江苏省的行政区划调整

4.1.1　江苏省的行政区划调整

1）1983年试行市管县体制

1983年初，江苏在全国率先进行地级行政区划重大改革，试行市管县体制。将地级市与地区合并，解决长期困扰地方、矛盾较大的地区公署、地级市、同城县一地多府的问题，从总体上减少地级单位，减少行政成本；打破城乡分割的二元结构，密切城市与农村的联系，发挥城市带动农村发展的带动作用。江苏撤销了7个地区，地级市由7个增加到11个，总体上减少了3个地级单位（表4.1）。

表4.1　江苏省历年设市情况一览表

资料来源：江苏省民政厅.历年全省行政区划统计年报

2）乡镇行政区划调整

1983年，中共中央、国务院下发了《关于政社分开、建立乡政府的通知》。江苏省早在1981年12月按照中央部署，结合农村体制改革，进行政社分开、建立乡政府的试点工作。1982年扩大试点，1983年全面展开。原则上“以社建乡”、“一社一乡”，个别特大、特小的，作适当调整。这一年，江苏省以原公社为基础改建了一批实行镇管村体制的镇。1983年，全省有99个县属区，1878个乡，191个建制镇。

1984年11月，国务院批转民政部《关于调整建镇标准的报告》，提出了整乡设镇的模式，放宽了建镇标准。1985年3月，省人民政府批转省民政厅《关于贯彻新建镇标准的意见》（以下简称《意见》）。《意见》提出“在一镇既有镇政府又驻有乡政府两个机构的，可以撤销乡的建制，将其所辖区域并入镇，实行镇管村的体制”；“在一乡辖区内，原则上不再单独建镇，防止新的镇乡分割”；“淮北地区乡政府驻地集镇非农业人口达两千以上的，如经济和社会发展确有必要，可以建镇”。《意见》要求各地统一规划，合理布局建制镇，并分步实施撤乡设镇。此后，伴随着工业化步伐，特别是乡镇企业的异军突起，小城镇发展的物质基础不断增强，江苏省建制镇的发展很快，乡的数量则不断减少。1986年，全省共有1644个乡，398个镇；1989年1468个乡，569个镇；1992年1282个乡，743个镇；1995年1015个乡，966个镇；2000年275个乡，1191个镇；2004年123个乡，1078个镇。

1983年以后江苏省实行整乡设镇模式，其内部掌握的设镇标准要高于国家民政部要求的标准，因而新设建制镇在总体质量上较以前有了提高。与传统意义上的集镇和切块设镇相比，整乡设镇后，小城镇在组织形态、产业结构、人口管理上具有开放性，镇区与镇域不存在城乡分割，而是互为补充，共同发展，大部分老的“切块”镇也通过镇乡合并而拥有较大的腹地。镇域成为小城镇发展的支撑腹地，全镇的一、二、三产业能够全面发展。这样的制度安排，有利于镇村经济社会的共同发展，也有利于加快推进农村城市化进程。

20世纪90年代中期以来，江苏省一些市县自发地要求进行局部调整，合并了一部分小乡镇。1999年以来，省委、省政府因势利导，明确了推进小乡镇合并的战略决策和具体部署，在全省营造了一个有利于推进小乡镇合并的良好氛围，全省小乡镇合并掀起了一个高潮。撤并小乡镇，奉行的是撤小并大、撤弱并强、撤穷并富、优化空间、整合资源的原则，得到了省市领导、专家学者和基层广大干部、群众的理解和支持。到2001年底，全省共撤并小乡镇626个，撤并率达31.6%，乡镇总数由大规模撤并前的1998年底的1974个，缩减为1348个，乡镇平均规模由3.13万人增加到4.57万人，平均地域规模由49.14 km²增加到71.96 km²，乡镇之间的平均距离由原来的5 km扩大到10 km左右（表4.2）。

表4.2　1990—2002年江苏省建制镇改革一览表

资料来源：江苏省民政厅.历年全省行政区划统计年报

3）1996年实行扬泰和淮宿分治

1996年，江苏调整了扬州、淮阴两市行政区域，一分为二，在扬州市东部、淮阴市西北部新组建泰州、宿迁两个地级市。撤销县级泰州市，以原扬州市东部地域设立地级泰州市，辖兴化、姜堰、泰兴、靖江四个县级市和县级泰州市市区改设的海陵区。撤销县级宿迁市，以原淮阴市西北地域设立地级宿迁市，辖沭阳、泗阳、泗洪县和从原县级宿迁市分设出的宿豫县和宿城区。淮阴市灌南县划归连云港市管辖。

4）2000年以来解决市县同城问题

市、县同城有两种状况：一种是指市、县人民政府同在一个行政区内，另一种是指在同一城市规划区内存在市、县两级政府。由于历史原因，江苏省13个省辖市中，有11个市存在市、县同城现象。前几年，虽然江苏有些市、县同城的县另行建设了新县城，有些市的市区行政区划也做过局部调整，但大部分省辖市市县同城的矛盾还是没有得到真正解决。2000年底以来，江苏调整了苏州、无锡、常州、南京、镇江、扬州、淮安、连云港、盐城、宿迁10个省辖市的行政区划，共撤并14个县（市、区），新设立12个区，市县同城问题大部分得到解决。

5）城区内部行政区划调整

20世纪80年代中期以来，江苏陆续调整了徐州、镇江、淮阴、南通、南京、苏州、无锡、常州、盐城等市城郊行政区划。这主要是市辖区之间的调整，将纯城区与环城的郊区结合起来，再重新切割，形成若干个有城有郊的“扇形”市辖区，使每个区都可以市区为有力支撑，向外进行郊区城市化拓展；原来郊区的副食品、蔬菜基地的职能，在市场调节和市政府组织指挥下，交由近郊县来承担或通过大市场、大流通来解决。镇江、徐州、南通和原淮阴市的调整，属此类型。20世纪90年代中期以来，南京、苏州、无锡、常州、盐城等地，将郊区或郊县一部分或全部行政区域划入城区，以满足城区近中期建设用地的要求。江苏通过上述行政区划调整，理顺了城郊结合地区的行政管理体制，改变了长期以来城区扩张过程中建设与管理分家的局面，为发挥主城区的城市开发能力、拓展新区、加快城市化进程、完善城市空间结构和城市功能创造了条件。