教师任用政策与制度创新的路向

第三节　教师任用政策与制度创新的路向

教师是一切重大教育改革的核心力量，而教师任用作为教师管理的重要环节，其政策与制度的制定既要考虑到教师的专业发展，还要满足现实对教师队伍建设的需要。因此，我们在推进教师任用政策制度改革过程中，首先要把握好其基本目标，然后以基本目标为指导方向，提出适应教师发展、基础教育改革需要的改革路径。

一、教师任用政策制度创新的目标

（一）提高教师资格标准，推进教师专业化进程

教师资格制度是国家对教师实行的职业许可制度，教师资格制度的完善与否关系到教师整体素质的高低与教育质量的好坏。1993年《中华人民共和国教师法》从法律上确立了“国家实施教师资格制度”。1995年国务院颁布了《教师资格条例》，2000年出台了《枙教师资格条例枛实施办法》。2001年开始全面实施教师资格制度。为保障教师质量，我国在政策制度层面和实践操作层面建立起了一套完整的体系，确立了教师职业的社会地位，肯定了教师职业的专业性。经过多年的努力，我国的教师资格制度对优化教师队伍结构、拓宽教师来源渠道、严把教师入口关、提高教师社会地位和整体素质等方面都发挥了重要作用。但是，由于实施的时间还相对较短，制度设计还不很完善，所以仍存在着一些需要进一步研究和解决的问题。要针对教师资格认定过程中出现的新情况和新问题，提高教师资格标准，强化教师教育教学能力要求，打破教师资格“终身制”，加强对教师资格制度实行情况的监督管理，推进教师资格认定工作的科学化、规范化和标准化。

（二）落实深化聘任制改革，促进教师队伍建设

推行教师聘任制的本质就是改革教师管理方式和任用制度。然而，由于受原有观念和体制的影响和制约，目前我国中小学教师聘任制还存在教师聘任主体混乱、相关体制不健全等问题，以往教师职务职位“铁交椅”，工资待遇“铁饭碗”，队伍建设“只能进不能出，只能升不能降”等弊病尚未根除，教师聘用合同的订立流于形式。

要全面实行真正的教师聘用制度，加强岗位管理，实施公开招聘，完善流动退出机制，搞活用人制度，实现中小学人事管理由身份管理向岗位管理转变，由单纯行政管理向法制管理转变，由行政依附关系向平等人事主体转变，由国家用人向单位用人转变。以它的开放性、灵活性和自主性拓宽学校教师管理的内涵和外延，为学校教师队伍建设带来新的生机和活力，以尽快提高学校教师队伍的整体水平，适应新时期基础教育发展的需要。

（三）提高教师地位待遇，确保教师合法权益

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》明确指出，要不断改善教师的工作、学习和生活条件，吸引优秀人才长期从教、终身从教。依法保证教师平均工资水平不低于或者高于国家公务员的平均工资水平，并逐步提高。落实教师绩效工资。对长期在农村基层和艰苦边远地区工作的教师，在工资、职务职称等方面实行倾斜政策，完善津补贴标准，改善工作和生活条件。制定教师住房优惠政策。建设农村边远艰苦地区学校教师周转宿舍。落实和完善教师医疗养老等社会保障政策。国家对在农村地区长期从教、贡献突出的教师给予奖励。

改革开放以来，教师的社会地位和工资待遇不断提高，但与教师所肩负的历史重任相比仍然不相称。不断提高教师的政治地位、社会地位和生活待遇，有利于教师更好地发挥积极性、主动性和创造性，有利于吸引和鼓励高素质人才从事教育事业，尤其是到基层、农村和边疆地区任教，有利于教师队伍的稳定。

二、教师任用政策制度创新的路径

经分析宁波市基础教育教师任用政策制度的现状和问题，我们认为应从教师资格、教师聘任、教师职务、教师流动、教师待遇等方面对现行教师任用政策与制度进行改革，其路径如下。

（一）教师资格政策与制度

1．进一步提高教师素质与学历要求

在教师素质要求方面，可借鉴美国的做法，把提高教师素质要求具体表现在对申请教师证书的要求上。例如可以规定：学生要获得学习师范教育计划，必须通过全国范围内标准化入学考试；申请初级证书必须通过有关的综合考试；只有在完成了一年教学，并且达到一定水平和有关标准，才能获得正式的教师证书。逐步构建教师专业化标准，进一步提升教师素质。

在教师学历要求方面，宁波市还可以逐步提高教师尤其是小学教师的学历要求。《面向21世纪教育振兴行动计划》和中共中央、国务院《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》中提出：“具备条件的地区力争使小学和初中专任教师的学历分别提升到专科和本科层次，经济发达地区高中专任教师和校长中获得硕士学位者应达到一定比例。”根据这个规划，宁波市中小学教师的学历努力方向应该是：小学和初中教师学历达到大学本科，高中教师达到硕士研究生。

2．进一步完善教师资格申请条件

目前在申请教师资格证书时，只要学历、普通话达到标准，教育学、心理学（师范类学生可免考）参加全省统考合格，说课通过，就可以申请到相应的教师资格证书。对申请者教育教学能力评价涉及较少，要求偏低，与此项评价有关的说课一关，与教育学、心理学统考相比，通过率要高得多。今后，应强化教育教学能力方面的评价并增加难度。在内容，应涉及教师综合素质、教学设计能力、课堂讲授能力、教学评价能力等维度的考察；在形式上，可借鉴有些省份的做法，把它区别为笔试和面试两个环节，笔试通过后才能参加面试；在实践上，通过面试的申请者，必须经过一年的顶岗实习，在指导教师的帮助下，完成教育教学的各项工作，经过严格的考核证明其能适应教育教学工作的才能获得教师资格。

3．设定教师资格证书的有效期

我们可以以教师专业化发展理论为指导，打破教师资格终身制，实行教师资格有效期制，在教师有效期满后加以复审，并要求教师必须在有效期内参加规定的进修，这样才能保证教师的终身学习和专业化发展。证书的有效期可以借鉴美国的做法，即规定初始教师资格证书有效期为5年，不得更新，5年后必须取得更高一级的教师资格证书，持有该资格证书的教师必须根据职业发展规划，参加相应的进修、考核，达到职业发展规划要求，才能获得专业教师资格。专业教师资格证书的有效期为5年，5年内必须获得规定教师进修课程的学分，才可以更新此证书。专家教师资格证书的有效期为10年，颁发给至少有5年教学经历、职业能力较为出色的教师。不同等级教师资格证书及其有效期和更新制度的建立，为中小学教师的职业发展提供了梯度，促进了教师不断进修提高和发展。

4．严格区分教师专业水平等级

目前，基础教育教师资格种类只是根据学校类别简单地分为五类。这种划分方法简单明了，便于操作，但其教学学科专业性不强。现行教师资格融通性规范甚少，对于不同种类、不同学科、不同等级的教师之间是否可以融通、如何融通都没有明确规定，导致用人单位漠视资格证使用范围，教师资格滥用，随意跨学科授课现象屡见不鲜。因此，要严格区分教师的专业水平等级，按专业水平等级任教相应的年级，以保证教学质量。

（二）教师聘任政策与制度

1．明确教师与学校双方的责、权、利关系

目前，宁波市的公立学校一般都实行了聘用制，但从实际操作过程来看，只是流于形式，没有引起学校领导和教师的重视，表现在：（1）学校为了完成上级布置的任务，开一个教师大会，教师与学校签一个聘用合同，教师也不仔细研究合同中的职责与权利，就算已实行了聘用制；（2）聘用制合同文本是教育局统一印制的，没有个性的内容，且教师与学校处于不平等地位。因此实行聘用制，必须明确教师与学校双方的责、权、利关系，这样教师的权益才能得到保护。

2．细化教师聘任的有关规定

上面提到，学校为了应付上级要求，草草了事，教师聘任工作流于形式。有必要对教师聘任制度的有关规定进行细化，明确教师聘任制的组织领导、岗位设置、岗位说明书、岗位聘任方案须经教代会审议通过后，公开择优选聘教师，教师根据岗位要求应聘，最后学校和教师签订聘用合同。

3．建立教师评聘监督委员会

为了在教师专业技术职务评审、岗位聘用中做到公平公正，学校应成立教师评聘工作监督委员会，对教师的专业职务评审工作和岗位聘任工作进行监督，监督委员会可由学校领导代表、教代会代表、一线教师代表组成，其主要职责是监督学校在教师专业技术职务的评审、岗位聘任中是否做到客观公正，对出现的各种不公正、不公平的现象及时予以纠正，使教师在专业技术职务的评审、岗位的聘任中做到公正公平，以利于调动教师的工作积极性。

4．完善配套制度

一是完善校长负责制。目前学校的校长是由上级主管部门任命的，这就不可避免地使学校弥漫一种“官本位”的气息，从而影响教师聘任工作的顺利展开。为了顺利实施教师聘任制，首先需要通过民主选举产生一个教职工信赖的校长。在校长的聘用合同中，不仅要明确规定校长的责、权、利，而且需要提出校长的义务和任期目标，校长的义务和目标由教代会通过后报上级主管理部门备案，为今后考核提供依据。二是完善教师的考核制度。教师担负着教育教学、教书育人的重任，而教育教学、教书育人的成果是周期长、考核中难以量化的“软指标”，要设计一套科学的考核制度，避免以学生成绩、教师的学历、教龄、论文等量化指标成为考核的唯一指标，着重要体现在教师教育教学、教书育人的业绩上。三是教师培训制度。由于整个社会处于信息时代，知识更替迅速，而且新技术不断涌现，教师若不及时跟进，则会导致教育、教学效果的下降。因此有必要建立教师培训制度，规定教师在规定的时间内必须参加培训，培训内容包括本专业新的知识、教育理念、公共的新技术等，使教师的知识能跟上形势发展，提高其教育教学能力。

（三）教师职务政策与制度

在教师职务方面，我们可以实行评聘分离的教师职务制度。教师专业技术职务是教师在教学水平的一个重要指标，也是与教师的收入紧密挂钩，但目前各个学校由于受专业技术岗位指标的限制，在教师专业技术职务的晋升上采取：有指标，则让有条件的教师晋升专业技术职务，并予以长期聘任；没有指标，则即使教师具备晋升条件，也不能予以上报。这导致已聘上高级职称的教师没有动力去钻研教学科研，业务能力停滞不前，而年轻教师由于专业技术职务晋升无望，对教学科研积极性不高，业务提高速度慢，影响学校整体的教学、科研业务能力。因此，要实行教师专业技术职务评聘分离，学校设置相应岗位应聘条件，对符合条件的则予以聘用，不符合条件的，可高职低聘或不聘，这样有利于调动教师的教学、科研积极性，提高学校教学业务、科研能力的提高，提升学校办学水平。

（四）教师流动政策与制度

1．构建起实行教师定期流动制度的配套体制、政策

目前教师流动的流向基本上是从农村到城镇，从城镇到城市；从民办学校到公办学校，从一般学校向重点学校，教育的优质资源逐步向城市集中。在教育均衡化的要求下，也有所谓的“教师”流动，即一般学校的教师、乡村教师到重点中学锻炼，名校的教师到一般学校支教，时间一般不超过2至3年，这对教育资源均衡化有一定积极作用，但这一政策制度因教师人事关系在原单位，难以形成真正意义上的教师流动。为此，必须转变教师的身份，使教师从学校人变为“系统人”或“社会人”：第一，构建学区教师流动机制。教师在某一学校工作满一定期限，必须在学区内流动。教师在规定期限内可以主动提出流动申请，由学区总校负责安排流动。在规定期限以外，学区总校可以直接调动该教师到学区内的其他学校任教，一名教师在同一所学校不能超过10年。第二，创建区域教师交流平台。为实现更大范围的教师流动，要建立一个区域教师交流平台，统一提供教师需求信息，用于教师个人和学校发布需求、流动信息。创建平台的同时，要规定教师在一个学校任教的期限并要求教师任教期满或聘任期满后，教师本人或学校均可将教师信息放到交流平台“挂牌”交流，被“挂牌”教师与需要教师的学校进行供需见面、洽谈。为了确保流动的实施和教师的合法权益，还要建立相应的保障机制，例如：教师权益保障机制，负责相关矛盾的调解、仲裁；教师落聘管理机制，为教师提供用人推荐、进修提高及连续3年落聘的教师实行淘汰。

2．加快社会保障制度改革，促进教师流动

社会保障制度既是维护社会公平的安全阀，也是促进人才流动的重要条件。目前我国的社会保障体系还有待进一步完善，学校作为相对稳定的事业单位，其社会保障体系的建立明显落后于人才流动的发展。福利、社会统筹、医疗保险、失业保险、退休金等待遇许多地方仍然由学校单独提供，没有实行社会化管理。并且各地的政策不统一，许多地方存在地方保护主义，教师一旦离开原工作的学校到其他行业或到民办学校任教，将意味着这些待遇的失去。因而当前条件下，教师对单位的依附性还相当强，还不是完全意义上的“社会人”。教师流动时不得不考虑上面这些因素，教师自主流动的程度相当低。要促进教师合理流动，就必须加快社会保障制度的改革，完全实行医疗保险社会化，变退休制度为退休养老保险制度。实现安置就业与社会福利、社会保障的分离，尽快建立起覆盖全社会的多层次的社会保障体系，实行社会化管理，降低教师流动风险，解决教师流动的后顾之忧，促进教师合理流动。

3．建立“同工同酬”制度和完善农村教师补贴制度

从宁波现实来看，教师工作由各县（市、区）统筹，各县（市、区）的经济情况不同，导致同为教师但收入不同，随着公立学校教师待遇不断提高，民办学校教师原有的收入优势已不存在，这对教师流动形成了阻力。要推动教师流动，首先必须建立“同工同酬”制度，即教师无论从一个县、区流向另一个县、区，或从公立学校流向民办学校，应有同样的报酬，这样才能解除教师流动的后顾之忧。其次，要进一步完善农村教师补贴制度。目前宁波市已经在农村边远地区、山区、海岛等地教师实施了补贴制度，但力度还不够。因此，要形成真正意义上的流动，必须进一步完善农村教师补贴制度，加大补贴力度，以提高优质教师流向农村任教的积极性，实现教育资源的均衡化。

4．各部门共同协作，出台促进教师流动的相关政策与制度

促进教师流动是一项复杂的公共事业管理工作，单凭教育部门一己之力是无法实现的，它需要多个部门协同出台相关政策与制度。建议宁波市政府出台“宁波市中小学教师流动办法”，明确实行教师流动的对象、实施办法、配套措施、工作要求，规定优秀教师流入民办学校、农村学校、薄弱学校在保留原有待遇的基础上提供优于其他从不流动教师的待遇。

（五）教师工资福利政策与制度

1．继续提高教师工资水平

教师工资水平比20年前有较大幅度的提高，但目前教师的工资与我国颁布的《教师法》中规定的教师工资不低于当地公务员平均水平有一定的距离，尽管每年考核合格，晋升一级薪级工资，但数额较少，教师工资年增幅较小，与其他行业有一定的差距，若考虑物价因素，或许没有增加，影响教师的工作积极性。可借鉴国外教育发达的地区，在逐渐提高教师的工资，其工资数额主要取决于教师的学历和教龄等因素，每隔1～2年就晋升一级。同时，还可以规定教师享受各种津贴。另外，教师工作量在法律法规当中加以明确规定，超过工作量的可以获得额外报酬。

2．教师工资的支付必须以财政拨款为主

基础教育尤其是义务教育，是一种公共产品，应该由政府提供。为了保证公平，促进教育的均衡发展，各类学校的教师的工资应该由政府来保证，以财政拨款为主。现阶段，宁波市教育经费来源具有多元化的特点，集团、个人等多种教育经费来源使教育获得了充足的动力，教师的工资也得到了一定的改善。但是，其他的经费来源具有不稳定的特点，会使教师的工资处于忽高忽低的变化之中，教师的心理也容易受到挫伤。教育经费分布的不均衡，这还会促使优秀教师向收入高的学校聚集，从而导致校际之间的不均衡，教师资源配置的不均衡，这也是近年来人们择师、择校的原因之一。从长远的观点看，由政府来保证教师工资，并且保持教师工资的一个合理的底线，使教师的工资不断地、稳定地提高，是一个合理的选择。政府还要保证教师的工资不受通货膨胀影响，因为在通货膨胀的条件下，教师的工资水平会随着物价的上涨而下降。政府可以在财政拨款中设立专项基金，及时弥补教师工资因物价上涨所受的影响，保证教师工资实际水平的不断提高。

3．设计激励教师积极性的福利制度

要结合教师职业特点，设计一些有助于激励教师积极性的福利制度：（1）设计多形式多层次系列化的福利项目，如评选宁波市“功勋教师”、“明星教师”的荣誉系列；脱产培训、修学考察（含境内外）、学术假期的修学系列；教学成果出版资助、科研论文发表奖励的资助系列等等，以满足不同教师专业发展的需求。（2）设计自助式福利激励模式。在设计不同的福利项目基础上，规定不同职务教师福利标准及政府、学校、教师个人经费承担的比例。教师根据自身的发展需求，允许教师在福利标准或福利额内选择自己需要的“福利项目”。（3）作出关于福利项目等级划分的规定，针对高级教师或作出突出贡献的教师，可以享受诸如提供终身工作保障、配备助手等待遇。

【注释】

[1]刘易斯·科塞：《理念人——一项社会学的考察》，郭方等译，中央编译出版社2004年版，第3页。

[2]刘易斯·科塞：《理念人——一项社会学的考察》，郭方等译，中央编译出版社2004年版，第3页。

[3]《人民教育》、《中国高等教育》编辑部：《枙教师法枛学习手册》，红旗出版社1993年版，第85页。