民工子弟学校教师管理政策与制度改革的动因

第一节　民工子弟学校教师管理政策与制度改革的动因

坚持教育的公益性，是贯穿在教育活动中的一项基本法规原则。毫无疑问，义务教育必须坚持这条原则。保障农民工子女获得公平的义务教育权，促进基础教育的均衡发展是当前义务教育的战略性任务。基础教育均衡发展的关键在于教师。社会的发展对教育提出了更高的要求，民工子弟学校作为基础教育系统中一个特殊的组成部分，是农民工子女就学的重要渠道，但优质师资缺乏、教师管理薄弱，这与农民工子女对优质教育的需求、与基础教育均衡发展的要求很不适应。

一、教育公平理念下保障义务教育质量的新要求

（一）城市化进程带来的挑战

20世纪80年代以来，日渐加速的市场经济发展和城市化进程，大量的农村剩余劳动力涌入城市寻求生存和发展，农民工成为中国国内人口流动中规模最大和最为活跃的群体，已成为中国社会最引人注目的现象之一。20世纪90年代，随着农村劳动力向城市大规模流动的持续发展，其规模不断增大的同时，结构也发生了重要变化。最为显著的变化就是，越来越多的分散“单身外出”方式逐渐转变为“举家迁徙”的“家庭化”流动的趋势。研究资料显示，2005年，上海市28畅3%的流动人口是举家搬迁，北京市的调查表明，农村人口举家流动的比例已高达75%以上。^[1]《新京报》2008年3月26日报道，全国流动儿童的数量高达4000万。庞大的流动群体中第二代移民已经出现，在今后一个较长的时间内，城市外来人口刚性增长的趋势不可能改变，对农民工子女的教育服务是一项长期的任务。

农民工子女不止从数量上看是一个不容忽视的群体，其特点更决定了农民工子女教育问题应当受到社会和政府的重点关注。他们正处于接受教育和身体发展的关键期；虽然可能大部分出生在农村，但他们没有经历父辈曾有的从农村到城市的过程，长期的城市生活使他们的价值体系、心理状态与社会角色与上一代截然不同。他们所要面对和接受的是与家乡不同的文化环境、不同的城市语言、不同的生活风俗、不同的学校学习和不同的社区生活，期间必然面临城市适应性和社会化的问题。因此，农民工子女能否获得公平的教育权利、获得良好的成长环境，促进他们健康成长，关系到城市未来居民的综合素质和整体竞争力的强弱，关系到我国社会的和谐与稳定。

城市化是国家发展的一项战略选择，一旦选择了城市化的发展战略，也就意味着农村剩余劳动力必然要涌入城市，他们向城市的第二、三产业提供了较低成本的劳动力，他们也是流入地的纳税人，所交纳的税费一部分已经用于他们流入地的义务教育。从这一层面来说，应该保障他们的孩子在流入地享受义务教育的权利，理应享受与流入地儿童少年同等接受义务教育的“国民待遇”。这就要求教育承担起人的城市化的使命，调配优化教育资源，为农民工子女提供相对公平的义务教育，这是城市化进程对基础教育提出的新要求。

在现阶段，由于社会发展水平和其他各种主客观原因，解决农民工子女教育渠道的多样化必然存在。充分挖掘普通公办学校潜力，鼓励有条件和意愿进入“主渠道”的农民工子女到普通公办学校随班就读；以开办具有公办性质的民工子弟学校作为解决农民工子女教育的次渠道；同时，允许民办民工子弟学校的适当存在，是满足农民工子女受教育需求的现实策略，是国家经济不富裕时期保障九年义务教育普及的必要手段之一。关注民工子弟学校及学校教师，特别是影响教育质量最为重要的因素——教师素质问题，其意义非常深远，不仅关系到农民工子女受教育权利的保障，还关系到我国九年义务教育实现的质量。

（二）义务教育均衡化的客观要求

新修订的于2006年9月1日起正式施行的《中华人民共和国义务教育法》第二章第二条规定：“义务教育是国家统一实施的所有适龄儿童、少年必须接受的教育，是国家必须予以保障的公益性事业。”民工子弟学校是存在于国家义务教育体制之外的一种社会现象，是一种义务教育的边缘化。它的产生并且成为解决农民工子女就学的重要渠道，反映出现行义务教育体制在解决农民工子女就学问题上的乏力。随着社会的不断发展与进步，教育体制的不断改革与完善，农民工子女教育必将逐渐融入城市的教育体系，民工子弟学校也终将成为一个历史现象，结束历史使命。

农民工子女教育将融入城市的教育体系，实现义务教育均衡化是以人为本价值观的现实追求，也是义务教育的本质要求。1995年世界发展首脑会议通过的《宣言》和《行动纲领》，提出了社会发展以人为中心，社会发展的最终目标是改善和提高全体人民的生活质量的观点。义务教育均衡化着眼于使绝大多数人获得更多的利益，尊重大众的人性权利，正是这种价值观的现实追求。《中华人民共和国义务教育法》明确规定教育活动必须符合国家和社会公共利益。坚持教育的公益性，是贯穿在教育活动中的一项基本法规原则。学校教育应该与整个社会的公共利益和国家利益保持一致，促进社会公共利益和国家利益，任何损坏社会公共利益和国家利益的教育现象都应该被禁止。毫无疑问，义务教育必须坚持这条原则。义务教育均衡化，人人享有平等的教育机会是构建公平、和谐社会的必然要求。党的十六大报告《全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面》中关于全面建设小康社会的目标中，明确提出“人民享有接受良好教育的机会”。普及和完善非户籍常住人口子女义务教育权，是国家应尽的义务，是全面建设小康社会与和谐社会的题中应有之义。

社会公平是现代社会的重要理念，教育公平是和谐社会的基石，没有教育公平，便没有和谐社会。体现教育公平，必须体现机会平等。公民受教育的机会平等，是世界各国现代教育法所普遍维护的一条重要原则之一。公民受教育的机会平等，既是教育权的社会权利属性的要求，又是受教育权的权利平等要求。因此民工子弟教育将融入城市的教育体系，实现义务教育均衡化，保证人人享有平等的教育机会是公平、和谐社会的表征。

（三）民工子弟学校变革的根本选择

民工子弟学校是国家经济不富裕时期保障九年义务教育普及的必要手段，对它的分析必须放在一个特定的生存遭遇、制度环境和社会变迁的背景中进行，社会需要就是民工子弟学校存在的现实价值所在。首先，在流动人口与城市常住人口之间存在巨大的经济、社会地位等方面差异的情况下，民工子弟学校提供了农民工子女受教育的机会，它的存在在一定程度上具有促进教育公平和社会平等的功能，尽管只是非常有限的公平。其次，民工子弟学校具备了将农民工子女整合到社会中以及习得社会角色的职能；促成了农民工子女的个人心理和道德意识的成长。再次，民工子弟学校解决了数以百万计农民工子女的基础教育问题，许多孩子就在十分简易的民工子弟学校找到了自己的精神家园。^[2]

农民工子女就学这个市场需求是一个客观的事实，民工子弟学校作为提供教育产品的市场供应者也客观存在，政府现需要考虑的是顺应市场经济的发展要求，客观认识民工子弟学校的现实价值，为民工子弟学校提供一个良性的市场环境。近几年来，随着一些新法规和政策的颁布和实施，各地的民工子弟学校已进入到了一个新的发展时期，在经历了早期的无序自发创立以及中期的四处开花和快速扩张之后，目前已经进入了规模化、正规化、系统化的比较健康的市场竞争状态。当务之急就是加强对民工子弟学校管理，在办学资格上予以规范、在办学条件上予以支持，在办学质量上予以督导，规范其办学行为。采取措施加速民工子弟学校在管理水平、师资队伍、教育教学质量等方面的跨越式提升，尽快缩小民工子弟学校与城市公办学校的差距，使农民工子女教育逐渐完全融入城市教育的主流，促进民工子弟学校变革的根本选择。

二、民工子弟学校教师队伍建设的需要

（一）宁波市农民工子女受教育现状

宁波作为长三角区域发展中的先进制造业基地、现代物流基地、国际港口城市，目前宁波市紧紧围绕《长三角地区区域发展规划》的要求，抢抓长三角地区加快发展的良机，扎实推进宁波建设智慧城市，力争在长三角城市群中有更大作为。宁波市的基础教育事业获得了进一步的发展，两高目标顺利实现，教育强县（市、区）和教育强镇（乡）不断涌现。各级教育行政部门狠抓薄弱学校的建设，加强这些学校设施及师资的配置，开始逐步关注弱势群体受教育问题，并获得了显著成效，越来越多的学生享受到了高质量教育。但县域之间、乡域之间以及城乡之间，区域内部学校之间，群体之间的差异依然存在，特别在弱势群体中农民工子女受教育的问题还明显存在。

目前宁波市共有390多万外来务工人员。^[3]他们为宁波的社会进步、经济繁荣作出了很大贡献。同时，伴之而来的是农民工子女接受义务教育的问题必须得以切实解决。从2000年以来，宁波市农民工子女以平均每年2万余人的速度迅速增长，2009年统计接受义务教育的农民工子女总数为239794人，与2000年的19920人相比，增加了11倍。按照国务院提出的“以流入地政府管理为主、以公办学校吸纳为主”的要求，宁波市各级政府具体负责实施，通过多种途径解决农民工子女的入学问题。2008年宁波市公办学校接纳农民工子女的比例为60畅7%，2009年在当地公办学校就读的有164225名，占学生总人数的70畅25%，比上年度增长了近10%；全市举办了115所民工子弟学校以弥补公办学校系统的不足，共接纳农民工子女69652名，占学生总人数的29畅75%。^[4]

（二）民工子弟学校教师的现状

1．教师的来源

2006年9－11月间，对宁波市民工子弟学校办学状况的调查结果显示：宁波市民工子弟学校的教师来源各异。主要由四部分构成：一是办学者家乡带来的，这些人一大部分是原来的民办教师或退休教师，且与办学者有着千丝万缕的联系；二是通过广告招聘的社会人员，属于全国各地在当地的打工者；三是近年来毕业的师范类和非师范类全日制、成人教育大专毕业生；四是由宁波市各县（市）、区教育行政部门派遣的公办教师。^[5]

2．教师的专业基础

2008年，宁波市共有民工子弟学校教师2682名，其中持有教师资格证书的人数2113人，占教师总数的78畅78%；大专及以上学历教师1712名，中师学历教师743名，高中学历教师227名，分别占教师总数的63畅83%、27畅70%、8畅46%；高级职称75人，中级职称305人，初级职称295人，无职称2007人，分别占教师总数的2畅80%、11畅37%、11畅00%、74畅83%。^[6]教师学历达标率虽较高，但年龄、职称结构不合理，英语、计算机、体育、艺术等学科教师严重不足，优质师资极为短缺。

民工子弟学校不少教师的学习愿望强烈，希望有更多的学习机会，但由于受教师紧缺、学校经费紧张、教师收入低、办学者观念落后等各种条件的限制，大多数民工子弟学校教师要实现学习愿望还有较大的难度。宁波市民工子弟学校办学状况调查结果显示，在“迫切需要学校给予您哪些方面的帮助”这一问题，有48畅5%的教师选择了“业务培训和进修”，有40畅1%的教师选择了“希望学校能添置必要的教学设备”。^[7]调查结果显现出民工子弟学校教师提升专业素质的迫切需求。

3．教师的流动性

民工子弟学校的教职员工来自全国各地，成分复杂，背景各异，人员素质参差不齐，存在较严重的“打工”意识，把学校和自己的关系界定为雇佣与被雇佣，教师难以形成主人翁责任感，再加上由于工资待遇低，生活条件艰苦，教学负担重等因素，教师流动性较大，教师队伍存在着很大的不稳定性，对学生的学习和心理适应、教学和课堂管理造成了一定的负面影响。

4．教师的生存状况

宁波市民工子弟学校办学状况调查结果显示，教师的收入偏低。在调查的146位教师中，1100～1200元的有104位，占78畅1%，其中36位由教育行政部门派遣的公办教师月工资达3000元，被公办学校聘用教师的养老、医疗、失业保险等“三金”基本有保障，民办学校教师基本无“三金保障”。民工子弟学校聘用教师经济收入与当地公办教师显差悬殊。^[8]

民工子弟学校教师的生活一般都很艰苦，外地来的教师，吃住大都在学校，大多数学校提供的教师免费宿舍很简陋，4～5人挤一间房是常见的事，有一半的学校提供一日三餐，另一半学校只提供中餐，教师的饮食也相当简单。

不少民工子弟学校，由于学校收费低廉，办学条件差，师生比例悬殊，为节约开支学校师资队伍过于精简，导致每位教师往往要担负起教学、管理、服务、甚至于后勤等多样工作，工作量远远超过公办学校教师；教师兼课普遍，特别是低段教师兼课多达3～4门，小学低段包班较为常见。

社会公众对民工子弟学校教师存在很大的偏见。教师的社会认同度远不能与公办学校教师相提并论。社会公众在观念上似乎仍一成不变，打心眼里“瞧不起”民工子弟学校教师，认为民工子弟学校教师的能力水平就必定不如公办学校教师的比比皆是，这种看法给民工子弟学校教师造成很大的心理负担。

关于教师职业满意度问题，民工子弟学校教师普遍较为乐观，对当前工作满意度比较高。特别是民办的民工子弟学校教师，对于当前工作“满意”和“比较满意”的占了76畅3%，不满意的仅占7畅3%。究其缘由是学校里教师待遇基本均衡，同事关系融洽，学校领导在管理上很人性化，学生活泼可爱，非常喜欢教育工作，待遇比家乡好等。对当前工作不满意的主要理由是学生素质太差，教学设施落后，工资太少等，但很多教师表示能为外来打工者服务还是很高兴。而公办的民工子弟学校教师的职业满意情况要略差些，主要是由于与公派教师的工资待遇相差悬殊，使教师心理失衡。在对工作不满意的因素里，工作待遇是首选，占了43畅1%，其次是工作量、工作环境等因素。^[9]

（三）对教师队伍建设的期望

社会的发展对教育提出了更高的要求，民工子弟学校作为基础教育系统中一个特殊的组成部分，优质师资缺乏、教育教学管理工作不到位是其发展面临的巨大瓶颈。宁波市民工子弟学校，特别是民办学校，不少教师缺少专业化的教育，同时又缺乏校本培训、校外进修、交流学习的机会和提高业务素质的条件，教学还处于比较封闭状态，教学质量缺乏校际间的横向比较。农民工子女对优质教育的需求与民工子弟学校现实的教育质量差距较大。

民工子弟学校教师质量不仅关系到农民工子女受教育的质量，关系到学生今后的学习、生活问题，还关系到农民工子女平等接受义务教育的权利，确保教育公平、促进和谐社会建设问题。加强对民工子弟学校教师队伍建设，规范和落实民工子弟学校教师队伍建设的管理政策与制度，显得尤为必要。