障。

民办高校需要怎样的教育政策？不同性质或不同办学目标的民办高校对政策的需求是有差异的。民办高校的政策需求与办学目标的影响是相互的，不同的办学目标有不同的政策需求。如我国民办高校在创办之初，偏向以盈利为办学目标的民办高校需要的是有利于其获得高额利润并获得巨大回报的政策。我国的民办高校诞生于市场经济起步之时，国家对民办高校发展的政策是利用民间资金增加高等教育供给，满足高考落榜生的高等教育需求，减少财政支持。民办高校通过规模办学，增加结余，获得一定回报，民办高校和政府各取所需，这种方式在民办高等教育发展的初期是一种比较实际的选择。但是，目前和以后的市场环境与社会环境显著改善，民办高等教育发展进入较为高级的质量竞争阶段，民办高校的定位目标及民办高校与政府的关系都需要进行根本的调整，合作的方式、程度、匹配度等都要有一个全面的转变，要求双方利益的适当放弃、少赢、交叉与差额受益等。政府的政策供给向引导民办高校定位于做强做优的目标发展，这个过程可能不再是同时的多赢，而是长期的差额受益。

在发展的初期阶段，基于办学积累资金与获取合理回报的目的，民办高校需要的是自主的收费政策、公平的资助与激励政策、宽松的投资办学回报政策、开放的产权激励政策、平等的招生政策和积极的民办高校办学领导体制政策等。但这些政策迄今仍不完善甚至存在许多缺陷，使得民办高校由于看不到对办学合理回报政策的全面和详尽的扶持和客观科学的认定识别，在办学实践中游离于盈利性和非盈利性办学之间，对学校的性质不愿意给予明确的定位，这也影响了民办高校办学特色的形成与多元化。

针对变化的环境，民办高校未来定位与办学特色形成需要的政策是差异化的产权政策，有效的风险防范政策，多元分类的合理回报政策，开放公平的招生政策，规范、合理的税收政策，系统的资助政策，按质收费的差异收费政策，促进民办高校遵循教育规律办学的评估政策和自主独立的教师发展政策等。政府要全面满足这些政策需求，为民办高校的科学定位和办学特色建设提供广阔的政策空间、市场空间与发展空间。

【政策需求示例1分析】　民办高等学校差异学费政策

在经济活动领域中，私人产品实行价格制度，公共产品实行税收制度，准公共产品实行收费制度，收费是准公共产品的价格。⁽⁵⁾民办高校所提供的教育服务属于私人产品主导型的准公共产品，在服务过程中推行不完全价格性的收费制度，即受规制的市场调节型的收费制度。学费是民办高校的主要收入来源，学费的高低直接关系到民办高校经营状况的好坏。民办高校的收费是教育成本的个人负担，兼具事业性收费（公益收费）和经营性收费的双重特征。事业性收费是事业单位在社会公共服务中，依照有关政策规定收取的费用，其实质是对服务性劳动的部分补偿，具有非盈利性；经营性收费是经营主体在向社会提供商品服务时，在社会公共结构规制下所收取的费用，其实质是对服务性劳动的全额补偿，具有盈利性。因此，如果与公立高校相比，民办高校收费更倾向于全额成本收费，而不是部分成本收费。民办高校的办学经费完全是自己筹集，政府基本不投入资金。一方面，民办高校的成本负担比公办高校重得多，另一方面，公办高校除了收取与民办高校差额不大的学费，还接受政府大笔财政拨款。由于经营管理等原因，公办高校人才培养成本比民办高校高，但公办高校自身所承担的成本则比民办高校低得多。在这种情况下，实行低学费政策显然对公办高校有利，而对民办高校不利。

我国民办高校学费目前存在三个突出问题：一是民办高校没有收费自主权，收费标准一刀切；二是收费的行政管理体制不顺，收费标准不合理；三是缺乏系统的收费指标体系，收费标准的科学性较差。具体表现在：民办高校一般不能根据市场需求和自身发展需要自主确定独具特色的收费标准，不论学校规模、类型、层次、质量等，物价部门均实行统一的收费标准；民办高校的教育收费完全被当成物价，由物价部门定价，在体制上不合理，使收费标准脱离民办高校实际；学费标准的随意性较强，对学费高低与入学率之间的关系认识不足。出现这些问题的主要原因是，政府有关部门对民办高校发展存在偏见，担心民办高校自主收费会导致“乱收费”或“扰乱”高等教育生源市场秩序；一些部门为了自身利益，掌握民办高校学费的调控权；部分民办高校注重眼前利益而忽视长远利益，不切实际地制定高额学费标准等，使我国民办高校学费制度不够健全和完善，民办高校还没有建立起灵活有效的收费机制。

为了使民办高校拥有维持正常办学所需的经费，并激发民办高校的办学积极性，可以尝试在民办高校推行特别学费制度。

首先，逐步下放学费自主权，允许民办高校按照全额成本或者在全额成本上下浮动一定范围内分类收取学费，形成全额学费、高额学费、一般水平学费、低学费并存的格局，教育管理部门予以备案并提出参考指导意见。

其次，制定机动条款，实行弹性收费。由于民办高校学费受专门人才培养成本、居民收入、付费意愿、办学目的、学校经费来源渠道和经费积累等众多因素的综合影响，因此，确立民办高校学费标准必然以这些因素为依据，既可以参照某些起决定作用的主要因素，也可以对众多因素进行综合加权。民办高校是一种顾客支持型的非营利机构，自给自足，自负盈亏，其合适的服务价格就是补偿全部的成本。根据非营利机构的定价实践所常用的拉姆齐定价法，价格对边际成本的相对偏离程度与需求价格弹性成反比时，社会资源得到次优配置。需求价格弹性越小，价格对边际成本的偏离越大。⁽⁶⁾也就是说，如果需求比较有价格弹性，提高一点价格，就要引起需求量的显著减少；而如果需求缺乏价格弹性，提高价格后只引起需求量的很小的变动；在极端的情况下，如果需求完全无价格弹性，价格提高，需求量完全不变。

对民办高校而言，高等教育学费对居民高等教育消费的影响程度（影响系数）既直接关系到学费的高低，也反映了居民对民办高校教育的需求。民办高等教育学费、需求、学费影响系数等因素之间相互影响、互为函数，这是民办高校为了学校的可持续发展在确定学费标准时所必须认真考虑和注意的。至于所收学费中是否应该包括学校发展经费和合理回报等，完全由学校依据自身现实和未来发展需要而决定，使学费呈多元化和个性化特征，并不断调整。

最后，引导民办高校根据需要选择成本法、收益法、比费法、综合法等多种方法，确定收费标准。以比费法为例，民办高校可以公办高校学费标准为基础，按此标准的2～3倍等参数收取学费。

【政策需求示例2分析】　系统的民办高校资助政策

经费资助政策主要包括各种形式的直接经费资助和政策扶持，涉及给钱与给政策的问题。我们在前面章节中谈到，民办高等教育的社会收益率高于个人收益率，民办高校培养的专门人才推动着国家经济和社会的发展：民办高校作为非盈利组织，一方面，其所提供的教育服务具有一定的公益性质，存在很大的外部效益；另一方面，它在履行公益性角色时，因不能直接追求市场效益最大化而受到损失，因此，有必要对民办高校进行财政补贴。政府资助民办高校，有利于降低民办高校的学费，增强民办高校的公益性，促进高等教育机会的均等。然而，在公办高校经费仍感不足的情况下，政府在经费上大幅度补贴民办高校是不现实的，只能本着“效率优先、兼顾公平”的原则，对民办高校实行重点资助和经济奖励。政府对民办高校的经费资助和奖励属于直接资助，而其他校产免税、优惠提供建校场地、税前捐款、允许公办高校教师到民办高校兼职等，则属于间接资助。实践证明，给予民办高校积极的经费政策比直接给予其经费资助在效果上更显著和持久。积极的经费政策可以拓宽民办高校筹资渠道，激活民办高校办学机制和优势，依赖市场筹集到更多的办学经费。

首先，在民办高等教育领域建立社会捐赠制度，鼓励个人和私营企业积极捐资办学，改善民办高校办学条件。目前民办高校获取社会捐赠存在两个重大问题。一是个人和企业向民办高校捐赠的渠道不畅通。这其中既有政府方面的原因，也有学校自身发展质量及其社会影响等原因。主要表现在个人和企业捐赠大量投入公办高校，民办高校所获社会捐赠微不足道，与国外公立、私立院校所获社会捐赠形成强烈反差。二是对捐资办学者缺乏有效的激励机制，政府税前捐资机制不完善。虽然社会捐资办学是一种公益的、无偿的志愿行为，不以盈利为目的，但是捐资者本身首先必须具有一定的物质经济基础，如果政府没有相应的激励措施，必然影响捐资力度。为了积极支持民办高校的发展，政府应该采取倾斜政策，认可对民办高校实行税前捐款，形成以财税调节捐款的良性机制。一方面，向民办高校提供与捐赠相配套的资金，鼓励捐资办学行为；另一方面，提高向民办高校捐款的个人和企业的扣税比例，以吸引更多的个人和企业向民办高校而不是向公办高校捐款。社会捐资办学通常有其特定的支出范围，专款专用，一般不作为盈利性收入列入学校总经费中。维护捐赠者的合理愿望，发挥捐赠资金的效益，是使捐赠成为民办高校稳定的重要经费来源的基础和前提，也是完善社会捐赠制度的基本内容。

其次，明确规定民办高校享受与公办高校同等的政策待遇。民办高等学校作为我国高等教育体系中的一支重要力量，在自筹办学资金以及政府没有直接投入的基础上为社会培养了大量专门人才，具有广泛的公益性。公益性活动既离不开社会的支持，也需要政府的关爱。保持民办高校在高等教育发展中的国民待遇，不仅是增强民办高校公益性的有效手段，同时也有利于提高民办高校的社会地位，它反映了政府发展高等教育的基本理念。不同的政策待遇必然导致不同的办学质量，如果用同一标准衡量民办高校与公办高校的办学质量，显然是有失公平的。只有在公平的社会和政策环境下，民办和公办高等学校才能得到健康发展。给予民办高校国民待遇，受益的不仅仅是民办高校，而是整个高等教育系统和全社会。

民办高校在享有高等教育发展的国民待遇上的最大阻力在于地方财税部门。在他们眼里，民办高校如同当初个体经济、民营经济一样，都是被重点监督和控制的对象，民办高校在社会中的义务多于权利。部门利益、局部利益、体制不顺及有关法律不健全是造成这一现象的主要原因。为什么在公办高校能做到“税不进校”，而民办高校却经常受到地方财税部门的干扰？这与法律上对民办高校的有关财产权利、地位等没有一个明确的说法有很大关系。在我国法律体系中，没有明确规定的权益是得不到法律保护的。所以，在今后的法律中，必须明确民办高校在学校用地和校产的税费减免、学生贷款、基金设立、职称评定等方面享有与公办高校相同的待遇，从而进一步减少民办高校经费开支，降低办学成本，提高源配置效率和办学效益。

最后，突破金融机构不得向民办高校贷款的限制，为民办高校发展开辟新的融资渠道。随着高等教育事业的发展，高等学校办学资金需求急剧扩大，政府限于财力难以提供充裕的经费，学费也不可能无限制地上涨，借贷银行资金、负债经营成为高等学校扩大办学规模的一种现实选择。目前许多公办高校以扩大招生为契机，向银行贷款改善校园环境、教学设施设备、新建或改建学生宿舍和食堂等，形成了良好的校银合作机制，较好地满足了近年来高等教育规模扩张的需要。民办高校既是事业单位，也拥有企业性的一面，自筹资金，自负盈亏，面向市场配置资源，完全依靠学费并不能解决办学之急需，因而贷款办学的愿望和要求就更加迫切。目前，即使那些获得银行贷款或授信额度的民办高校，其贷款方式也比较单一，基本以抵押贷款为主，质押、担保、信用等形式的贷款比较少，这在一定程度上增加了民办高校资金运作的难度。

在国外，贷款是私立院校的一项重要经费来源，许多私立院校就是依靠贷款创办并不断发展壮大的。我国由于国家财力所限，短期内难以像国外那样向私立院校提供财政补助，依靠商业银行贷款则有利于解决民办高校办学资金不足的问题。为了支持民办高校的发展，政府应该制定积极的高等教育信贷政策，允许金融机构向民办高校贷款，鼓励银行采取多种方式向民办高校融通资金，从战略高度支持民办高等教育事业的发展。

我国应成立民办高等教育基金委员会，引入市场机制，开展民办高校校产评估，对民办高校的发展实行专业化管理，引导民办高校从原始积累的家族式经营模式向现代办学模式迈进。

三、在民办高校科学定位与特色建设中的政府作为

民办高校在发展过程中遇到的问题，除了民办高校的自身局限性外，政府管理民办高校的政策在形式平等之下的深层次不平等，已成为目前制约民办高校发展的“瓶颈”。虽然国家的公共教育政策在宏观领域已经给予了民办高校与公办高校平等的法律地位和待遇，但是在更多更具体的微观领域，民办高校与公办高校所享有的政策是不对等的。民办高校在某种程度上的滞后、粗疏、强制性和地方保护主义倾向制约着民办高校进一步健康、协调的发展。要促进民办高校的健康发展，使民办高校形成自己的办学特色，有关部门应该在政策上对民办高校优化管理予以大力支持。

首先，转变政府职能，主动服务并宏观指导民办高校自主定位，自我发展。

当前政府与民办高等教育机构的关系十分模糊，国家对民办高等教育的各个方面都控制得很严格，但宏观管理又很不够，存在既“越位”又“缺位”的现象。例如，在办学层次、科研参与等问题上，一方面政府对各学校的专业设置控制很严，另一方面又由于政府协调不力，致使民办高校之间存在着盲目的竞争。

要解决这些问题，政府必须转变职能，要从微观管理为主转向宏观管理为主；从直接干预民办高校具体办学为主转向扶持、服务和管理高等教育为主，从而真正建立起有利于民办高等教育发展的“服务型政府”。因此，政府应赋予民办高校充分的办学自主权，允许民办高校自主招生、制定学历层次与课程等。当然，《民办教育促进法》已明确规定，“实施高等教育和中等职业技术学历教育的民办学校，可以按照办学宗旨和培养目标，自行设置专业、开设课程，自主选用教材”。但是事实上，政府对此采取评估等方式进行调控，只不过换了一种管理的方式而已，控制仍然很严格。所以，当前应重点做好法规的落实工作，使民办高校享受充分的办学自由，更好地发挥其贴近市场的功能，发挥民办高校的“小、灵、快”的特点。教育行政部门应积极作为，明确公办高校和民办高校各自不同的发展重点，对整个教育市场和教育资源进行通盘考虑，并进行科学合理的调控，以避免两类高校直接的重复建设以及不适当的竞争，实现公平的优胜劣汰。

其次，公平对待民办高校，促进民办高校准确定位，使之在与公办高校的公平竞争中形成特色。

民办高校除了在资金来源方面异于公办高校外，在教育目的、教育对象、设置标准、考核评估等方面与同层次的公办高校并无二致，理应享受与公办高校同等的政策待遇。但事实上，民办高校在财政资助、职称评定、福利和招生就业等方面都无法享有与公办高校同等的待遇。

国家应实行积极的民办高等教育发展政策，遵循“自治、平等、效益”的高等教育理念，保证民办高校在法律地位和政策上享有与公办高校相同的待遇，维护民办高等教育的市场秩序，鼓励和保障有序竞争，使民办高校能以较低的成本获得良好的经济和社会效益。对民办高校的资助应本着“效率优先、兼顾公平”的原则，提供积极的财政政策，如土地征用优惠政策、税收优惠政策（向非营利性民办高校提供免税待遇）、加大民办高校学生资助力度等，将竞争机制引入财政资助，通过激励和约束机制促进民办高校的发展。政府即使不能在财政资助方面给予民办高校以大力支持，至少也应该在制度安排和政策支持方面有所作为。

此外，在地方政府经济条件允许的情况下，可以制定相关政策，向进行高等学历教育和职业技术教育的民办高校提供一定比例的资助，办学质量越好，资助就越多，通过完善的多元化的民办高校激励机制，包括经济支持等，引导民办高校找准定位，办出特色，提高质量。既可以通过设立民办高校资助项目，如办学质量奖励基金、办学特色奖励基金、优秀人才奖励基金等给予民办高校资助，同时还可以调整信贷政策，帮助定位好、发展快、有特色的民办高校与银行建立相对稳定的关系；对于发展好、质量高、贡献大、影响广的民办高校予以年度或一体化的资助和信贷补贴，使民办高校的发展定位和办学特色有更好更高的平台和起点。