民办学校教师管理政策与制度改革的动因

第一节　民办学校教师管理政策与制度改革的动因

近年来，随着政府对公办学校投入的持续加大，公办学校有了更大的发展。而民办学校经费不足、师资不稳、生源减少的困境日益凸显，法人地位不明确、监管机制不健全、办学特色不显著等深层次问题，开始浮出水面。宁波市民办中小学办学也出现了一些问题，一些原来办学质量不错的学校招生萎缩，教师人心思动，对此，政府采取一定的应对策略，如出台《宁波市是民办教育促进条例》，“重扶持，促发展”、“抓管理，促规范”、“求质量，促提高”^[2]，或者逐渐让一些民办学校过渡到公办，政策的倾斜使一些问题得到解决，但依然存在明显问题，制约着民办学校的生存与发展，尤其是教师管理。相反，而有一些民办学校如余姚市实验学校、慈溪市阳光实验学校等，在日渐艰难的民办教育浪潮中，还能够继续良好的发展势头，这种比较让我们看到民办教育未来发展的政策制定所必须考虑的一些因素。地方政府在这两所学校发展的根本力量——师资队伍的建设上所制定的有关政策及学校内部所确立的教师培训工作模式，值得我们借鉴。为了使民办教育作为教育事业的一个有机组成部分，从而更有效地发挥作用，稳定与发展民办教育，对民办学校教师管理政策与制度必须要进行变革，使民办学校真正实现优质发展，才能适应社会发展的要求。

一、民办学校发展面临的“三高”挑战

（一）学校生存高危机

西方发达国家的民办教育发展经验告诉我们，民办学校只有走优质发展的道路，才有根本性的生存空间。对于中国民办学校而言，真正达到优质程度的学校是凤毛麟角。在这样的背景下，民办学校的困境在最近几年表现越来越突出，尤其表现在经费、生源、办学质量三个方面：

第一，就经费而言，现在多数民办学校明显不足。就在10年前，收入待遇还曾是民办学校吸引教师的一大亮点，而如今随着政府对基础教育投入的不断加大，不仅公办学校的硬件设施“脱胎换骨”，教师的待遇也在不断提高。民办学校教师原来相对较高的收入优势已经不明显，甚至沦为劣势。以上海为例，公办小学的生均教育经费为1．2万元，公办初中的生均教育经费为1．4万元，高中为1．8万元。而一些民办学校的学费一年才1万元左右^[3]，这些学费连学生的生均补贴都不到，谈增加教师收入是“巧妇难为无米之炊”了。更何况民办学校的校舍改造、设备添置、教师待遇等办学成本还要持续增加，才能发展。

第二，受出生人口变化的影响，宁波市中小学适龄人口数量呈下降趋势，“十一五”时期以来，这种趋势使得民办学校招生面临严峻形势。虽然有与本地人口相当的外来务工人员携带子女来宁波就读，但一般情况下，经济条件决定了这些子女不太可能到收费较高的民办学校就读。这样的生源市场使得民办学校无以为继。由于适龄学生数量不断减少，不少民办学校陷入了困境。通过涨学费增加收入以维持民办学校运行的办法或许可行，但它需要得到国家政策的认可，而即使政策允许，这样的举措也是治标不治本，简单地将学校的经济负担转嫁到学生和家长身上不仅违背教育精神，而且会招致社会不满，并非长久之计。

第三，办学质量是民办学校能否良性发展的核心问题。就目前而言，多数民办学校办学质量不高，学校特色与品牌不明显。教师队伍总体水平同公办学校相比，还存在明显差距。主要原因是民办学校在发展过程中，从全国各地招聘了大批教师，而这些教师对宁波的适应还存在一些问题，如观念、生活习惯，使得不少外地来的教师人心不稳，或者不能很好地融入学校，因此主人翁精神与责任意识就明显不足。而教师的这种现实决定了民办学校未来办学前景堪忧。

（二）教师工作高负荷

义务教育段实行绩效工资后，不少民办学校的优秀教师人心思动，主要原因是公办学校教师的待遇与民办学校相差无几，而如何逃离超负荷的工作现实成为他们主要考虑的因素，因此，一些教师利用政策如考入公办教师后，调离学校。

超负荷的工作量与工作压力导致民办学校教师遭遇发展瓶颈。一般情况下，民办学校教师管理制度使教师每天的工作时间偏长，课时量大（平均每周达17畅83节^[4]），学生管理更趋精细化，虽然学校在激励机制上有一定的待遇考虑，如超课时津贴、住宿生管理津贴，但由于长期的超负荷工作压力，没有得到有效的释放，教师身心俱疲，专业化发展就出现明显的问题，如职业倦怠明显，使得不少教师难以体验工作的幸福感，从而制约教师的未来发展。

高付出与偏低回报导致教师心理失衡。多数民办学校的教师在民办学校开始工作时，年纪较轻，尚未成家。学校在创业之初，领导班子与全体教师围绕学校发展的目标，群策群力，教师付出很多。但由于民办学校没有事业编制（近几年由于政策原因，少数教师通过招考进入编制），多数老师担心购买补充养老保险等措施不能落实，退休后不能享受事业单位待遇；担心评高一级职称或获得荣誉的难度会很大；而且随着“我出钱买你服务”的意识在民办学校学生的家长中日益强烈，民办学校教师的压力日益增大。这样一种高付出与偏低回报的现实使教师心理失衡。

（三）家长对学校的高期望

家长把孩子送进民办学校，基本上把孩子的几年时间都交给学校，而且在经济上的投入比在公办学校高出许多，因此期望从学校得到比公办学校更高的回报，如孩子的成绩、整体素质。如孩子的发展令家长不满，首先想到的是“我付了高价钱，怎么能够让我不满意”，把责任过多地归咎于学校。这种高期望带来的压力，显然，民办学校比公办学校大。

家长对孩子在民办学校的发展既有高期望，同时希望学校给孩子提供最好的服务——“零缺陷”服务，特别强调学校对孩子成长过程所发生的每一件事情能够做得最好，要求每一次就把事情都做正确，使孩子的成长符合学校对家长的承诺要求。这种现状必然对民办学校的管理水平和教师的素质提出了更高要求。

二、国家和地方对民办学校发展的政策支持

（一）教育政策支持

宁波民办教育取得了不错的成绩，但也面临着一系列新情况、新问题，目前正处于进退的十字路口。近几年由于宁波经济社会的发展，政府公共财政对教育的投入迅速增加，公办学校的办学条件和教职工的待遇有了很大提高，使民办学校的传统优势（良好的办学条件与教师的高收入）逐渐消失。为应对与公办学校以及民办学校之间的校际竞争，民办学校投入的办学运作成本逐年增加，但因受生源竞争的制约，收费标准提高的空间却越来越小，导致部分民办学校入不敷出，收支不平衡的矛盾日益突出；同时由于人事养老保险政策的差异，造成民办学校优秀教师的流失，办学日趋艰难，一定程度上挫伤了举办者的办学信心。

2003年9月1日，《中华人民共和国民办教育促进法》正式施行，这部法典的出台给民办教育的发展带来福音。民办学校如何抓住这个机遇，在进一步明确办学目标和特色、完善教学条件的基础上，大力进行教育创新，创建学校品牌，不断提高学校办学质量，是大势所趋。

自2007年1月1日起，《宁波市民办教育促进条例》正式施行。宁波由此成为我国第一个实现民办教育地方立法的副省级城市。《宁波市民办教育促进条例》是在《中华人民共和国民办教育促进法》及其《实施条例》正式颁布实施的基础上产生的地方性法规，着力点放在加大政策扶持上，充分体现了“促进民办教育发展”的立法宗旨。民办学校财政资助制度、民办学校教师养老保险制度、政府购买教育服务制度、民办学校资产登记监督制度、民办学校风险防范制度等，切实保障了民办学校与公办学校具有同等法律地位和国家保障民办学校的办学自主权的规定。^[5]

2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》明确指出把民办教育作为教育事业发展的重要增长点和促进教育改革的重要力量；办好一批高水平民办学校。这为民办学校今后的发展提供了有力的保障。

在挑战与机遇并存的历史发展时期，民办学校如何抓住机遇，大力发展学校实力，尤其是建设优秀的教师队伍，是决定未来能否在竞争中站稳脚跟的重要举措。

（二）关于民办学校教师管理的政策保障

国家历来重视民办学校教师的管理，这从有关法律法规可见一斑。

《中华人民共和国民办教育促进法》规定：“第二十七条　民办学校的教师、受教育者与公办学校的教师、受教育者具有同等的法律地位。”“第二十八条　民办学校聘任的教师，应当具有国家规定的任教资格。”“第二十九条　民办学校应当对教师进行思想品德教育和业务培训。”“第三十一条　民办学校教职工在业务培训、职务聘任、教龄和工龄计算、表彰奖励、社会活动等方面依法享有与公办学校教职工同等权利。”“第三十九条　教育行政部门及有关部门应当对民办学校的教育教学工作、教师培训工作进行指导。”

《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》规定：“第二十三条　民办学校聘任的教师应当具备《中华人民共和国教师法》和有关行政法规规定的教师资格和任职条件。民办学校应当有一定数量的专职教师；其中，实施学历教育的民办学校聘任的专职教师数量应当不少于其教师总数的三分之一。”“第二十四条　民办学校自主聘任教师、职员。民办学校聘任教师、职员，应当签订聘任合同，明确双方的权利、义务等。民办学校招用其他工作人员应当订立劳动合同。民办学校聘任外籍人员，按照国家有关规定执行。”“第二十五条　民办学校应当建立教师培训制度，为受聘教师接受相应的思想政治培训和业务培训提供条件。”“第二十九条　民办学校及其教师、职员、受教育者申请国家设立的有关科研项目、课题等，享有与公办学校及其教师、职员、受教育者同等的权利。”

2010年出台的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》指出要大力支持民办教育。支持民办学校创新体制机制和育人模式，提高质量，办出特色，办好一批高水平民办学校。依法落实民办学校、学生、教师与公办学校、学生、教师平等的法律地位，保障民办学校办学自主权。

综上所述，我国政策与法律对于民办学校教师队伍的建设提出了非常明确的要求，这些政策与法规有的普遍适用于公、民办两类学校，有的是专门针对民办教育提出来的，都对民办学校教师队伍的质量与培训提出了较高的要求，对教师的思想品质、业务素质、任职资格、考核晋级和继续教育等方面的权利与义务都作了明确的规定。

三、民办学校教师队伍建设的需要

民办学校只有质量，才能立校，才能具有竞争力。而质量的根本，则依赖于学校是否能拥有一支优秀的教师队伍。优秀的教师队伍是保证学校是否能够创建特色和品牌的重要条件。

（一）构建合理的教师队伍结构

民办学校的优势之一，是能够在比较广泛的范围中，在全国各地选择优秀教师或具有发展潜力的新教师。在教师队伍建设的过程中，既要考虑选才的标准，还要考虑年龄、职称等结构层次；既要通过学校努力，大力培养教师，又要善于借力，组建民办学校的兼职教师队伍。合理的教师资源与队伍结构是教师队伍建设的一个重要方向。

（二）增强教师主人翁意识

民办学校教师管理的雇佣化，导致民办学校教师缺乏主人翁意识，稳定性差。与公办学校相比，教师参与学校管理的地位相对薄弱。尽管多数民办学校一再强调，教师要去除打工思想，树立主人翁意识，但有相当一部分人认为，学校与教师是雇佣与被雇的关系。他们很清楚地认识到，必须拼命工作，使出自己的全身解数，才能获取相应报酬。比较单一的工作动机限制了他们更好的发展。而教育的本质需要教师发挥自己的主观能动性。

（三）促进教师专业发展

大多数民办学校引进的教师多为“成品”，招聘的原则是“聘者能用”，对聘用教师的要求是眼下能用即可。一旦教师不能胜任工作，就可以解聘。因此，不少学校在培养教师方面，规划不明、投入不足、不重视培训，投资办学者担心教师一旦培养好后远走高飞。要解决这种问题，民办学校应考虑如何为优秀的教师搭建发展的平台，并在校内实现其价值。

（四）保持教师队伍的稳定

民办学校里教师的流动问题是所有管理者都担心的，尤其是优秀教师。如果民办学校教师感觉劳动强度与所得回报的严重失衡，教师就不断跳槽。现在公立学校相对稳定的工作和优厚的待遇，对在民办学校工作的优秀教师诱惑力很大，因此一些教师通过编制考试后，离开了民办学校，这种情况让民办学校的发展受到巨大影响。如何从政策上规范民办学校教师队伍的流动，学校如何使用优秀教师是教育行政部门和学校管理者、投资者必须面对的问题。

（五）提高教师的待遇与地位

当前，在前述相关法律、法规的约束下，民办学校投资者必须考虑民办学校教师的应有待遇、地位。而这种待遇或地位，会随着社会的变化而变化。如绩效工资实行后，民办学校该怎么做？发展势头良好的民办学校应根据现实，适当增加教师的待遇，继续让教师保持待遇的优势，只有这样，优秀教师才能够在学校更好地发挥主人翁作用。