政府创新管理的内涵与动因

　　政府创新管理是指按照科技创新发展的规律和特点，以信息论、控制论、系统论和公共治理理论等一系列现代管理手段为基础，在政府的组织和运筹下，合理、经济、有效地完成预定的科技计划和创新发展目标的管理活动²。政府创新管理主要是对辖区内科技创新活动的管理，从这个角度而言，政府创新管理与政府科技创新管理的概念基本相同。政府创新管理体现着国民经济与科技发展的战略目标、重点任务以及政策与措施，是各国政府对科技创新工作实施宏观调控的重要手段。特别是2008年国际金融危机以来，为应对科技创新的新趋势，世界主要国家和地区的政府不断改革创新管理体制，把推动科技与金融的结合、建设科技金融体系作为激发新的重大科技突破和产业变革、推进经济社会转型的重要举措。

　　政府创新管理也是管理科学与工程的一个重要的分支学科，是把一般管理学和公共管理学的原理、方法、手段运用于科技创新管理的具体实践。随着社会的发展，科技创新活动越来越重要，政府的科技创新管理也越来越显示其促进科技、经济发展的重要性。特别是自20世纪90年代以来，政府创新管理研究从实践和理论层面高度聚焦于创新政策制定、创新服务体系建设、创新过程助推、创新资源集聚、创新平台构建、科技金融体系支持、国际创新合作七大关键领域，对政府开展科技创新管理的动因和支撑理论、内容和过程、模式和方法、体制机制、评价体系以及存在弊端和改革趋势进行了深入探讨。

(一)数据分析、处理过程和结果

　　为了进一步明晰政府创新管理的内涵，本书运用可视化软件Citespace，以“创新政策制定、创新服务体系建设、创新过程助推、创新资源集聚、创新平台构建、科技金融体系支持、国际创新合作”七大领域所涉及的关键词对相关研究文献进行了检索、处理和分析，通过显示关键节点文献和高频主题词，形象地展示出目前国内外政府创新管理的研究热点³。

　　由于人为将政府创新管理划分为7个着力点，导致数据源较大，为准确地分析出政府创新管理研究的演化路径和热点领域，本书首先将7组数据源分别导入Citespace文献计量软件中进行分析，得到7组运行结果；进而通过对7组结果进行对比分析，得出最终结论，从而实现从单组数据处理到综合结果分析的过渡，具体流程如图1-1所示。

图1-1　政府创新管理文献计量分析的处理流程

　　就英文文献而言，本书研究的数据来源为由Thomson ISI所出版的Science Citation Index Expanded(科学引文索引，简称 SCI)，并将reform、innovation、reinvention视为同义语⁴，共得到相关文献13 292篇⁵。七组SCI高级检索式分别如表1-1所示。

表1-1七组SCI高级检索式及对应的文献数量

组

检索式

文献数量⁶

1

TS=((*policy* OR *mechanism* OR *institution* OR *regulation*) AND ((invest* and finance*) OR finance* OR human resource OR personnel OR talent OR (qualified scientist* and technician*) OR qualified sailor* OR incentive OR motivation OR encourage* OR stimulation OR excitation OR r&d investment OR r&d input* OR r&d expenditure OR research input OR transformation of scientific achievement* OR commercialization of research finding* OR transformation of scientific and technical achievements* OR application* of scientific result* OR scientific research OR technology transformation OR technology* cooperation OR intellectual property OR ipr OR knowledge authority)) AND #1

索引=SCI-EXPANDED，SSCI，A&HCI，CPCI-S，CCR-EXPANDED，IC 时间跨度=所有年份

2 081

2

TS=(financing service OR technology* transfer* OR technical transfer OR technology* transaction OR technique trade OR technology trade OR transaction in technology OR know-how deal OR technology* intermediary* OR technology agent OR information service OR information retrieval OR information consultant OR CEFE OR entrepreneurship OR establish a business OR doing pioneering work OR starting a business) AND #1

索引=SCI-EXPANDED，SSCI，A&HCI，CPCI-S，CCR-EXPANDED，IC 时间跨度=所有年份

1 482

3

TS=(innovation* organization OR innovative institution OR technology* alliance* OR technical alliance* OR ia collaboration OR production teaching and research OR university-industry-science partnership) AND #1

索引=SCI-EXPANDED，SSCI，A&HCI，CPCI-S，CCR-EXPANDED，IC 时间跨度=所有年份

1 095

4

TS=(( resource*) AND (asset OR industrial capital OR the capital OR corporate capital OR technology OR technique OR know-how OR technological innovation OR craft OR method OR social*capital OR human resource OR personnel OR talent OR qualified scientist* and technician* OR qualified sailor* OR project* OR item* OR event* OR program*)) AND #1

索引=SCI-EXPANDED，SSCI，A&HCI，CPCI-S，CCR-EXPANDED，IC 时间跨度=所有年份

1 158

5

TS=(business incubator OR the incubator OR enterprise incubator OR public technology platform OR facility OR supporting facilities OR ancillary facility) AND #1

索引=SCI-EXPANDED，SSCI，A&HCI，CPCI-S，CCR-EXPANDED，IC 时间跨度=所有年份

316

6

TS=(basic research OR basic study OR fundamental research OR basic scientific research OR fundamental study OR generic technology OR common technology OR general technology OR generic technology OR strategic technology OR commonweal undertakings OR public welfare) AND #1

索引=SCI-EXPANDED，SSCI，A&HCI，CPCI-S，CCR-EXPANDED，IC 时间跨度=所有年份

1 159

7

TS=((international communication OR international communion OR international cooperation OR international collaboration OR global cooperation OR cooperation among nations OR international co-operation OR international economic cooperation) AND *innovation*)

索引=SCI-EXPANDED，SSCI，A&HCI，CPCI-S，CCR-EXPANDED，IC 时间跨度=所有年份

1 124

　　首先，分别将7组检索式在Web of Science 进行检索，得到相对应的文献记录。然后，将每组对应的记录导入Citespace，时间区域为1990~2014年，时间跨度为2年，主题词来源为标题(Title)、摘要(Abstract)、作者(Author Keyword)、附加关键词(Keyword Plus)，主题词类型选择为名词短语(Noun Phrase)，节点类型选择为引用参考文献(Cited Reference)，阈值选择为Top 30 per slice。接下来，再利用名词短语(Noun Phrase)技术，将频次变化率高的词从大量的主题词中探测出来，7组对应的高频词及热点图。最后，分别选取七组数据结果高频词的前20个，进行对比分析，发现各组高频词出现了高度重合。重合的高频词就代表了目前国内外政府创新管理的研究热点(见图1-2)。

(二)政府创新管理的动因和发展趋向分析

　　通过对上述高频词汇及其相关文献的梳理，可以发现：

　　(1)政府创新管理的核心命题是建立政府和市场在科技创新中的双向平衡机制。科技创新投资的高风险以及溢出效应削减了创新者的投资回报率，因而需要政府的有限干预以克服科技创新的市场失灵⁷。然而，有限理性、不确定的政策环境、信息不对称的政策制定过程、扭曲的政策执行过程、目标群体的低接受度等因素又会导致政府科技战略与管理政策的失败⁸。因此，政府创新管理实际上是重新提出了科技创新中政府的价值问题，即如何平衡政府和市场两种机制以实现创新资源配置的帕累托最优。

图1-2　高频词语出现组数的频次对比图⁹

　　(2)新技术及科技创新是政府创新管理的主要内容。日本的成功表明，国家创新系统是一种在公、私领域里的机构网络，其活动和行为能够有效启发、引进、改造和扩散新技术¹⁰。对美、日等国政府创新管理的国家制度体系的比较分析进一步揭示，政府的主要任务是建立和发展一种有利于技术知识共享和不同机构之间合作的机制，从而推动科学技术更好地融入工业活动之中¹¹。知识经济时代的来临更进一步表明，作为知识经济时代的物质载体，新技术及科技创新在国家创新系统中的地位和作用不会改变¹²。当然，随着成功创新经验回报的增大，政府对新技术未来需求的预期会不断上升，从而进一步增加激励科技创新的投资¹³。这也是政府创新管理的潜在动力。

　　(3)发展中国家的政府创新管理面临严峻挑战。随着经济全球化的发展和技术的不断进步，资本、人才、技术、信息和知识在全球范围内的流动，为发展中国家尽快摆脱落后的经济状况提供了一个良好的契机，同时也带来了前所未有的挑战。新制度主义经济学的研究表明，发展中国家进行市场化改革需要经历制度变迁。就中国而言，这种改革进程的重要内容之一就是积极推动科技创新，例如建立保护产权的相关法律制度等¹⁴。Berkhout等学者在分析亚洲创新发展路径及可持续的社会—技术体制时指出，亚洲的诸多发展中国家正在面临难以在早期成长阶段提高劳动生产率和资源生产率的竞争压力¹⁵。

　　(4)作为创新管理的主导者，政府应明确自身的功能定位和不同时期的政策目标。政府恰当的创新政策有助于构建适于本国经济发展的国家创新体系，营造有利于科技创新的环境，从而充分挖掘和发挥本国科技创新潜力，提高国家竞争力¹⁶。当然，政府要根据管理活动、特定环境、组织结构、社会角色方面公共部门和私营部门存在的差异，在不同时期设定不同的政策目标，实施差异化的创新发展战略¹⁷。

　　(5)不仅中央政府，地方政府也是创新管理的主导者之一。随着知识经济的发展，创新已不仅仅集中在国家层面，而是向上发展到国际层面，向下延伸到区域和城市层面，这使地方政府的创新管理也成为关注的热点。正如区域层次创新系统的三螺旋状模式所强调指出，由地方或区域政府及其机构组成的行政链，会与生产链、科学链紧密地交织链接在一起，成为支持科技创新的三股决定性力量¹⁸。从中国的地方政府而言，河南省的地方政府通过制度创新建立和完善区域创新体系，对“河南的崛起”和区域经济的发展起到了至关重要的作用¹⁹。