教师任用政策与制度现状的分析

第二节　教师任用政策与制度现状的分析

从宁波的现实情况来看，随着经济社会发展，宁波市在认真贯彻落实现行国家教育政策和法律法规的基础之上，根据其自身发展需要，对教师任用方面的政策制度不断加以完善与改进，并取得可喜的成绩，但同时在城乡教师任用、教师流动等方面的问题依然存在，需要我们进一步加以完善。

一、教师任用政策制度的现状

（一）教师资格制度贯彻落实

我国《教师法》对教师素质与学历要求做了规定，例如，第3条规定：“教师是履行教育教学职责的专业人员，承担教书育人，培养社会主义事业建设者和接班人、提高民族素质的使命。教师应当忠诚于人民的教育事业。”第8条规定：“教师应当履行下列义务：（一）遵守宪法、法律和职业道德，为人师表；（二）贯彻国家的教育方针，遵守规章制度，执行学校的教学计划，履行教师聘约，完成教育教学工作任务；（三）对学生进行宪法所确定的基本原则的教育和爱国主义、民族团结的教育，法制教育以及思想品德、文化、科学技术教育，组织、带领学生开展有益的社会活动；（四）关心、爱护全体学生，尊重学生人格，促进学生在品德、智力、体质等方面全面发展；（五）制止有害于学生的行为或者其他侵犯学生合法权益的行为，批评和抵制有害于学生健康成长的现象；（六）不断提高思想政治觉悟和教育教学业务水平。”第11条规定：“取得教师资格应当具备的相应学历是：（一）取得幼儿园教师资格，应当具备幼儿师范学校毕业及其以上学历；（二）取得小学教师资格，应当具备中等师范学校毕业及其以上学历；（三）取得初级中学教师、初级职业学校文化、专业课教师资格，应当具备高等师范专科学校或者其他大学专科毕业及其以上学历；（四）取得高级中学教师资格和中等专业学校、技工学校、职业高中文化课、专业课教师资格，应当具备高等师范院校本科或者其他大学本科毕业及其以上学历；取得中等专业学校、技工学校和职业高中学生实习指导教师资格应当具备的学历，由国务院教育行政部门规定。”

从宁波的现实情况来看，随着经济社会发展，宁波市对教师素质与学历要求明显要高于《教师法》。例如宁波市海曙区教育局在2009年、2010年公开招聘全民事业编制中小学教师时，其招聘条件都写明：“中学教师要求大学本科及以上学历，小学教师、特殊教育教师要求大专及以上学历。”学历要求要高于《教师法》规定。

我国《枙教师资格条例枛实施办法》第18、19、20条规定：由认定机构根据申请人提供的材料进行初步审查，然后组织成立教师资格专家审查委员会，按照省级教育行政部门制定的测试办法和标准组织面试、试讲，对申请人的教育教学能力进行考查，提出审查意见，报教师资格认定机构。教师资格认定机构根据专家审查委员会的审查意见，在受理申请期限终止之日起30个法定工作日内作出是否认定教师资格的结论，并将认定结果通知申请人。对符合法定的认定条件者，颁发相应的《教师资格证书》。《枙教师资格条例枛实施办法》第16条规定：师范类毕业生可以持毕业证书，向任教学校所在地或户籍所在地教师资格认定机构申请直接认定相应的教师资格，不必再进行教育教学能力的考察。宁波市教师资格制度主要是按照国家以上条例加以制定的。

（二）教师聘任制稳步推进

依据我国《教师法》的精神，教师聘任制，是学校和教师双向选择，通过签订聘任合同确定人事关系的制度。宁波市在《关于“十一五”期间进一步加强中小学教师队伍建设的若干意见》（甬教人〔2007〕40号）提出：“以完善聘任制为重点，推进学校人事制度创新。实行人员聘用与岗位（职务）聘任相分离、教师职务任职资格的评审和聘任相分离，逐步实现从身份管理向岗位管理转变，促进师资的新老交替。按照‘新人新机制’的原则，实行教师人事代理制度，加大教师聘任制的推进力度，逐步打破教师单位所有制和教师专业技术职务任职终身制，形成有效的激励机制，不断优化教师队伍。强化教师职务任职资格评审的导向机制与聘后管理。进一步完善教师考核评价机制，改革评价方法。对教育教学能力弱或体弱多病确实不能胜任岗位要求的人员，可视不同情况，采取离岗退养、调离教学岗位等办法逐步予以分流。深化学校内部管理和分配制度改革，强化教师绩效考评。”

（三）教师职务制度在创新中发展

教师职务，是国家就各级各类学校的教育教学需要而规定的专业技术工作岗位，它有明确的职责，有高、中、初级职务的结构比例，是确定教师工资福利待遇的基础。取得某一教师职务的人必须具备专门的业务知识和相应的学术水平，因此，国家对各种教师职务的职责、任职资格的评审程序和教师职务的任命或聘任作了具体规定，这就是教师职务制度。《义务教育法》第31条规定：“国家建立统一的义务教育教师职务制度。教师职务分为初级职务、中级职务和高级职务。”宁波市参照这一规定把基础教育教师职务也分为初级职务、中级职务和高级职务三类。此外，为激励优秀中学高级教师终生从事中学教育教学工作，充分发挥中学教师为教育事业服务的积极性和创造性，激励教师钻研业务，不断提高教育水平和学术水平，以适应教育现代化发展需要，宁波市出台了《宁波市享受教授级待遇的中学高级教师考核确认办法》，并于1996年在全国首创开展了教授级中学高级教师的评审工作，到2009年共有5批49名中学教师被考核确认享受教授级待遇。

（四）教师流动制度面向均衡发展开始探索

教师流动制度是指以促进教育区域均衡发展和满足教师个人需求为目标，所有中小学教师在一所学校任教若干年后，政府或教育行政部门根据促进教育发展需要与满足教师个人意愿相结合的原则，建立起一定区域内教师流动的制度。《关于“十一五”期间进一步加强中小学教师队伍建设的若干意见》（甬教人〔2007〕40号）明确指出：“从2006年下半年起，凡参加市、县两级名教师、学科骨干教师评选的城镇教师，在近5年内须有在农村、相对薄弱学校支教（工作）的经历，其支教工作中的表现和实绩作为评选的依据之一。各县（市）、区可设立一定比例的流动岗位，主要用于学校师资补缺。”“到山区、海岛和经济欠发达地区任教的应届大专院校毕业生，自报到之月起提前享受定级工资。”“各地要切实落实国家和省、市有关鼓励教师到边远农村、山区、海岛和贫困地区农村中小学任教的各项优惠政策，提高山区、海岛教师的补贴标准，缩小城乡同类学校教师收入的差距，逐步使农村教师收入不低于城镇教师。创造条件，改善农村教师的住房条件。要为长期在偏远农村和欠发达地区任教的教师的职务晋升创造条件，并制订相应的倾斜政策。关心教师身体健康，落实中小学教师两年一次的健康检查制度。建立农村优秀教师专项奖励制度，表彰长期在山区、海岛和边远农村地区任教的优秀教师。”《关于做好2008年中小学教师专业技术资格评审工作的通知》（甬教人〔2008〕196号）则提出：“从2009年起，1970年1月1日以后出生的城镇义务教育段学校教师晋升高级教师职务时，必须具有1年以上在农村中小学校或相对薄弱学校全职支教的经历。”

（五）教师待遇保障政策不断出台

针对教师工资，我国《教师法》第25条规定：“教师的平均工资水平应当不低于或者高于国家公务员的平均工资水平，并逐步提高。建立正常晋级增薪制度，具体办法由国务院规定。”第32条规定：“社会力量所办学校的教师的待遇，由举办者自行确定并予以保障。”针对教师福利，我国《教师法》第28条规定：“地方各级人民政府和国务院有关部门，对城市教师住房的建设、租赁、出售实行优先、优惠。县、乡两级人民政府应当为农村中小学教师解决住房提供方便。”第29条规定：“教师的医疗同当地国家公务员享受同等的待遇；定期对教师进行身体健康检查，并因地制宜安排教师进行休养。医疗机构应当对当地教师的医疗提供方便。”针对教师工资、福利问题，《宁波市教育事业第十一个五年发展规划》明确提出：“切实提高教师尤其是农村教师的福利待遇，保障教师的物质利益，逐步提高农村教师的福利津贴，缩小城乡教师收入差距，逐步达到同等水平。逐步推进教师收入分配的规范化和制度化，缩小同一区域教师的收入差距。切实保障山区、海岛、边贫等特殊地区教师待遇。切实保障幼儿园、民办中小学教师最低工资标准和社会保险费用缴纳标准。充分考虑教师特点，为他们教育教学出成果创造条件，满足教师的成就需求；努力为教师创造宽松的工作环境，丰富教师的精神文化生活，维护教师的身心健康，满足教师的人文需求。”2010年7月，宁波市人大专门召开了民办教育工作座谈会，会上提出“要切实保障民办教师待遇。教育大计、教师为本。提高民办教师地位，维护民办教师权益，改善待遇，加强培训，切实关心教师身心健康，为教师解决后顾之忧”。“要深入研究法律同等地位问题。力求在政策支持上取得更大的突破，逐步给予实施学历教育和学前教育的教师在养老保险、医疗保险等方面享有与公办学校同等待遇；逐步提高对符合政策条件的民办义务教育学校生均教育经费的补助比例。”

二、教师任用政策制度的问题分析

（一）教师资格政策制度有待进一步完善

目前教师资格条件的标准偏低，也没有规定资格证书的时间效力。教师资格证书一经获得，终身有效，在全国范围内不受地域、时间限制，只要获得资格证书，就等于取得永久的教师资格。由于受到教师资格终身性的约束，现行教师资格制度缺失与教师继续教育、教师职称评定等制度的联系，缺乏对教师有效的激励机制和监督机制。终身性的教师资格证书不能适应信息时代知识迅速更替的特点，对教师的专业化发展和继续教育缺乏激励作用。

之所以出现这些问题，主要是因为：第一，庞大的教育规模，使得长期以来教师队伍数量不足成为主要矛盾，对教师质量问题关注不够。第二，人们对教师职业的认识存在偏差，对教师素质的定位不科学。第三，长期以来，没有建立科学的教师专业标准。

（二）教师职务评聘尚未有效分离

传统的教师职务评聘合一，先由学校提出拟聘人员，再由行政机关审查资格，最后由学校聘任职务，这在学校与行政机关存在行政隶属关系的前提下，可以理解为教师作为国家工作人员，经过行政组织的层层审批之后晋升职务，均属行政组织的内部行政行为。但随着教师身份的改变，教师不再是国家干部，学校也不是教育行政机关的下级行政组织，教师职务的评与聘在新的任用体制下其意义已不同以往。从教育评价学的角度看，教师任职资格的评审，系绝对评价，是将评价对象的情况与事先确定的固定标准进行比较，以判定其是否合格；教师职务聘任中的评价，系相对评价，是从若干方面将竞聘者的情况作相互比较，以判断被评者的优劣高低，事先没有固定的标准。教师职务的评聘合一，造成的结果是，没有聘上教师职务的就没有资格担任该教师职务，将绝对评价和相对评价混为一谈，对教师来说有失公平。如果教师技术岗位的数量少于竞聘者的人数，则必然会有人被淘汰，但不能说被淘汰的人就一定没有资格担任该教师职务，在允许人才流动的前提下，有资格的教师可以到其他学校竞聘合适的空岗，这就需要区分教师职务的评与聘，把绝对评价从相对评价中分离出来，使教师拥有某种能说明其专业知识和能力的身份标志，这种身份标志的取得不以某所学校能否提供专业技术岗位为前提，而只与其专业知识和能力是否达到既定的标准有关。

（三）教师流动的制度性安排有待建立完善

教师“单位人”角色阻碍教师流动。在现行教育人事管理体制中，教师是实质上的“单位人”或“学校人”。也正是由于教师是“单位人”而不是“社会人”，教师一旦流动后，他们面临养老保险、失业保险等保障问题，这使得教师只得依附于原单位。在人事关系仍然留在原单位的情况下，教师的流动制度必然难以真正形成。

教育行政部门优先发展城区“窗口学校”。受升学压力和城区社会的影响，在相关配套政策缺失的情况下，教育行政部门还是把促进城区示范学校、重点学校的发展作为工作的重心，有限的优质教师资源首先要满足城区示范学校和重点学校的需求，以保证城区“窗口学校”的发展。城区学校为了保证教育教学质量，以满足城区学生家长的需求，不愿意把本校的优秀教师调出，并竭力从其他学校挖掘高素质的骨干教师。

城乡之间、公办与民办之间、优质校与薄弱校之间不均衡发展。由于学校发展差距的客观存在，城乡、公办与民办、优质校与薄弱校教师之间的实际收入难以同工同酬。既得利益的城市公办优质校教师群体在享受舒适的生活环境、工作环境、子女入学环境的同时，还享有高福利高收入待遇，如果因调动工作而失去这一切，他们是不可能接受的。按照著名的“推拉”理论，城市公办优质校教师在薪酬福利、工作安排、人文氛围等方面与农村、民办、薄弱校教师的实际差距是教师流动的现实障碍。

（四）教师工资水平差距较大

近年来，由于实行了教师职称改革，薪酬同所聘职务挂钩，在某种程度上解决了学校教师工资的动态增长问题，但从总体上来看，我国教师的工资水平仍然低于公务员的工资水平。

从全国来看，2008年我国教师的工资水平在各行业中排名为第12位，年均工资为30185元。从宁波来看，随着宁波经济迅速发展，宁波市教师的工资以及福利待遇也在不断得到相应的提升，从表3-1来看，宁波教师的工资水平在各行业中排名第9位，年均工资为55823元，高于全国水平。但与一些行业相比，工资水平有一定差距。

表3-1　2008年国民经济19个行业职工年平均工资比较

续　表

资料来源：《中国统计年鉴》（2009）、《宁波统计年鉴》（2009）。

宁波市与全国其他地区一样，同样存在：（1）重点学校与一般学校、薄弱学校之间教师工资水平差距较大。重点学校、一般学校和薄弱学校同属基础教育阶段的学校，由于教育资源配置的严重不平衡，而教师收入中又有一大部分来源于学校自筹资金，造成了重点学校和非重点学校教师劳动报酬存在很大差距。（2）城市教师和乡村教师之间工资水平差距较大。经济发展水平制约着教育的发展水平，同样也会影响教师的工资水平。乡村教师的工资水平普遍低于城市教师，同级同类的乡村教师和城市教师，年收入可以相差几万元之多。（3）区域之间的同类教师的收入存在较大的差异。由于区域经济、社会发展的不平衡，相应的教育投入存在较大的差异，从而造成教师的收入有较大的差距，发达地区的教师收入比欠发达地区的教师高出许多。