教师任用政策与制度改革的背景

第一节　教师任用政策与制度改革的背景

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》对教师任用作了相关规定：（1）教师资格方面，要求“完善并严格实施教师准入制度，严把教师入口关。国家制定教师资格标准，提高教师任职学历标准和品行要求。建立教师资格证书定期登记制度。省级教育行政部门统一组织中小学教师资格考试和资格认定，县级教育行政部门按规定履行中小学教师的招聘录用、职务（职称）评聘、培养培训和考核等管理职能”。（2）教师聘任方面，要求“加强岗位管理”，“实施公开招聘”，“完善流动退出机制”，等等。（3）教师职务（职称）方面，“建立统一的中小学教师职务（职称）系列，在中小学设置正高级教师职务（职称）”。（4）教师流动方面，要求“实行县（区）域内教师、校长交流制度”。“城镇中小学教师在评聘高级职务（职称）时，原则上要有一年以上在农村学校或薄弱学校任教经历”。（5）教师待遇方面，要求“提高教师地位，维护教师权益，改善教师待遇，使教师成为受人尊重的职业”。“依法保证教师平均工资水平不低于或者高于国家公务员的平均工资水平，并逐步提高。落实教师绩效工资。对长期在农村基层和艰苦边远地区工作的教师，在工资、职务（职称）等方面实行倾斜政策，完善津贴补贴标准。”这些规定为教师任用制度改革提供了政策导向。

近年来，宁波市基础教育教师队伍建设成绩显著，教师学历水平大幅提高，教师综合素质不断提升。但从现有的教师任用政策与制度来看，还不能充分满足教师专业发展、学校持续稳定发展、学校人事制度改革、转型期经济社会发展、国家教育体制改革的客观需要以及宁波市教师队伍建设的现实需要，需要我们进一步创新与改革。

一、教师任用政策制度改革的内部要求

任何一项改革，内部要求是改革的根本动力，同样，教师、学校自身的内在要求决定了我们必须要加强教师任用政策与制度改革与创新。

（一）教师专业发展的要求

从教师层面来看，教师任用政策与制度作为教师专业发展的重要因素，必然要求其不断进行创新改革，并最终达到促进教师专业发展的基本目标。教师任用政策与制度包括教师资格、教师工资福利、教师职务、教师聘任和教师流动等政策与制度。这些政策与制度是促进教师专业发展的有力保证。例如，教师资格制度是国家推行的一项针对教师行业的职业准入制度，它规定了在各级教育机构任教的必备学历和接受教育专业训练的程度，有效地阻止不合格的非专业人员进入教师队伍，从而促进教师专业化发展。又如，加强教师工资福利政策与制度改革与创新，提高教师社会地位与职业吸引力，可以为教师专业发展提供了物质保障和精神支撑。但是，我国基础教育教师的实际收入水平并不高，而且还存在着地区与校际差别问题，经济发达地区与经济欠发达地区间、城市与农村间、不同性质学校间教师工资差别日趋显著。这种低收入水平与收入差异在一定程度上影响了教师队伍的稳定和吸引优秀后备军的问题，并成为阻碍教师专业发展的重要因素。由此可见，教师任用政策与制度改革是教师专业发展的必然要求。

（二）学校持续稳定发展的要求

从学校层面来看，教师是学校中的永恒主体之一，然而，由谁来选拔任用学校教师、选拔什么样的人和如何选拔适合的人充任学校教师，这关系到学校的持续稳定发展。学校是培养人的场所；教师是学校的主体，并承担着学校培养人的任务。从一定意义上说，学校职能和作用的发挥，取决于学校教师职能和作用的发挥，发展良好的学校从来都是由于优秀的教师及其所带来的教学而得以持续稳定发展。并且，“在特定的社会里，决定着一种职业或活动的发展潜力的要素，是它的参与者所得到的相对声望。只有享有声望的职业，才会得到相应的支持和尊重，这是它能够系统地发展和提高所必需的”^[1]。因此，对教师任用政策与制度进行改革，实质上是对推动学校发展最为能动、最为积极的要素进行改革，这也是学校持续稳定发展的必然要求。

（三）学校人事制度改革的要求

从制度层面来看，教师任用制度是当前我国学校人事制度改革的核心内容。计划经济体制下的学校，是政府的附属机构，学校教师则享有国家干部身份。随着社会主义市场经济体制的逐步建立和完善，教育管理体制改革也逐步深化，学校与政府之间的关系随着学校办学自主权的缓慢落实也在发生微妙变化。随着自主权的逐步扩大，学校和政府由谁来选拔任用教师、如何选拔任用教师，以及在此基础上如何全面推进教师任用政策与制度改革，必然成为学校人事制度改革的重大难题。同时，现代学校制度的构建包括多方面的内容，如教学制度、人事制度、财务制度等，但人事制度尤其是教师任用制度则是其中的关键。“正如各种动物只在适合他们生长的环境中生长一样，各种类型的人，也只有在遇到适宜的制度化环境时才能发展。”^[2]通过制度建设，选拔任用高水平教师，可以从根本上提高教学质量和学校管理水平，处于不同层次和不同发展态势的学校，都存在教师任用的问题。因此，对教师任用政策与制度进行改革，实质上为现代学校制度的建构提供政策支持和制度保障，是学校人事制度改革的内在要求。

二、教师任用政策制度改革的外部要求

外部环境是教师任用政策与制度改革的重要因素，对外部要求的适应与满足为内部要求的实现提供了重要条件并起到促进作用。

（一）转型时期经济社会发展的要求

从计划经济体制向社会主义市场经济体制转型，使整个经济社会利益关系发生了新的分化组合，产生了巨大的变化。在转型期，传统的教师任用政策与制度已经不能适应经济社会发展的要求，必然需要改革。1993年的八届全国人大一次会议上，众多人大代表重新提出制定《教师法》的议案，此时，出现了两个有利于《教师法》制定的条件：一是党的十四大确定了建立社会主义市场经济体制的工作目标；二是1993年2月13日中共中央、国务院发布了《中国教育改革和发展纲要》，这对于进一步明确实行教师聘任制提供了依据。显然，教师聘任制是在市场经济体制确立的背景下确定的。对于实行聘任制的理由，《教师法》通过后较为典型的诠释是这样的：“长期以来，教师是作为国家干部对待的，实行的是计划调配的方式，这也是造成平均主义、大锅饭，包得过多，管得过死的重要因素之一。这种方式已经不能适应社会主义市场经济发展的要求。实行聘任制有利于发挥教师的积极性，打破包得过多，统得过死和人才不能流动的状况，为教师和学校双方提供更大的选择机会，有利于发挥人才的作用，提高学校的办学自主性和积极性，提高教育教学水平。”^[3]

自《教师法》确定教师为专业人员，规定实行聘任制后，虽然在实践中教师任用制度的转变到目前为止还处在推进的阶段，但国家政策在教师人事制度的改革方向上一直是与《教师法》精神保持一致的。2001年国务院《关于基础教育改革与发展的决定》中指出：“推行教师聘任制，建立‘能进能出、能上能下’的教师任用新机制。根据中小学教师的职业特点，实现教师职务聘任和岗位聘任的统一。”2003年人事部、教育部印发《关于深化中小学人事制度改革的实施意见》，要求“全面推行中小学教职工聘用（聘任）制度。根据《国务院办公厅转发人事部关于在事业单位试行人员聘用制度意见的通知》精神，按需设岗、公开招聘、平等竞争、择优聘用，在平等自愿、协商一致的基础上，由学校与教职工签订聘用（聘任）合同，明确聘期内的岗位职责、工作目标、任务以及相应待遇”。因此，从《教师法》实施之后，我国中小学教师人事制度改革的政策一直是将教师定位为教育机构聘任的专业技术人员，这是我国转型时期经济社会发展的必然要求。

（二）国家教育人事制度改革的要求

由于受计划体制影响，我国教师的录用、任命和调配等管理工作都是通过计划与行政的形式和手段进行的。这种教育人事制度是在计划经济模式下运行的，与当时的社会经济、政治体制是相适应的，曾经对我国教育事业的发展起了积极的作用。但随着社会主义市场经济体制的初步建立及其对教育改革和发展的要求，这种教育人事制度弊端已越来越突出，例如，学校用人的自主权缺失，教师工作缺乏严格的岗位职责；人员结构性的超缺编严重，造成有事没人干、有人没事干的局面；过于集中和统一的管理模式，导致人岗不符现象严重，出现了“有人不适其岗、有岗不得其人”的现象。以上这些问题使学校人力资源的使用效率低下，广大教师的积极性、创造性得不到充分地调动和发挥。为了改变这种局面，需要进一步深化教育人事制度改革，建立起适应社会主义市场经济体制和政治体制、科技体制改革的需要和适合学校自身发展特点的人事管理制度，以切实保障学校和教师的合法权益。而教师聘任制的实施，将建立起一种具有竞争和激励机制的教师任用制度，也会触动教师管理工作中长期存在的难点和矛盾，从而进一步推动我国教育人事制度改革。

三、教师队伍建设的现实需求

与全国城市相比，宁波市作为沿海较为发达城市有着自身的特殊需求。从宁波现实需求来看，主要体现在以下几个方面。

（一）教师高素质高标准的要求

宁波市是全国较为发达城市，本着提供优质教育的基本要求，宁波市对教师的素质要求和学历要求要高于全国要求。例如，学历要求在《教师法》基础上提高了一个档次，严把入口关，小学教师要求大专以上学历，中学要求本科以上学历；在海曙、江东等县（市）、区的公开招聘新教师时甚至提出了更高要求，如要求考生是重点师范院校毕业生或985、211等高等院校的相关专业优秀毕业生。这些要求充分说明宁波市对新进教师的素质要求和学历要求等因素的门槛越来越高。可以说，高素质高标准要求是今后教师资格政策与制度创新与改革的一个重要方向。

（二）提升教师待遇与地位的要求

随着宁波经济迅速发展，宁波市教师的工资以及福利待遇也在不断得到相应的提升。但伴随宁波经济发展的同时宁波市教师的生活成本日益提高，昂贵的房价和偏高的消费，让基础教育教师的地位尤其是经济地位受到挑战。迫于生活压力，一些教师更热衷于如何提高自己的收入，如通过提高升学率、指导学生获奖等来获得奖金，对学生的身心健康缺少关注；通过家教等方式获得额外收入，等等。与此同时，宁波市重点学校和非重点学校教师、城市教师和农村教师之间、民办教师与公办教师之间工资水平依然存在较大差距，因此提升非重点学校教师、农村学校教师和民办教师的待遇与地位，也是宁波市教师管理的重点，它关系到宁波市基础教育的均衡发展。因此，对现行的教师工资福利制度进行创新与改革必然会成为提升教师待遇与地位的客观要求。

（三）加强教师“岗位管理”的要求

根据中共宁波市委组织部、宁波市人事局印发的《宁波市事业单位岗位设置管理实施办法（试行）》（甬人〔2010〕37号）文件精神，宁波市事业单位将以岗位设置的形式实施管理。学校是事业单位的重要组成部分。对教师进行岗位管理有利于宁波市基础教育机构转换用人机制，实现由“身份管理”向“岗位管理”的转变。“岗位管理”是实现岗位与教师管理的一个有效平台，把教师对岗位的认同和责任有机地结合起来，做到人岗相宜和合同管理。“岗位管理”的有效实施，有赖于教育行政部门科学设置岗位，并建立适应社会主义市场经济发展的教师聘任制度，实行教师竞争上岗。

（四）促进师资合理配置的要求

目前宁波市教师流动通常是民办学校优秀教师向公办学校流动、农村学校优秀教师向城市学校流动、薄弱学校优秀教师向优质学校流动，这种不合理的流动，使得缺乏优质教师日益成为民办学校、农村学校、薄弱学校的发展瓶颈。要促进教师合理流动，需要从政策与制度层面来规范农村学校、民办学校、薄弱学校优秀教师的流动，要通过合理的福利、考评、职务评定等政策与制度对公办优秀教师向其他学校流动提出刚性要求。因此，对现行的教师流动政策与制度创新与改革是教育行政部门促进教师合理流动的迫切要求。

从城乡师资来看，与城市相比，农村师资水平尚处于较低层次。近年来，宁波市为加快缩小城乡差距，制定了一些向农村倾斜的政策。例如，鼓励师范毕业生到基层农村支教任教；“十一五”期间实施以“走近农村教师，走入农村课堂”为主题的“百、千、万”师训工程。这些政策为缩小宁波市师资水平差距起到积极作用。但总体来看，现行政策尚缺乏刚性要求，实施过程中容易出现形式化倾向，城乡师资差距依然较大。从公办与民办学校师资来看，民办学校教师工作压力大，专业发展受限的同时工资福利等显性待遇也与公办学校相距甚远，这种差距导致民办学校优秀教师纷纷进入“考公入编”行列，进而使民办学校与公办学校的师资差距进一步拉大。从优质校与薄弱校师资来看，一方面薄弱学校教师的单向流动，使薄弱学校骨干教师不断流失；另一方面，区域内的优质学校从薄弱学校“挖走”骨干教师，如此下来，区域校际间师资水平的差距日益拉大。因此，对现行教师任用政策与制度进行创新与改革，是缩小宁波市师资差距的现实需求。