教育基本制度

中国是个文明古国，有着五千年的文明史。早在两千多年前，中国的古代先贤就提出了“有教无类”的教育理想，并逐步建立了与科举考试相适应的古代教育制度。

中国现代学校教育制度发端于19世纪末20世纪初的“废科举、兴学校”运动。1904年，清朝政府颁布《奏定学堂章程》，建立了中国第一个具有现代意义上的学制体系。1911年的辛亥革命，推动了传统教育体系向现代教育体系的转变。1922年，仿照美国“六三三”学制制定的单轨学制，民国政府颁布“新学制系统”，并相继颁布幼稚园、小学、中学、职业学校、专科学校、大学、私立学校等相关法规，标志着中国教育制度开始走上正规化的发展轨道。

新中国成立以后，1951年政务院颁布了《关于改革学制的决定》，规定新学制包括幼儿教育、初等教育（小学、成人初等教育）、中等教育（中学、工农速成中学、中等专业学校等）、高等教育（专科学校、大学和专门学院、研究部），以及各级政治学校和政治训练班等，还包括各种补习学校、函授学校、聋哑学校、盲人学校等。^[1]

此后，中国对学制陆续进行了局部调整。为了增加广大工农群众受教育的机会，自1964年起开始推行“两种教育制度”，即全日制学校与各级各类半工（农）半读和业余学校并重的教育制度。1966年至1976年，即“文化大革命”期间，在“极左”思潮影响下，大中小学学制被缩短，学校的正常教学秩序也遭到破坏。1978年以后，伴随着改革开放，中国实施了九年义务教育制度，建立了学位制度和研究生教育制度，进一步完善了成人教育体系。

中国现行学校教育体系由学前教育、初等教育、中等教育、高等教育四级教育构成（图2—1）。各级各类学校和其他教育机构的设置、教育形式、修业年限、招生对象和培养目标如下所述。

学前教育指的是对学龄前儿童实施的早期教育，包括幼儿园、托儿所、学前班等正规的和非正规的儿童早期教育形式。中国学前教育的任务和培养目标是：遵循幼儿身心发展规律，坚持科学保教方法，保障幼儿健康成长。幼儿园有全日制、半日制、寄宿制、季节性幼儿园和学前班之别，性质有公办与民办之分。幼儿园一般为三年制，亦有一年制和二年制的，按幼儿的年龄分设小班（3岁）、中班（4岁）、大班和学前班（5岁）。

初等教育，即小学教育，是使受教育者打下文化知识基础和做好初步生活准备的教育。实施初等教育的机构为小学，招生对象一般为6～12周岁儿童，修业年限为5～6年，促进儿童全面发展的基础教育。中国实行义务教育制度，初等教育是义务教育的第一阶段。

图2—1 中国现行教育制度示意图

注：本图参考中国教育法规和统计年鉴制作，各级各类教育的面积并非实际在校学生规模。

中等教育是在初等教育基础上，由普通中学、职业高中、中等专业学校、技工学校及其他中等教育机构实施的中等普通教育和职业教育，承担着为高一级学校输送合格新生和提高劳动者素质的双重任务。普通中学分为初中阶段和高中阶段，其中初中阶段属于义务教育。全日制普通中学修业年限为6年，初中三年（义务教育的第二阶段），高中3年；中等专业学校、职业高中2～3年、技工学校一般为3年。

高等教育是在中等教育的基础上，由高等专科学校、高等职业技术学院、独立设置的专门学院、大学、研究生院及其他高等教育机构实施的专业教育，担负着培养各类专门人才，发展科学技术和文化事业，促进经济发展和社会进步的职能。高等教育分专科教育、本科教育和研究生教育。全日制教育的修业年限，专科教育为2～3年，本科教育为4年，硕士研究生教育为2～3年，博士研究生教育为3年以上。非全日制高等学历教育的修业年限应当适当延长。

表2—1是联合国教科文组织2011年11月发布的《国际教育标准分类》（International Standard Classification of Education，ISCED）和中国现行学制的对照。

表2—1 2011年版国际教育标准分类与中国现行学制对照表

续表

作为世界上人口最多的发展中国家，中国实施义务教育经历了一个艰难曲折的过程。在经济文化发展不平衡，学龄人口规模大，教育经费短缺的背景下，在各级政府的不懈努力和全体人民的大力支持下，中国最终实现了普及义务教育的百年梦想。

义务教育是国家依法统一实施、所有适龄儿童少年必须接受的教育，具有强制性、免费性和普及性等特点。中国普及义务教育的梦想始于清朝末年，1904年清政府在《奏定学堂章程》中规定初等小学五年义务教育。1912年，中华民国政府颁布的《学校系统令》规定初等小学四年为义务教育。但是，在半殖民地半封建社会、积贫积弱的旧中国，普及义务教育的设想从未真正实现。中华人民共和国成立以后，国家加快了普及义务教育的步伐。1982年，《宪法》规定普及初等义务教育。1986年，中国颁布了《中华人民共和国义务教育法》（以下简称《义务教育法》），提出实行九年制义务教育。2006年，第十届全国人民代表大会常委会对《义务教育法》进行了修订。该法对儿童入学的年龄，接受义务教育的年限、权利和义务，国家、社会、学校、家长的权利、义务和责任进行了明确规定，为中国义务教育的实施提供了法律依据。

图2—2 全国人民代表大会通过《义务教育法》

修订后的《义务教育法》第3条规定：“义务教育必须贯彻国家的教育方针，实施素质教育，提高教育质量，使适龄儿童、少年在品德、智力、体质等方面全面发展，为培养有理想、有道德、有文化、有纪律的社会主义建设者和接班人奠定基础。”^[2]

中国的九年制义务教育分为初等教育和初级中等教育两个阶段，实行适龄儿童、少年免试入学。根据该法：“凡年满六周岁的儿童，其父母或者其他法定监护人应当送其入学接受并完成义务教育；条件不具备的地区的儿童，可以推迟到七周岁。”“凡具有中华人民共和国国籍的适龄儿童、少年，不分性别、民族、种族、家庭财产状况、宗教信仰等，依法享有平等接受义务教育的权利，并履行接受义务教育的义务”^[3]。

该法确立了中国的义务教育管理体制，即“义务教育实行国务院领导，省、自治区、直辖市人民政府统筹规划实施，县级人民政府为主管理的体制。县级以上人民政府教育行政部门具体负责义务教育实施工作；县级以上人民政府其他有关部门在各自的职责范围内负责义务教育实施工作”^[4]。依据该法，中国建立义务教育督导制度，各级政府设立教育督导机构，对义务教育工作执行法律法规情况、教育教学质量，以及义务教育均衡发展状况等进行督导检查。

该法第2条明确规定：义务教育是国家必须予以保障的公益性事业，实施义务教育，不收学费和杂费。为了确保义务教育的实施，中国逐步建立了各级政府责任分担的义务教育经费保障机制。义务教育的经费主要由省级和县级政府筹措，中央政府通过一般性财政转移支付和义务教育专项转移支付等，对各地特别是贫困地区实施义务教育予以支持，并设立专项资金，扶持农村地区、民族地区实施义务教育。

从1986年《义务教育法》颁布以来，中国义务教育的普及水平迅速提高。至2010年年底，全国2856个县（市、区）全部实现了普及九年义务教育的目标，小学学龄儿童净入学率达到99.70%，其中男女童净入学率分别为99.68%和99.73%；初中阶段毛入学率100.1%。^[5]作为发展中国家，中国提前实现了联合国教科文组织提出的普及免费初等教育的全民教育目标。

职业教育是传授职业知识和专业技能，培养职业道德，提高职业能力的教育。与普通教育相比，职业教育偏重实践技能和实际工作能力的培养。职业教育是中国教育事业的重要组成部分，是促进经济、社会发展和劳动就业的重要途径。在中国建设现代教育体系的过程中，相对于普通教育来说，职业教育制度建设曾经是相对薄弱的环节。

20世纪90年代，随着中国经济社会的发展，职业教育的重要性日益凸显，中国加强了职业教育的制度建设。1996年，中国颁布了《中华人民共和国职业教育法》（以下简称《职业教育法》），对职业教育体系、实施及保障条件作了比较具体的规定，提出国家根据不同地区的经济发展水平和教育普及程度，实施以初中后为重点的不同阶段的职业教育，逐步建立起包含初等、中等、高等三个层次、职业学校教育与职业培训并举的职业教育体系，职业教育制度不断完善。^[6]

初等职业教育主要在经济欠发达地区的初中阶段实施，主要形式是在初中两年普通教育的基础上进行一年职业教育，或者在三年普通教育的基础上进行短期的职业培训。目前，接受初等职业教育的学生占初中阶段的学生比例很小，不足1%。

中等职业教育在高中阶段实施，主要目的是培养初等、中等技能人才和实用人才，实施机构包括中等专业学校、职业高中、技工学校。自20世纪90年代以来，中国努力调整高中阶段的教育结构，采取各种措施扩大中等职业教育的招生规模，2010年，中职招生占高中阶段招生规模的50.94%。^[7]

高等职业教育是高等教育的重要组成部分，重点培养高端技能型人才和实用人才，实施机构包括高等职业技术学院、高等专科学校、职业大学及成人高校等。2010年，各种高等职业院校招生占高等教育阶段招生规模的46.92%。按照联合国教科文组织提出的国际教育标准，中国的高等职业教育相当于5B层次，即高中阶段后正规教育。^[8]近年，适应经济发展方式转变、产业结构调整和社会发展对高端技能型人才、应用型人才的需求，中国的高等职业教育出现了向本科和硕士研究生阶段延伸的趋势。

职业培训是中国职业教育体系的重要组成部分，作为一种非正规教育形式，在职业人才培养上发挥着重要作用。职业培训包括从业前培训、转业培训、学徒培训、在岗培训、转岗培训及其他职业性培训，根据实际情况可以分为初级、中级、高级职业培训。职业培训分别由相应的职业培训机构、职业学校实施，其他学校或者教育机构可以根据办学能力，开展面向社会的、多种形式的职业培训。为了加强职业培训，中国实行“先培训、后就业”和“先培训、后上岗”的制度，并建立了职业资格证书和技能等级鉴定等制度。

在构建现代教育体系的过程中，中国高度重视成人教育制度的建设。新中国成立以来，中国在教育发展中始终坚持“两条腿走路”的方针，即在发展学校教育的同时大力发展成人教育，逐步形成了由成人初等教育、成人中等教育和成人高等教育组成的成人教育体系。

1993年颁布的《中国教育发展和改革纲要》强调指出：“成人教育是传统学校教育向终生教育发展的一种新型教育制度，对不断提高全民族素质，促进经济和社会发展具有重要作用。”^[9]并提出要本着学用结合、按需施教和注重实效的原则，把大力开展岗位培训和继续教育作为成人教育的重点。近年来，随着终身教育理念的普及，注重提供补偿性教育的成人教育概念逐渐为继续教育所替代。2010年中国制定的《教育规划纲要》明确指出：“继续教育是面向学校教育之后所有社会成员的教育活动，特别是成人教育活动，是终身学习体系的重要组成部分。”^[10]作为实现到2020年在中国基本形成学习型社会的战略目标，该规划强调要加快发展继续教育，并明确提出了建立、健全继续教育体制，构建开放灵活的终身教育体系的重要任务。

中国的继续教育由学历继续教育和非学历继续教育两大部分组成。学历继续教育主要以非全日制、业余、远程教育等形式向成人提供学历课程，分为高等、中等、初等三个层次。高等层次的继续教育包括面向在职人员的博士课程、硕士课程、本科课程和专科课程；中等层次的继续教育包括初中和高中阶段的普通和职业课程；初等层次的继续教育包括小学、扫盲课程和扫盲后继续教育等。非学历性继续教育主要包括以提升职业技能为目的的各种职业培训和以改善生活质量为目的的社区教育等。

中国建立了服务于多种目的的教育考试制度，主要包括：一是入学选拔考试，如普通高等学校统一招生考试、研究生入学考试等；二是学业水平考试，如高中毕业前的会考制度；三是各种能力考试，如汉语水平考试、外语水平考试等。此外，中国还建立了独特的高等教育自学考试制度，该制度为那些以自学为主的学习者提供了通过考试认证并获得学历文凭的途径。

普通高等学校统一招生考试是中国涉及面最广、影响力最大的教育考试之一，是学生能否进入高等学校和进入哪所高等学校的主要依据。它由国家教育部统一管理和组织命题或经批准由省级教育行政部门命题，由省级专门机构组织实施。

高等教育自学考试，是对自学者是否达到获得学历文凭的知识能力要求进行认证的国家考试。它实行宽进严出的原则，公民无论其性别、年龄、民族和已有教育程度，均可参加考试。学习者通过考试积累学分，达到相应学历层次和专业规定学分要求者可以取得学历或学位证书。

全国英语等级考试是由国家授权的教育考试机构组织实施的全国性英语专项能力水平考试，共有五个级别，达到规定要求者可得到相应级别的英语水平证书。该证书作为衡量个人英语能力水平的重要依据，其价值得到广泛的认同。

汉语水平考试是为测试母语非汉语者（包括外国人、华侨和中国国内少数民族人员）的汉语水平而设立的国家级标准化考试，分为基础汉语水平考试，初、中等汉语水平考试和高等汉语水平考试。该考试每年定期在中国境内和境外举办，凡考试成绩达到规定标准者，可获得相应等级的《汉语水平证书》。该证书是外国人进入中国高校学习及一些特定岗位录用人员时评价其汉语水平的重要依据。

学业证书是经国家批准或者认可的学校及其他教育机构按照国家规定对受教育者颁发的证明其所受教育程度、年限的证书。学业证书由学历证书和其他学业证书组成。学历证书包括毕业证书、结业证书和肄业证书。毕业证书，指学校对具有学籍的学生完成课程计划规定的全部课程，考试及格，准予毕业颁发的证书。结业证书，指学校对具有学籍的学生学完课程规定的全部课程，但有其中一门以上主要课程（包括毕业论文、毕业设计）不及格者颁发的证书。肄业证书，指学校对具有学籍、未完成教学计划的课程而中途退学者（被开除学籍者除外）颁发的证书或学历证明。除因病、家庭困难或其他原因自动退学的学生也发给肄业证书外，学历证书的颁发主要以学习成绩而定。学业证书的授予类型有完成义务教育的证书、高中毕业证书、中等专业毕业证书、高等学校毕业证书、成人高等和中等专业学校毕业证书等。

学位制度是国家以学术水平为衡量标准，通过授予一定称号来表明专业人才知识能力等级的制度。根据1981年制定的《中华人民共和国学位条例》（以下简称《学位条例》）规定，中国的学位分为学士、硕士、博士三级。^[11]

学士学位，高等学校本科毕业生，成绩优良，达到下述学术水平：较好地掌握本门学科的基础理论、专门知识和基本技能；具有从事科学研究工作或担负专门技术工作的初步能力，可以授予学士学位。

硕士学位，高等学校和科学研究机构的研究生，或具有研究生毕业同等学力的人员，通过硕士学位的课程考试和论文答辩，成绩合格，达到下述学术水平：在本门学科上掌握坚实的基础理论和系统的专门知识；具有从事科学研究工作或独立担负专门技术工作的能力，可以授予硕士学位。为培养特定职业高层次专门人才，从1990年开始，中国陆续在工商管理、法律、公共管理、教育、军事、医学、建筑、工程、农业推广、兽医等领域，在硕士层次上设置了专业学位，从而使该级学位类型区分为学术学位和专业学位。

博士学位，高等学校和科学研究机构的研究生，或具有研究生毕业同等学力的人员，通过博士学位的课程考试和论文答辩，成绩合格，达到下述学术水平：在本门学科上掌握坚实宽广的基础理论和系统深入的专门知识；具有独立从事科学研究工作的能力；在科学或专门技术上作出创造性的成果，可以授予博士学位。此外，对在科学事业和人类进步事业上作出卓越贡献的中外科学家和著名社会活动家可以授予名誉博士学位。

学位与一定的学科相关联。根据2011年国务院学位委员会第二十八次会议审议批准的《学位授予和人才培养学科目录（2011年）》，学科分为一级和二级学科，一级学科是具有共同理论基础或研究领域相对一致的学科集合，二级学科是组成一级学科的基本单元。中国学位按照13个学科门类授予，即哲学、经济学、法学、教育学、文学、历史学、理学、工学、农学、医学、军事学、管理学、艺术学，共设有110个一级学科。二级学科原则上由学位授予单位在一级学科学位授权权限内自主设置与调整。^[12]

中国的学位是一种“国家学位”，国家制定统一的学位授予标准，国务院授权有关高等学校和科学研究机构行使学位授予权。国务院设立学位委员会，负责领导全国学位授予工作，实行国家集中统一的评审制度，国家统一部署学位授权审核。授予学位的高等学校和科学研究机构及其可以授予学位的学科名单，由国务院学位委员会提出，经国务院批准公布。

教育督导是督导部门代表政府和教育行政部门，以教育法律、法规和方针、政策为依据，对下级政府和教育行政部门的工作，对中等及中等以下学校和其他教育机构及其举办者的工作进行督察、评估和检查、验收。1995年颁布实施的《中华人民共和国教育法》规定：“国家实行教育督导制度和学校及其他教育机构评估制度。”^[13]中国建立了国家、省、地、县四级教育督导机构，督导网络逐步建立。

中国教育督导的最高机构是国家教育督导团，主要职责是研究制定教育督导与评估的方针、政策、规章制度和指标体系；对地方人民政府贯彻执行国家有关方针政策的情况进行指导、监督、检查、评估，保障素质教育的实施和教育目标的实现。全国31个省（自治区、直辖市）成立了人民政府教育督导团（室）。

《教育规划纲要》提出：“制定教育督导条例，进一步健全教育督导制度。探索建立相对独立的教育督导机构，独立行使督导职能。健全国家督学制度，建设专职督导队伍。坚持督政与督学并重、监督与指导并重。加强义务教育督导检查，开展学前教育和高中阶段教育督导检查。强化对政府落实教育法律法规和政策情况的督导检查。建立督导检查结果公告制度和限期整改制度。”^[14]根据上述要求，中国正在制定《教育督导条例》，该条例将就督导性质、督导体制、督导范围和内容、督导机构的职责和权限、督学的地位和任用等作出明确规定。该条例的颁布实施将有力推动教育督导制度的实施。

中国的教育评估制度也逐步建立起来并不断完善。起步较早的是高等教育评估制度。1990年，原国家教育委员会颁布了《普通高等学校教育评估暂行规定》，就高等教育评估性质、目的、任务、指导思想、基本形式等作了明确规定，这是中国第一部关于高等教育评估的法规，并开始有计划、有组织地实施对普通高等学校的本科教学工作水平进行评估。^[15]

2003年，教育部在《2003—2007年教育振兴行动计划》中明确提出实行“五年一轮”的普通高等学校教学工作水平评估制度，2004年成立教育部高等教育教学评估中心，负责组织实施高等学校本专科教育的评估工作，标志着中国高等教育的教学评估工作开始向规范化、科学化、制度化和专业化方向发展。《教育规划纲要》提出：“鼓励专门机构和社会中介机构对高等学校学科、专业、课程等水平和质量进行评估。”“探索与国际高水平教育评价机构合作，形成中国特色学校评价模式”^[16]。为切实推进高等教育质量保障体系建设，普通高等教育本科教学评估正在探索建立健全以学校自我评估为基础，以院校评估、专业认证及评估、国际评估和教学基本状态数据常态监测为主要内容，政府、学校、专门机构和社会多元评价相结合，与中国特色现代高等教育体系相适应的教学评估制度。

为保障研究生教育的质量，中央政府不仅建立了严格的研究生教育资格准入制度，而且通过定期对已经获得学位授予权的学科点进行发展状况评价，建立学位授权点管理有上有下的动态管理机制。

对博士点的定期评估工作，由国务院学位委员会办公室组织进行；对硕士点的定期评估工作委托各省级学位委员会或军队学位委员会负责组织。对每个学位授权点的定期评估每六年进行一次。根据定期评估结果，国务院学位委员会对学位授权点作出3种处理决定：评估合格的，继续学位授权；对于存在影响学位授予或研究生培养质量的问题或现象的，责令限期整改并暂停招生，两年后重新参加评估；对于学位授予和研究生培养方面存在严重问题，不能保证研究生培养质量的，终止学位授予权。被责令限期整改的学位授权点，两年后参加评估仍未达到要求的，终止其学位授权。

高等教育评估制度是高等教育质量保障体系的核心，其实施对提升中国高等教育的质量发挥了积极的作用。