教师发展与教师管理的政策制度

第一节　教师发展与教师管理的政策制度

教师发展不完全是教师自身的事情，也是学校工作和教育发展的重要内容。教师发展不仅需要通过教师自身努力，同时也需要外部管理环境予以支持。教育管理，特别是教师管理相关的政策制度，与教师专业发展密切相关，在很大程度上决定教师专业发展的方向、速度和结果。

一、教师发展、教师管理的概念及其关系

（一）教师发展的概念

教师发展，即教师专业发展，有时也称为教师专业成长。它的内涵丰富，通常有两种理解：一是认为教师专业发展是教师的专业成长过程，即教师在其职业生涯中不断提升自身的专业水平，持续发展，达到专业成熟的过程；二是认为教师专业发展是促进教师专业成长的过程。前一种理解是以教师自身心理为视角，后一种理解则是以教师受教育为视角。如叶澜等认为，教师专业发展是“教师的专业成长或教师的内在专业结构不断更新、不断丰富的过程”^[1]。

具体地说，教师专业发展的内涵可以从两个方面进行理解：

第一，从外部条件来看，教师专业发展是通过制定与实施教师管理政策与制度来促进教师专业成长的过程。制定与实施教师管理政策与制度是保障教师专业发展的外部条件，例如科学的培养模式，可加速新教师的成长；合理的工资福利政策与制度可以为教师专业发展提供良好的物质条件；完善的培训政策与制度可以帮助教师提高业务水平；科学的考核政策与制度可以促使教师的“人格价值”和“人生价值”在专业生活中得到统一；等等。

第二，从教师自身来看，教师专业发展是教师专业知识、专业技能、专业精神等得到不断更新和丰富的过程。这个过程既包含量的增加，如教师的专业知识、教学经验、教育理论素养的积累扩展；还包括质的升华，如教师历经学习—职业指导教育阶段（职前阶段）、入职教育阶段、在职教育阶段，由处于角色适应的新手阶段向创造发展的专家阶段过渡。教师通过自身不断地学习和努力，提高教育教学认识，改进教育教学实践，促使其专业知识、专业技能、专业精神等得到不断更新和丰富。对于教师专业发展的这一理解，主要强调教师自身的自主发展，强调教师在教师专业发展过程中的主体地位，自主学习和努力。

（二）教师管理的概念

管理可看做一种协调活动，是管理主体运用一定的原理与方法，在一定社会组织中通过计划、组织、领导和控制等职能的运行对管理客体进行协调，优化资源配置，完成和实现组织共同目标的社会活动过程。教师管理是公共事业领域人员管理的一种。教师管理是根据有关教育法律、规章、制度的规定和教育教学规律，通过计划、组织、领导和控制等职能的运行对学校教师的培养、任用、培训、考核等方面进行协调，优化教师资源配置，完成和实现学校教育教学目标的教育活动过程。

教师管理是针对教师所进行的一种管理活动，它既含有管理的本质特点，又具有自己的特殊性。其特殊性表现为：

第一，教师管理的关键是调动教师的积极性和创造性。办好教育，必须依靠教师。教师劳动的对象是学生，这种劳动形态具有活化性、灵活性和长效性。教师是学校教学工作的主体，教师管理离不开教师的主体意识与积极参与。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》强调：“教育大计，教师为本。有好的教师，才有好的教育。提高教师地位，维护教师权益，改善教师待遇，使教师成为受人尊重的职业。严格教师资质，提升教师素质，努力造就一支师德高尚、业务精湛、结构合理、充满活力的高素质专业化教师队伍。”教师管理者的主要任务是要积极开发教师的潜能，为调动教师的积极性和创造性，实现教育目标，提供政策支持和制度保障。

第二，教师管理的原则要体现人本性和灵活性。教师属于知识分子，是依靠知识的创造、传播、应用来为社会作出贡献的脑力劳动者。教师长期从事精神产品的生产，自然也十分关心精神产品的社会价值和经济价值。教师的这一特点使其主体意识比较强烈，在思考角度、处理问题等方面具有差异性。在教师管理过程中，教师管理者要积极发动教师参与学校重大事务的讨论和决策，发扬民主，集思广益，并增加教师的认同感和责任感，以提高管理工作的效率。教育管理者在教师管理过程中必须充分体现人本性和灵活性，例如，开放教师的时间和空间；让教师选择自己的教育手段和教学方法；全面地综合评定教师的工作成绩；等等。

第三，教师管理的核心目标是促进教师专业发展。1993年颁布的《中华人民共和国教师法》（下文简称《教师法》）明确规定：“教师是履行教育教学职责的专业人员，承担教书育人，培养社会主义事业建设者和接班人，提高民族素质的使命。”教师所从事的教育事业是一项特殊的育人事业。这种职业特点体现了社会对教师的专业化要求。因此，在教师管理过程中，教师管理者要注重教师的专业发展取向性，为教师的进修提高和专业发展提供机会，从而满足社会对教师的专业化要求。

对教师管理活动这些特殊性的认识，有助于我们进一步理解教师管理的本质和内涵，并在相应政策制度的制定、实施过程中加以体现，从而更有效地促进教师发展。

（三）教师发展与教师管理的关系

教师是向受教育者传递人类积累的科学文化知识和进行思想品德教育的专业人员，其根本职责在于教书育人。教师职责及教育目标的实现，有赖于教师管理的实施，即通过计划、组织、领导和控制等职能的运行对教师进行有效地协调。

教师发展的动力可以分为内部动力和外部动力。内部动力是指来自教师自身的驱动力，与教师的尊重需要、自我实现需要等的满足有关；外部动力是指来自政府、学校、社会的动力。教师专业发展除了有赖于内部动力外，还要取决于外部动力——政府和学校为教师专业发展所提供的管理政策与制度。

科学的、有效的教师管理能促进教师专业成长，使教师在更大程度上把潜在的能力转化为现实的能力，进而推动基础教育质量和水平的提高。合理的管理政策与制度可以强化教师专业发展的外部动力，使教师各种内部需要不断得到满足和生长，并反过来促使教师管理政策制度的创新。在进一步推进基础教育均衡、协调、科学发展过程中，必须致力于完善教师管理的政策制度体系，改进和改善教师培养、任用、培训、考核等方面的管理行为，为教师的专业发展提供良好的政策支持与制度保障。

对农村学校、民办学校、民工子弟学校来说，其师资队伍与城区公办学校相比的相对薄弱，固然与师资队伍的基础（历史状况）有关，但相应的管理政策和制度发挥了关键的影响。要研究现行的教师管理政策制度的利弊，厘清各项具体的管理行为在其中起到的作用。要改变这种现状，提高农村学校、民办学校、民工子弟学校师资队伍的素质，促进基础教育的均衡、协调、科学发展，必须改革现行的政策，创新具体的管理制度。

基于教师的发展取向，审视国家、地方的教师管理政策与制度的影响，特别是分析和反思宁波市教师管理制度实践，正是本书的研究视角。

二、教师管理政策制度概述

（一）政策与制度的概念及其关系

1．政策的概念

国内外关于政策的概念主要有这样一些观点：第一，政策是某种由人们来执行或遵守的“文本”。这种文本通常包括某种行为准则、计划、文件、法规、谋略、方案或措施等。例如，美国学者伍德罗·威尔逊认为，政策是“由政治家即具有立法权者制定的而由行政人员执行的法律和法规”^[2]。在中国，政策“文本”通常强调政党在政策主体中的决定性主导性的地位，例如，“国家、政党为实现一定历史时期的任务和目标而规定的行动依据和准则”^[3]。第二，政策是一个过程。也就是说，政策的突出特点是不断变化发展的，具有不稳定性。例如，詹姆斯·E．安德森认为：“政策是一个有目的的活动过程，而这些活动是由一个或一批行为者，为处理某一问题及其有关事物的有目的的行为过程。”^[4]第三，政策是有目的有导向性的活动。例如，美籍加拿大学者戴维·伊斯顿认为：政策是“对全社会的价值作有权威的分配”^[5]；政策科学创立者哈罗德·拉斯韦尔与亚伯拉罕·卡谱兰认为，政策是“一种含有目标、价值与策略的大型计划”^[6]。

我们认为，政策是以某个组织、机构在特定时期为实现或服务于一定社会政治、经济、文化目标所提出并对群体和个体行为具有导向性的、体现某种管理要求的规定。政策在内容上表现为一个组织、机构在一定的历史时期内力图实现的奋斗目标、遵循的行动原则、执行的工作方式、采取的一般步骤和具体措施。

2．制度的概念

制度概念的理解有多种。从文化人类学的角度，制度被定义为“文化惯例”、“思想习惯”、“生活方式”^[7]等；从形态来看，制度是一种“契约”，它是思想的物化，具有相对稳定性；从组织行为来看，制度会影响组织中人与人之间的关系。柯武刚、史漫飞认为制度是“各种带有惩罚措施、能对人们的行为产生规范影响的规则”^[8]。新制度经济学家大都将制度看成是约束人的行为规则体系或行为模式，如舒尔茨、拉担、诺斯都有类似的说明。我国的《现代汉语词典》认为制度是“要求大家共同遵守的办事规程或行动准则”^[9]。

对制度另一种观点，认为制度是集体的控制活动或行为，或特定的组织、机构。多数社会学家认为组织、机构是“规范化的和定型的举止、行为或行动原则的载体”^[10]。这种“规范化的和定型的举止、行为或行动原则”就是“规则”或“制度”。康芒斯把制度解释为“集体行动控制个体行动”^[11]。我国有学者则从政治伦理学角度将制度理解为规范化、定型化了的正式行为方式与交往关系结构，认为这种规范化、定型化了的正式行为方式与交往关系结构，受到一定权力机构的强力保障，它体现为具有管束、支配、调节作用的行为规则、程序。^[12]

我们认为，制度可界定为，由组织或机构所制定并通过责、权、利来规范群体和个体行为，调节人与人之间、组织与组织之间或人与组织之间的社会关系的规则和行为规范。

3．政策与制度的关系

政策与制度的概念有一些差异。（1）从表现形式来看，政策一般表现为命令、指示、报告、规划和计划等；制度除了表现为法律、法规、规章、章程等正式制度之外，还表现为道德、风俗、习惯等非正式制度。即制度通常包括风俗、习惯、礼貌等内生制度和章程、协议等外生制度，其中内生制度具有相当大的稳定性，要想改变不太容易；外生制度与内生制度相比，稳定性较小，较易发生变化。（2）从稳定性来看，制度显得较为稳定、持久；而政策常体现为时代性和可变性，与某种阶段性目标、任务相联系。政策可以根据特定需要进行变更，其灵活性较强。但政策的灵活性不能超过一定限度，如果朝令夕改，政策的连续性和稳定性完全被破坏，对组织或机构及至整个社会的和谐稳定是有害的，甚至会损害政府威信和法规的严肃性。（3）从功能来看，政策比较强调导向性，体现某种程度的倾斜性，这种倾斜性常突破原有的一些规定；而制度则更强调规范功能。政策有时会因需要体现其稳定性和权威性，经过一定程序后转化为制度（如某种政策背景下由权力机关批准出台相应的法规）。

政策与制度都体现为一定的规定，用以制约特定对象的行为，以便实现某种目标。政策与制度都具有约束与激励、分化与合作、控制与协调等功能。制度的设立常常是为一定政策服务的，而政策的执行为制度的实施和变革提供动力。各种制度，包括各级各类法规和机构组织的内部规定，常常是由上级一级组织或机构的政策转化而来。这种转化强化了政策的稳定性和可操作性。

政策与制度的概念存在交叉区域，且联系非常密切。在教师管理环节中，政策和制度协同发挥作用。为简便起见，在后面的分析讨论中我们将两者合称为“政策制度”，不再分述。

（二）教师管理的政策制度体系

教师管理的政策制度，是各级各类组织、机构在特定时期为调动教师的积极性、提高教育质量和实现教育目标，根据教师职业特点和教师管理规律，就教师培养、任用、培训、考核等方面所提出并对教师行为具有导向性的管理规定。这些规定通过明确教师教育教学过程中的责、权、利，规范教师的从教行为，调节教师与社会、教师与学校、教师与学生等的关系。

我国教师管理的政策制度体系由宏观的政策制度、中观的政策制度和微观的政策制度三个层面组成。

1．宏观的政策制度

宏观政策制度是指从国家宏观管理层面制定的教师管理政策制度，包括中央的政策文件、全国人大通过的法律、国务院及其组成部门（特别是教育部）出台的规章等。例如，《教师法》、《义务教育法》、《教育法》、《教学成果奖励条例》、《教师资格条例》、《中小学教师职务试行条例》、《特级教师评选规定》、《中小学班主任工作规定》、《中小学教师继续教育规定》等，对教师的地位、权利、责任、利益等进行了相应的规定，形成了一系列的宏观规范，如教师资格制度（许可制度）、职务或职称制度、任用制度、培训制度等。

2．中观的政策制度

中观的政策制度是指地方教育行政部门制定的教师管理政策制度，主要表现形式为地方性教育法规、规章、规划、意见等政策性和规范性文件。如《浙江省实施枙教师资格条例枛细则（试行）》、《浙江省中学教师继续教育实施细则》；《宁波市民办学校教师管理试行办法》、《宁波市中小学教师继续教育“十一五”规划》等。

3．微观的政策制度

微观的政策制度是指学校从内部管理层面，根据实际需要制定的一套教师管理的政策制度，涉及教师聘任制度、教师考核制度、教师工资和福利制度、教师晋升制度、教师培养与培训制度、教师奖惩制度、教师道德规范制度等更为具体的规范性条文。如宁波某中学制定了《特级教师带徒方案》、《“名师工程”行动方案》、《青年教师（前三年）培养方案》等。

（三）教师管理政策制度的分类

根据《教师法》、《教育法》、《义务教育法》等法律法规对教师管理的相关规定，我们可以把教师管理的政策制度分为教师培养、教师任用、教师培训、教师考核四个方面。

1．教师培养的政策制度

教师培养的概念有广义、狭义之分。此处的教师培养概念，取其狭义，指的是教师职前教育阶段。教师培养政策旨在解决合格教师的来源。它使足够数量和质量的志愿成为教师的受教育者，通过一定的教育训练达到教师的基本条件，具备完成教育教学任务的素质和能力。教师培养的目的有四项：育道德、建观点、传知识、培能力。前两者是软性的、间接的，后两者才是硬性的、直接的，是教师培养的重点。我国相关法律法规对教师培养作了相关规定，指出要采取措施办好师范教育，加强教师培养工作。

2．教师任用的政策制度

教师任用的政策制度是对具备教师资格的人员进行聘用，担任一定的教育教学岗位职务的相关政策制度，涉及教师资格认定、岗位聘用、职务评聘、流动和退出，以及工资福利待遇等方面。我国相关法律法规对教师任用作了相关规定，指出教师的聘任应当遵循双方地位平等的原则，由学校和教师签订聘任合同，明确规定双方的权利、义务和责任。

3．教师培训的政策制度

教师培训的政策制度，是让在岗教师通过脱产、不脱产等各种培训方式提高教育教学素质的相关政策制度。教师培训是提高教师教育教学素质的基本途径，通过培训，教师知识结构、教育教学能力与技能、师德修养以及教育理论水平得以提高，学历、职称得以提升。教师培训可分为新任教师培训、骨干教师培训、名师培训；学历培训、非学历培训；脱产培训、在职进修等类别。我国相关法律法规对教师培训作了相关规定，强调各级人民政府教育行政部门、学校主管部门和学校应当制定教师培训规划，对教师进行多种形式的思想政治、业务培训。

4．教师考核的政策制度

教师考核的政策制度是对教师在完成学校工作任务的数量、质量、效率及态度等方面情况的考查与评定有关的政策制度。它涉及教师考核的主体、内容、原则、方法、程序等方面的规定。我国相关法律法规对教师考核作了相关规定，指出学校或者其他教育机构应当对教师的政治思想、业务水平、工作态度和工作成绩进行考核。教育行政部门对教师的考核工作进行指导、监督。

除了以上分类外，教师管理的政策制度还有其他分类方法。如：根据区域的不同，可以分为城区和农村教师管理的政策制度；根据学校的性质，可以分为公办、民办和民工子弟学校教师管理的政策制度；根据教师专业发展不同阶段，可以分为新教师管理的政策制度、骨干教师管理的政策制度、名师管理的政策制度；等等。

基础教育的发展，特别是教师的发展，与教师管理的政策制度演变紧密联系在一起。本书将分教师培养、教师任用、教师培训、教师考核四个方面，从教师发展视角出发分析讨论教师管理政策制度的变革。

作为教师队伍中发展相对薄弱的群体，近年来农村教师、民办学校教师和民工子弟学校教师受到广泛的关注。他们的发展直接影响着农村教育、民办教育和流动人口子女教育的质量和水平，本书也将就农村教师、民办学校教师和民工子弟学校教师的管理政策制度作专题探讨。

三、教师管理政策制度的功能

教师管理政策制度的主要功能表现在以下几个方面。

（一）导向和规范功能

导向功能是指教师管理政策对教师的教育行为和教育活动的发展方向具有引导作用。从作用方式来看，教师管理政策的导向功能有直接导向和间接导向功能之分。前者是指教师管理政策对其调整对象的直接作用。如《教师法》规定了教师的权利与义务，将在一定程度上维护教师的合法权益，推动《教师法》的贯彻落实；后者是指导教师管理政策对非直接调节对象的影响。例如，提高教师地位和生活待遇的政策，会间接影响人们的就业选择，引导青年学生积极报考师范院校。一般来说，教师管理政策的制定者在考虑有关政策时，比较重视其直接导向作用，而容易忽视间接导向功能。有时虽然也能对间接导向功能做出一些预见，但更多的情况是始料不及的。例如，有段时间地方在贯彻“基础教育由地方负责”的政策过程中，曾一度实施过农村中小学教师工资由乡镇负责的经费管理体制。该政策的本意是为了调动地方乡镇的办学积极性。但出人意料的是，实施该政策后，致使一些财政困难的落后乡镇拖欠教师工资的问题更加严重，极大地伤害了教师的工作积极性。由此可见，我们在制定和实施教师管理政策时，既要看到教师管理政策的直接导向功能的重要性，也切不可轻视其间接导向功能。

教师管理制度是调节教师与社会、教师与学校、教师与学生以及教师之间的关系的行为规范。因此，规范功能是教师管理制度最基本的功能。所谓教师管理制度的规范功能，是指教师管理者为有效实现教育目标，对教师行为进行规范、制约与协调，而制定的具有稳定性与强制力的规定、规程、方法与标准体系。事实上，依法治师是教师管理制度规范功能的具体体现。以《教师法》为例，由于教师管理制度与《教师法》具有各自不同的特点和不同的调整范围，使得两者在调整教育领域中的社会关系时具有各自特有的优势。在不便或不能运用《教师法》进行调整的某些领域，或者尚无《教师法》调整的某些领域，就要根据教师管理制度的特点，充分发挥教师管理制度的规范功能。

（二）约束和激励功能

在日常生活和工作中，约束之所以存在，这主要是因为：第一，个人的力量不足以保护自己不受侵袭或损害；第二，在很多情况下看来难以确定每个人可以达到而又不损害他人的界限。这两种情况必然使社会创造出一种权力，支持受到损害威胁的个人的力量，并在可疑的情况下确定个人权利的界限。^[13]“创造出一种权力”，实质上就是制定政策和制度。因此，教师管理政策制度的利益基础决定了其约束功能。所谓约束功能，即教师管理者通过制定和实施相应的政策制度来明确规定教师行为的活动界限和保障教师的权利和义务。约束功能包括限制功能和保障功能。限制功能就是要明确规定教师所拥有的权利；保障功能是指防止教师的权利受到侵犯和损害，以保证教师在履行其义务的同时享有相应的权利；两种功能统一于约束功能。

与约束相对应，政策制度还具有激励功能。教师管理政策制度的激励功能，是指通过政策制度的制定与实施，对有限的教师资源进行合理分配，可使各种复杂的教师利益关系得到正当解决，使教师的权利、义务在公正、平等的基础上达成一致，其行动得到相应的回报。教师管理政策制度的激励功能是通过目标导向与竞争来实现的。通过目标的设立，引导教师的行为方向，改变教师的偏好，影响教师的选择。竞争是鼓励教师的利己、求利的行为活动，以激发教师的创造性、积极性和潜能。在现实的教育教学活动中，由于教师的需要、动机和目的不同，利益也就不同，在交往的过程中，利益的不一致，必然导致冲突的发生。解决教师交往过程中所发生的利益冲突，需要通过政策制度的激励功能来实现。

（三）分化与合作功能

所谓教师管理政策制度分化功能，是指教师管理者通过等级化的分化来实现对教师的责、权、利给予明确的规定和对各类教师权力的合理定位。教师管理政策制度的分化功能集中体现在两个方面：一是对教师职业身份定位问题。在《教师法》通过以前，按照我国的人事管理制度，教师职业并不是一个专门的社会职业。它与其他许多职业一起并称为“国家工作人员”或“干部”。这是一个以国家编制为确认标准、依法从事国家公务的人员群体。20世纪80年代以来，随着我国人事制度的改革与发展，国家公务员制度开始确立，新的国家公务员制度把原先的“国家工作人员”中的一部分，即“代表国家从事社会公共事务管理，行使行政职权，履行国家公务的人员”^[14]分离出来。在这种情况下，教师职业身份的重新定位就成为一个必须解决的问题。1993年通过的《教师法》第二条规定了教师的身份，即“教师是履行教育教学职责的专业人员”。这个规定把教师确定为一个专门性的社会职业，这在一定程度上体现了教师的职业特点。二是教师管理政策制度分化的具体方式是类别化和等级化，即对教师进行分类管理，并在每一类型中进行等级化的分化来实现对责任、权利和利益的等级化定位。例如，基础教育的教师岗位聘用实施细则，就对高级职称教师、中级职称教师和初级职称教师等人员的岗位职责，各学校的分配条例对各类岗位教师所享受的各类津贴进行了明确规定，实现了教师管理政策制度的分化功能。

与分化功能相对应，教师管理政策制度还具有合作功能。所谓教师管理政策制度合作功能，是指教师管理者为实现教育的共同目标，对教师进行职责明确的组织分工，并促成各类教师在教育教学上的同心协力与合作。要实现合作功能，教师管理政策制度必须回答学校教育教学工作如何组织、教师业务水平如何提高、教师之间如何进行经验的交流、教师的课堂教学如何监督和评价、如何对教师进行考核等问题；必须明确规定教师与教师之间的协作规范。但是，教师属于知识分子，即是依靠知识的创造、传播、应用来为社会作出贡献的脑力劳动者，其劳动的个体化程度较高，因此，教师管理政策制度合作功能的实现有赖于教师个体积极性的发挥，有赖于教师对管理政策制度的深切的认同，有赖于学校民主管理的实现。合作是引导和促进教师与教师之间、教师群体与其他群体之间形成和保持良性的互助关系，以推动教育目标的实现。

（四）控制与协调功能

控制功能是指通过政策制度对教师的教育行为和教育活动发展的制约和促进，以实现对整个社会教育活动的控制。教师管理政策制度控制功能的主要特征表现在：一是具有强制性。即对教师管理工作进行了广泛的监督检查，及时发现和纠正教师管理过程中的不合理因素，以保障教师教育教学工作的正常运转和发展。在监督检查过程中，凡违背政策制度的，都要受到批评，凡符合政策制度要求的，就要受到保护和鼓励。二是具有惩罚性。任何一项政策制度都是一定阶级利益和意志的体现，违反了政策制度，自然就会触犯某一阶级的利益，就必须要受到谴责和惩罚。譬如，为在全社会树立起尊重教师、关心教师的社会风尚，切实保护教师的权利和利益，《教师法》规定，“侮辱、殴打教师的，根据不同情况，分别给予行政处分或者行政处罚；造成损害的，责令赔偿损失；情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任”。

协调功能是指教师教育政策制度在教师队伍建设过程中能起到协调和平衡各种关系的作用。事实上，教师管理政策制度的协调功能是以一个全面、配套的教师管理政策体系为条件的。培养、任用、培训和考核等各种政策制度之间只有纵向一致、横向协调，相互配合、相互补充，而不是相互矛盾和抵触，教师管理政策制度才有可能发挥其协调功能。教师管理政策制度具有三个基本特点：一是多维性。教师管理政策制度所要协调的对象，不是单一的，而是多方面的。协调某一事物，正是为了使该事物与其他事物取得相对平衡。二是动态性，协调的过程是在教师专业发展中由失衡、不协调状态到平衡、协调、稳定发展转化的过程。三是适度性，教师管理政策制度在协调各利益主体之间不平衡关系时，应掌握利益需求的最佳满足界限，妥善处理各种矛盾和利益关系，违背了适度原则，就会物极必反，产生新的不平衡。