农村学校教师管理政策与制度创新的对策

第三节　农村学校教师管理政策与制度创新的对策

创新不能凭空想象、想当然行事，但也不能脱离实际，既要顾及历史与传统的影响，又要与时俱进。从全国范围来看，近几年所出台的关于农村学校教师管理的若干政策与制度，在一定程度上注意到了多年来我国农村教师的管理传统，同时又充分考虑到现阶段我国农村教师队伍建设的发展要求。就宁波市来看，农村基础教育的发展水平和农村中小学教师队伍建设的水平，从质和量两个指标上分析，普遍的要远远高于全国的平均水平，因此，在对基点的把握上和今后发展目标的确定上，必然有更高的要求。

一、农村学校教师管理政策制度创新的目标

（一）实现农村学校教师管理的科学高效

创新农村学校教师管理的政策与制度，旨在促使宁波市农村学校教师管理工作朝着科学、高效发展。近年来，随着我国经济社会的发展，党和国家对经济社会发展“提供智力支持和人才支撑”的教育事业十分重视，和谐社会的建设和社会主义新农村建设工作的不断推进，国家对农村学校教师队伍的建设，从师资培养、待遇保障、人员补充、教师流动、教师培训等各个方面制订了相关政策以及配套的制度，使当前农村教师队伍的管理不断走向科学规范。就宁波市来看，近年来针对农村学校教师管理也先后出台了若干政策与制度，对稳定农村教师队伍、改善队伍结构、提升教师素质起到了积极作用。但同时，我市农村学校的教师依旧存在着“进城愿望强烈、骨干教师流失严重、学科结构与年龄结构失衡、执教能力偏弱”等问题，近几年来全市各地农村教师进城考试竞争依然比较激烈，经济薄弱县（市）的农村骨干教师比较多趋向于经济发达县（市）流动。导致的原因固然很多，但能否实现“同区同酬”（另加农村教师任教津贴制度），能否为他们搭建专业发展的平台，让农村教师更好地实现人生价值是其中主要的原因。因此，需要通过创新现行的农村教师管理政策与制度，完善相关措施，提高政策与制度的执行力，改变农村教师“学校人”的身份地位，切实提高农村教师的经济待遇，加大对农村教师的培训力度，优化教师流动机制，使农村学校在教师管理上，真正有法可依；教师在保障自身权益有规可循，在促进个人发展上，有更多的平台与机会。

（二）促进农村学校教师队伍的标准化和专业化建设

从全国范围来看，虽然宁波市农村学校教师队伍建设的总体水平处于领先，但与城市学校的教师相比，与宁波市提出的从“城乡标准化教育”到“城乡优质化教育”的突破、从“城乡课堂化教育”到“城乡网络化教育”的突破，以及全面推进基础教育课程改革和实施素质教育的要求相比，农村学校教师的标准化和专业化建设、执教能力等，尚有不少差距。正如本章第一节所述，农村学校教师不仅年龄结构和学科结构不平衡，高级职称的教师少，学科骨干教师缺乏，具有职业倦怠的教师多、专业自主发展能力强的教师少，诸如此类的问题，以致农村教师队伍成为影响农村基础教育质量提高、制约当前宁波市推进城乡教育一体化的一大“瓶颈”。因此，通过管理政策和制度的创新，强化农村学校教师在待遇优待、提高入职标准、教育培训、人员流动、专业发展平台的搭建等政策，使宁波市农村教师在标准化和专业化建设方面实现与城市教师同步。

（三）推动农村基础教育更高水平的发展

没有农村基础教育的高质量发展，就没有基础教育的现代化。无论是建设教育强市的需要，还是提前实现教育现代化的需要，如果农村基础教育不能像城市教育一样在质量、品位等内涵发展上达到一个比较高的水平，那么农村孩子进城择校的状况就无法得以改变。推进城乡教育一体化发展是近20年来宁波市教育现代化建设的战略构想，在“十一五”期间要通过从“城乡二元化教育”到“城乡一体化教育”、从“城乡标准化教育”到“城乡优质化教育”、从“城乡课堂化教育”到“城乡网络化教育”、从“高标准普及城乡九年义务教育”到“高标准普及15年教育”、从“城乡制度化学校教育”到“城乡学习型社会——终身化教育”等的“五大突破”，到2010年宁波市基础教育率先基本实现现代化，2020年实现“城市教育优质化”、“农村教育城市化”、“城乡教育一体化”的总体目标，最终实现城乡教育均衡发展。^[6]目前，对宁波市基础教育均衡发展工作来说，城乡学校的外延拓展与硬件条件已基本具备，受制最大的因素则是农村教师的队伍建设问题。创新农村学校教师管理的政策与制度，不仅要有助于农村学校教师队伍的稳定，更为重要的是促使有更多的优秀人才加入到农村学校的教师队伍中来，更加激发农村教师的工作激情，让农村学校在办学品位、教育质量等方面能够与城市学校相媲美，甚至有自己的特色和亮点，那么宁波市基础教育实现优质、均衡的目标也就指日可待了。

（四）构建充满活力的农村教师管理机制

有活力才有生命力。农村学校教师队伍的活力主要表现为：第一，它是相对动态的；第二，它是充满生机的。近年来，国家为构建适应市场经济需要的开放式人才管理机制，加大了人事制度改革的力度，但由于各地存在着体制不活、缺乏有效的政策和措施，以致没有迅速“建立健全的与社会主义市场经济相适应，能进能出，富有活力的教师管理制度”^[7]。管理机制虽具有自己独特的内涵与运行方式，但其怎样运作在很大程度上受到管理政策和制度的制约，管理政策和制度的规定决定着管理机制的运行方向和基本路径，而管理机制则是为落实管理政策和制度服务的。以往在农村教师管理机制方面所表现出的封闭、僵化、教条等特征，无不与过去的教师管理政策和制度上存在的“重城市轻农村”、“重身份轻岗位”、“重使用轻发展”的现象有着密切的关系。因此，要构建充满活力的农村教师管理机制，就必须重视农村学校教师管理政策与制度的创新。

二、农村学校教师管理政策制度创新的途径

（一）创新管理理念：变“身份管理”为“岗位管理”

从国际经验看，关于教师的管理大多已经从原来的身份管理转向岗位管理。法国、德国、日本等国家通过法律制度将公立学校的教师纳入公务员体系，其身份就是国家（或地方）的公务员，其权益也与一般公务员等同，但他们所从事的岗位不同，在入职考核与平时管理时，则不同于其他公务员。在英国和美国，公立中小学教师不是国家公务员，他们是国家的公务雇员（publicemployee），由于公立学校的责任团体（地方教育委员会或地方教育当局）采取雇佣合同的形式与教师签订工作协议，教师的雇佣和解雇以岗位管理的需求作为要件。

在我国，在计划经济条件下，我国教师管理部门和学校对教师普遍实行的是一种身份管理，改革开放以前，我国教师是“国家干部”的身份，但所谓的“国家干部”也只是一个比较模糊的概念而已。1986年2月国务院发布《关于实行专业技术职务聘任制度的规定》之后，原国家教委决定在各级各类学校实行教师职务的聘任制度，开始改革教师的“国家干部”的身份。进入20世纪90年代以来，我国公立中小学教师的法律地位受到了教育体制改革的重大影响，1993年颁布的《教师法》将教师定义为“履行教育教学职责的专业人员”，至此，“专业人员”正式取代了我国公立中小学教师的公务身份，这一改变影响着教师的法律地位和从业方式，使教师与教育行政机关、学校的法律关系发生着深刻的变化。就目前我国农村学校的教师而言，除了一般意义上的教师身份外，还有一个特殊的身份——“农村教师”，对中国这个具有2000多年封建统治历史的国度来说，“农民”、“农村”一直被认为是“落后”、“地位卑微”的代名词，“农村教师”不如“城市教师”也就成为当代人们观念中的“印刻”。因此，创新农村学校教师管理政策，首先必须在观念上解决这些问题，消除“农村教师”与“城市教师”的身份界定，真正使教师人事管理由身份管理向岗位管理转变，由行政任用关系向平等协商的聘用关系转变。

1．以“岗位管理”统筹城乡教师资格条件

根据中共宁波市委组织部、宁波市人事局印发的《宁波市事业单位岗位设置管理实施办法（试行）》（甬人〔2010〕37号）文件精神，中小学教师职位均以岗位设置的形式实施管理。因此，任何教师（或待聘人员）无论是在城市学校还是农村学校任教，只要担任同一岗位工作，必须具有相同的资格条件。各级教育行政部门在科学设置农村学校教师岗位后，要严格把守教师竞聘岗位的资格条件，宁缺毋滥，不能随意降低要求，不能采取“先城市学校，后农村学校”的做法。在同等情况下，要优先满足农村学校的岗位需要。

2．以“岗位管理”统筹城乡教师待遇基准

2007年，浙江省规定了对到乡镇及以下中小学工作的大中专及以上毕业生，实行直接转正定级，岗位工资按照拟聘岗位执行相应的岗位工资标准薪级工资按见习期、初期工资执行期满后，学历对应的薪级工资标准执行，并在此基础上薪级工资高定1级。而且对乡镇及以下中小学工作的教师，从2006年7月1日起，实行浮动1级薪级工资，浮动满8年后予以固定，固定后继续浮动的政策。同时，浙江省又决定自2008年1月起对乡镇（不含城关镇）及以下的义务段学校农村教师实行任教津贴，起点标准60元，最高标准400元，而且在2009年1月实施的义务段学校实施绩效工资制后，仍然保留了这个项目。^[8]所有这些，在一定程度上提高了农村教师在工资上的待遇，但与城市学校教师还存在不少隐性方面的差距，对宁波市农村教师来说，不仅县市区之间差距较大（如宁海、奉化、象山与宁波市其他县市区的差距），而且在同一县市区内，城乡教师在其他方面的待遇也有较大差距（如住房补贴等，因为国家现行的住房改革政策未能惠及农村中小学教师），而这些差距要大于上述省定的各种津贴，再加上农村教师上下班的交通支出和子女的读书及医疗保障等问题，这些都对农村教师队伍的稳定以及吸引优秀人才到农村学校任教带来不利影响。因此，建议实行城乡教师全市待遇统筹，对经济薄弱县（市）采取市财政转移支付的方式予以解决，对农村地区（除城郊结合的农村外）以固定的方式（不实行身份区别）建立农村任教特殊津贴，对山区、海岛学校教师确定专项津贴。

3．以“岗位管理”统筹城乡教师专业发展

一直以来教师培训、对教师发展的关注，主要集中在城市学校的教师，农村教师获得的培训经费、享受高端培训的机会比较少，对城乡教师的专业发展存在着两种不同的要求，这在近年来在职称评定、评优晋级方面，对农村教师实行倾斜政策可见。这对促进农村教师的专业发展，对农村教育质量的提高存在消极影响。浙江省实行的“农村中小学教师素质提升工程”、“农村中小学教师领雁工程”，以及宁波市实施的农村中小学教师“百千万”师训工程，采取以政府买单、高端培训的形式，对农村中小学实行免费培训，深受广大农村教师的欢迎，培训效果也比较明显。但由于缺乏长效机制、实施管理过程中存在的某些问题，产生了有些该培训的教师没有机会参加，而有些教师省、市级培训多头参加培训，重复占用培训资源等现象。因此，建议建立城乡教师教育标准，构建农村教师培训的长效机制，避免农村教师培训工作中的“工程”化现象，统筹城乡教师专业发展工作，使每位教师在校本培训、全员集中培训及高端培训中，都有获得专业发展的机会。

（二）创新管理策略：建立城乡教师联动发展机制

为提升农村学校的教育质量、解决农村学校教师队伍的整体素质问题，2006年，教育部、财政部、人事部、中央编办下发《关于实施农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划的通知》（教师〔2006〕2号），联合启动实施“特岗计划”，随后，各地相继启动了各项工作，强化了农村中小学教师的补充机制。同时，国家教育部2004年实施的面向农村优秀特岗教师的“硕师计划”，以及国家和地方都相继开展了以“城市教师必须下乡服务、城乡教师对口交流以及农村新教师上岗前在城区学校挂职锻炼”等为主要形式的提升农村教师队伍素质的措施。如沈阳等地试行教师流动制、上海松江等地的转会制、浙江等地城镇学校教师到农村学校支教和对口交流制度等。但无论是“特岗招聘”计划还是“下乡服务”都有一定的局限性，未能从根本上解决农村教师的发展，因此，有必要研究和建立“城乡教师联动发展机制”的问题。

1．开展城乡公办学校联合办学，打通校际教师边界

《国家中长期教育改革与发展规划纲要（2010—2020年）》指出：“各地可从实际出发，开展公办学校联合办学、委托管理等试验，探索多种形式，提高办学水平。”从宁波市部分县市区实行组建城乡学校教育集团的经验来看，实行城乡学校教育集团化，不仅对淡化农村学校教师的身份概念、打破城乡教师边界的壁垒具有重要意义，而且对促进教师在集团内的流动起到积极作用。因为集团内所有教师没有身份，只有岗位，定期聘用，没有终身固定在某一岗位的情况，他们都是一个集团内的教师，从而使每位教师在集团内获得相应的发展。因此，建议各地通过调查研究，积极探索以强校带弱校、校际联合办学或弱校委托强校管理等的形式，为农村教师打通更宽广的发展之路。

2．制定《教师流动章程》，加强教师流动的法制化建设

当前，宁波市所实行的城市教师支教（服务）农村学校等流动政策，其作用与意义值得肯定，但毕竟这种支教（服务）在时间上比较短，而且“流动者”并没有真正地带着“户口”流动，还有受对教师流动政策的把握、具体流动过程的管理等因素影响，这种流动对流动者来说还是被动的，对管理者来说计划性还不强。而农村学校教师向城市学校的“上位流动”依然难以抑制，尽管近几年来，宁波市在学科骨干、名师、正高级中学教师评审中，有倾斜农村学校教师的政策，但事实上至今真正属于农村学校教师的少之又少，据统计已经评出的四批市名师中（目前在岗211人），农村学校教师不到1%，评出的四批市学科骨干共429名，农村学校教师仅占45名，10畅49%，而其中乡镇中心小学、中心初中又占到98%多，真正属于农村学校的1%都不到。农村学校正教授级高级教师（目前在岗49人）为0人、农村学校特级教师的人数仅1人（目前担任校长职务）。公正、有序、有效的教师流动，是实现城乡学校教师联动发展的基础。国外有关教师流动的经验值得我们借鉴，如日本规定以下三种情况的对象必须实行教师流动：凡在一校连续任教10年以上以及新任教师连续6年以上者；为解决定员超编而有必要流动者；在区、市、街道、村范围内的学校及学校之间，如教师队伍在结构上（专业、年龄、资格、男女比例等）不尽合理，有必要调整而流动者。同时，为了解决一些老师到偏远地区吃亏的思想，日本的《偏僻地教育振兴法》规定，对在条例指定的偏僻地区学校或与其相当的学校工作的教职员，发给“偏僻地区津贴”，月津贴额在工资及扶养津贴月额总数的25%以内。此外还有寒冷地区津贴、单身赴任津贴等。为规范教师流动工作的程序化、制度化和公开透明等，每年的11月上旬，由县（都、道、府）一级的教育委员会发布教师定期流动的实施要旨，内容包括地区的指定，有关原则、要求等。其次，全体教师都填写一份调查表，其中包括流动的意向。然后才是由校长决定人选（充分尊重本人意愿并与之商谈后）并报上一级主管部门审核。更值得一提的是，流动不仅仅是针对普通教师，还针对校长。因此，建议尽快建立教师流动特别是城乡学校间的流动的有关法规或条例，以法制的方式加强教师流动的保障工作，加强对流动教师的考核，落实流动教师待遇。使教师流动真正做到制度化、规范化，并对农村学校教师的发展发挥实质性的作用。

3．淡化“单位人”，强化“职业人”，促进教师流动制度环境的变迁

一直以来，我国教师“单位人”的身份比较突出，一经安排到某校任教，就被贴上“某单位人”的标签，这对大多数农村学校的教师来说，一辈子注定是“农村教师”、“山区教师”、“海岛教师”，要进城或要有充分的理由或参加所谓的“进城考试”，而城市学校的教师到农村学校所谓的“支教”，不但不用参加什么的选拔考试，还可以享受多种待遇。这种不平等的状况应该得到改变。《国家中长期人才发展规划纲要（2010—2010）》指出，为促进人才的合理流动，要“打破人才身份、单位、部门和所有制限制，营造开放的用人环境”。因此，对所有教师实行淡化“单位人”、强化“职业人”，促进教师流动制度环境的变迁十分必要。国外也有一个教师在一所学校任教满6年后必须异校交流的规定，江苏省法制办今年2月向社会公布的《江苏省实施枙中华人民共和国义务教育法枛办法（征求意见稿）》提出，“县级教育行政部门应当均衡配置城乡教师资源，组织本行政区域公办学校教师合理流动。教师在同一所学校连续任教满一定年限的，应当流动。学校校长任期三年，在同一所学校连任不得超过两届”。而且“人走关系动”。为此，建议各地教育行政部门摒弃将教师“卡”在花名册上的做法，转变学校特别是校长的教师管理理念，实施辖区范围内教师真正意义上的全员聘任办法。

（三）创新条件保障：为农村学校教师专业发展营造积极的外部环境

农村学校教师的专业发展，需要其自身有积极的内驱力推动，但更离不开外部环境的有效保障。教师编制、教育培训、评价考核等是其中最为重要的因素。

1．提高农村学校的教师编制标准

我国一直来在教师编制标准制定上存在着“重城市轻农村”、“城乡教师编制严重倒挂”的现象，现行的城乡中小学教师编制标准依然是国家于2001年制订的政策，即城市、县镇和农村的生师比，小学分别是19∶1、21∶1和23∶1，初中分别是13畅5∶1、16∶1和18∶1。若再加上农村学校生源分散、交通不便、学校规模小、成班率低等因素，农村学校教师的编制标准就更低了。尽管2008年，省编办、教育厅、财政厅联合印发《关于进一步做好中小学教职工编制核定工作的通知》，规定农村中小学教师按县镇标准核编，即教师编制师生比，小学由1∶23提高到1∶21，初中由1∶18提高到1∶16。对小规模学校实行按班师比核编。^[9]而且，宁波在推进城市化进程中，农村的交通设施条件、农民居住地的相对集中度以及农村学校的办学条件、办学规模，总体上要好于国内其他农村地区，但不少农村学校依然存在着教师数量不足、部分学科没有专职师资、教师兼任多门学科，甚至一些农村小学里教师包班教学的现象。从而加重了农村教师的工作负担、影响农村学校的教育质量。因此，要根据农村学校的特殊性，建议建立城乡学校“新双轨制”的编制标准，对农村学校实行多维度考虑，把农村学校的教师编制标准提高到城市中心级学校标准，甚至增设教师进修编制，保证农村学校教师在数量上够用，在质量上能用。

2．建立农村学校教师培训的长效机制

根据国家颁布的《中小学教师继续教育规定》精神，到目前为止，国家和地方都出台过关于农村学校中小学教师培训的政策，宁波市近几年来，通过不断加大对农村学校教师培训经费的投入，落实专项培训经费，加强培训制度的建设，强化对农村学校教师的培训工作，取得了显著成绩。但在培训管理的机制上尚需加强和完善。为此建议：（1）农村学校教师免费培训要形成制度。无论是全员培训还是专项培训，所需培训经费统一由政府财政承担。（2）每位农村学校任教的教师，每5年内都有参加脱产培训或高端培训的机会。以建立教师个人培训基金（账户）形式，保证经费专人专用。（3）加强网络培训工作，不断完善网络培训资源的建设，使农村学校的教师能够及时获得所需要的学习资源。（4）强化校本培训管理，建立并完善“区域校本培训共同体”的建设，加强校本培训的项目制管理，突出教师在校本培训中的主体地位，不断提高校本培训的质量和效果。（5）制订教师培训的质量标准，强化继续教育的效果评价。要制订好教师培训的各类标准，形成有梯度的培训序列，减少培训过程中的无序、混乱现象。同时，以培训质量标准为抓手，加强对教师培训的质量检查。

3．改进教师考评办法，体现农村学校教师的特点

农村学校的教师有着其自身的工作特点，而目前所实施的教师考评制度，体现这一特点上存在诸多不足，不利于激发和调动农村教师的积极性。根据我们的调查，农村学校的教师认为合理的仅占27畅2%，认为需要调整的占到66畅4%。尽管在评职、评优、评先等方面，对农村有一定倾斜，但这只能是“治标不治本”。因此，建议建立符合农村学校教师工作特点的考评制度，突出农村教师的从业态度、工作责任心等方面的评价指标，从而达到“治标又治本”的目标。

4．建立教师退出机制

《国家中长期教育改革与发展规划纲要（2010—2020年）》明确指出，“加强教师管理，完善教师退出机制”。近几年来，宁波市各地对不适应教育教学要求的教师，采取过离岗退养、转行外调等形式，空出岗位吸纳优秀人才从事教育工作，即使教师的生活有保障，又有利于教育教学水平的提升。但总体上尚未建立完善有效的教师退出机制。我国《教师法》也只对有“（一）故意不完成教育教学任务给教育教学工作造成损失的；（二）体罚学生，经教育不改的；（三）品行不良、侮辱学生，影响恶劣的”等三项情形的教师，明确由所在学校、其他教育机构或者教育行政部门给予行政处分或者解聘的规定，而对不适应教育教学要求的教师没有作出相应条款，加上我国尚未正式出台规范的《教师教育标准》，因此，真正实行教师退出制度还有很大难度，从而严重制约了农村教师队伍真正优化的实现。但从区域角度，建议研究相关的管理措施，建立并完善教师退出机制，对教师退出的标准、工作程序、相关待遇等作出具体规定，有效实现农村学校教师队伍的建设工作又好又快地推进。

5．进一步强化教师激励政策，激发农村教师坚守农村的内在动力

国家和省、市对农村教师在职称评定、评优晋级等方面虽制定了相关的激励政策，在一定程度上对稳定队伍、提高农村学校教师的职业尊严等方面起到了积极作用。但由于这些政策在具体执行过程中，由于各种人为因素的影响，其作用存在一定的局限性。从规范角度，建议在职称评定时，对农村学校教师制定不同于城市学校教师的评估标准，适当降低课题研究等方面的比重，提高反映职业态度类的权重。在名优教师及学科骨干评选时，增加农村教师的比例；在特级教师带徒工作中要优先安排农村教师；结合浙江省关于“农村教师突出贡献奖”的评选，建议设立不同等级的奖励，以对农村学校不同年龄段的教师都能起到激励作用。

【注释】

[1]柳海民：《农村基础教育发展的拐点：由普及外延转向提升内涵》，《教育研究》2008年第3期，第33—34页。

[2]宁波市人民政府：《关于加快构建服务型教育体系增强服务地方经济社会能力的若干意见》（甬政发〔2005〕74号）。

[3]王家忠等：《构建可持续的教师专业发展支持体系》，《宁波教育学院学报》2009年第6期，第12—15页。

[4]白晓明等：《宁波市农村中小学教师队伍现状调查》，《宁波教育学院学报》2007年第2期，第1—6页。

[5]赵昌木：《教师成长研究》，西北师范大学2003年博士学位论文。

[6]黄士力：《宁波市城乡联动教育一体化发展的构想》，《中国教育学刊》2004年第12期，第4—7页。

[7]李卫红：《认真贯彻全国农村教育工作会议精神进一步深化中小学人事制度改革》，《基础教育改革动态》2004年第2期，第4—12页。

[8]浙江省教育厅：《浙江省农村教师队伍建设工作情况》，《师资建设》2010年第2期，第2—4页。

[9]思凡：《浙江省大力加强农村中小学教师队伍建设》，《师资建设》2009年第3期，第1—2页。