教育制度与教育立法

教育制度涉及国家权力和公民权利，直接影响生产力和生产关系。对教育制度的产生进行历史梳理，能使人们更好地认识现状，看清问题，有助对此得出一个比较恰当的结论。当我们说“制度”一词时，一般有两种意思：一是要求成员共同遵守的、按一定规程办事的规则，如工作制度、学习制度等；二是在一定的条件下形成的政治、经济、文化等体系，如资本主义制度、社会主义制度等。在一个法治社会，法律既是最大的权威，也是彰显合法性的符号或标志；通过法律的认可，制度得以固化，而其合法性也得到彰显。社会制度发展到一定程度通常都需要通过法律定型，所以很多重要制度的改革最终都落实为法律制度的建立。

《教育法》第二章“教育基本制度”规定，国家“实行学前教育、初等教育、中等教育、高等教育的学校教育制度”，“实行九年制义务教育制度”，“实行职业教育制度和成人教育制度”，“实行国家教育考试制度”，“实行学业证书制度”，“实行学位制度”以及“实行教育督导制度和学校及其他教育机构教育评估制度”（第17条至第24条）。澳门第9/2006号法律《非高等教育制度纲要法》对“教育制度”的定义：“是指一系列指导教育活动、实现教育权利的规范和工具，通过教育过程中各有关公共或私人实体组织和负责的架构及多元化活动发挥作用，目的在于促进人的整体和谐发展以及社会进步。”

教育制度形成的过程同时也是一个教育立法的形成过程，因为国家权力是受教育权存在和发展的前提。受教育权的本质是人的基本权利在教育领域的表现，由教育制度和社会制度予以实现和保障。权利本位提供了审视、批判和重构教育的工具。受教育权的权利本位为我们提供了用现代教育法学思维和现代法律精神审视教育法学理论和教育制度的武器，把历史上被颠倒的东西再颠倒过来^[1]。现代教育的核心部分是学校教育制度，这意味着教育实体从简单到复杂、从游离状态到系统化的过程。

人的发展本质上是权利的发展。从法哲学的角度来看，人的本质是人的权利^[2]。如果说，“法律的发展体现了权利的发展”，那么，也就体现了人本身的发展。在历史的发展中，往往可以看到，成熟的教育立法能固定沉淀下来，成为人类社会文明的规范。孙霄兵在《受教育权法理学——一种历史哲学的范式》一书中写道：“受教育权规范的发展反映了教育在历史阶段和社会形态中的发展变化，反映教育从外在于人的性质逐渐与人的内在需要相结合，受教育权逐渐成为人的真正权利。”

从17世纪英国著名思想家洛克（John Locks）的自然权利论^[3]，到18世纪法国大思想家卢梭（J.J.Rousseau）的《社会契约论》（Du Contrat Social）一书提出“人是生而自由的”^[4]（Man is Born Free），都充分说明，权利的本质是自由。只是随着人口的增加，个人的自由如果不加限制的话，则可能妨害他人的自由。这个限制自由的规定就是法律。《独立宣言》（The Declaration of Independence）的起草者托马斯·杰斐逊（Thomas Jefferson）在宣言中开宗明义地阐明：“我们认为这些真理是不证自明的：人人生而平等，他们从造物主那里被赋予了不可转让的权利，其中包括了生命、自由和追求幸福的权利。为了保障这些权利，才在人们之间成立了政府。政府的正当权利来自被统治者的同意……”^[5]。这种自然权利的思想，弥漫在18世纪的人们的心中。随后，美国宪法增修的权利法案，逐项列举各种基本权利，所以，“基本权条款所列举的权利，并不是因为它们出现在成文宪法里而成为基本的；相反，正因为它们是基本的才会被提出”^[6]。

宪法是一个国家最高位阶的法律，它保障人民最基本的权利，规范国家机关组织与权力运作，下位阶的法律或命令不能和宪法相抵触。学者普遍认为，教育问题在国家内部主要体现为宪法和财政问题，而不是行政问题。受教育权写入宪法始于1919年的德国《魏玛宪法》^[7]第145条规定，显然，它是一项宪法基本权利，同时也强调了它的义务。此后，在《魏玛宪法》的影响下，各国分别把受教育权引入宪法。例如，1946年日本宪法第26条^[8]、1946年法国宪法序文^[9]等。有学者指出：我国1954年宪法、1975年宪法、1978年宪法都是按照受教育权是公民的基本权利这样一个角度来规定的，即“中华人民共和国公民有受教育的权利”。但1982年，我国宪法则是按照权利与义务相统一的观点来对公民受教育权做出规定^[10]。而宪法有关教育的规定，一般而言，包括四个方面：一是国家的教育政策；二是办教育的权利和义务；三是受教育的权利和义务；四是中央与地方的教育权限分配。

据荷兰宪法学者亨利·范·马尔赛文和格尔·范·德·唐在《成文宪法的比较研究》一书中统计，在总共142个国家宪法中：规定了受教育权利和实施义务教育的占54.4%；规定了参加文化生活，享受文化成果的权利的占22.5%；规定了教育自由和学术自由的权利的占23.9%^[11]。我国学者魏迪认为：“受教育权作为一种积极的权利主要是在20世纪以来福利国家出现的背景下兴起的。”^[12]在现代社会，受教育权是公民在受教育方面做出或不做出一定行为的许可和自由，要求国家或他人为其受教育做出或不做出一定行为、并履行一定义务的权利，是公民其他社会权利的基础和前提^[13]。随着教育的国家性和公益性争议此起彼伏，教育立法始终在鼓励和限制两条线索之间纠缠。

总括而言，20世纪70年代末80年代初是澳门整个教育体系改革运动的关键时刻。在这个时期，澳门不仅出现了第一所现代大学，而且政府开始立法对私立中、小学进行资助与监管。然而，正像其他社会制度一样，教育制度也是与时俱进的，改革一经开始就不再停歇，而且时时刻刻都在发生。例如，在中小学教育方面，澳门政府于1991年制定了《澳门教育制度》；于1996年制定了《私立教育机构教学人员通则》；分别于1995年、1997年、2002年及2006年分阶段全面推行免费教育；于2006年通过《非高等教育制度纲要法》；于2012年2月通过《非高等教育私立学校教学人员制度框架》。在高等教育方面，发展同样迅速。20世纪80年代成立的澳门第一所大学——东亚大学于1988年被澳门政府收购，并于1991年更名为澳门大学；同年，政府颁布了《澳门高等教育纲要法》，澳门理工学院也宣告成立；于1995年又成立了旅游培训学院；私立的澳门科技大学也于2000年成立。

本书内容如下：第一章“绪论”，概述了澳门特区教育制度与教育立法。第二章讨论了澳门教育的沿革与发展，追寻澳门历史发展的各个阶段，阐述澳门教育的最初状况以及发展背景。第三章分析了澳门非高等教育和高等教育在规范办学实体和教学人员方面的法律制度。第四章从教育制度、学校制度和学生制度三方面具体分析了改革的过程和内容，以及在教育改革过程中所遇到的争议。第五章指出，《中华人民共和国宪法》和《澳门基本法》是澳门受教育权保护的宪制基础；并阐述了《澳门基本法》关于澳门受教育权保护的各项原则，它们是：一国两制方针政策的原则；教育平等的原则；基本内容的规定与具体法律的保障相结合的原则。第六章主要通过全球性人权公约、区域性人权公约以及承认和保护受教育权的国际惯例，探讨承认和保护受教育权的一般法律原则，并分析了澳门落实有关受教育权国际公约的现状。第七章从完善教育立法、政府与私立教育、与受教育权有关的申诉处理等方面，分析澳门教育范畴的各个环节，从而对完善澳门教育法制建设提出建议。在一个社会中，制度不是孤立地存在的，而法律对制度的固化也不是绝对的^[14]。现代教育立法的产生与发展过程与受教育权的法律确认过程是一致的。受教育权在性质上经历了从“既非权利也非义务”到“法律义务”，再到“基本权利”的演变过程，而现代教育法也在这个变化过程中产生并不断发展。澳门教育由16世纪初发展到现代的九年义务教育和十五年免费教育，400多年来，其演变与发展深深打上了历史的烙印。